新《处罚办法》探讨：责令改正之我见

　　行政处罚法》第二十八条第一款规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正是生态环境行政处罚中经常出现的一种行政行为，对当事人的权利义务产生实质影响。因此，生态环境执法人员在实施行政处罚时，要准确理解把握责令改正的性质、形式、下达时间等。

　　性质：依附于行政处罚的从行政行为

　　对于责令改正的性质，目前的通说认为不是一种行政处罚，是行政命令。最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）规定，责令改正属于二级案由中的“（十五）行政处理”，序号是102，而非二级案由中的“（一）行政处罚”。《环境行政处罚办法》第十二条第二款也规定，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。

　　在行政处罚中，责令改正的最主要作用就是救济性，达到恢复被侵害的权利秩序或阻止侵害行为继续发生的目的。原则上，对于任何一种违法行为都应当予以改正，因此，责令改正属于依附于行政处罚的从行政行为，是行政处罚的先行行为或者后续行为，不应当是一种独立的行政处罚。

　　需要注意的是，按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”之规定，生态环境部门下达的责令改正非行政处罚的前置环节，也非过程性行为，属于直接对外发生效力的具体行政行为和最终处理行为，具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。因此，对生态环境部门下达的责令改正，当事人可申请行政复议或提起行政诉讼。

　　形式：责令限期拆除，限制生产、停产整治等

　　《环境行政处罚办法》第十二条第一款规定了责令改正的具体形式：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。

　　新修订的《生态环境行政处罚办法》将于2023年7月1日实施，但未再规定责令改正的具体形式。在之前的各专项环境法中，对责令改正具体形式均有规定。

　　如，《环境保护法》中规定了责令停止建设、责令恢复原状、责令公开等；《水污染防治法》规定了责令限期拆除、责令限期采取治理措施等。

　　责令改正有几个例外情形，一是一般罚则在规定处以行政处罚的具体内容外，同时还有责令改正的规定，但个别法条却未有规定。如《大气污染防治法》第一百一十二条“违反本法规定，伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，由县级以上人民政府生态环境主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验资格。”处罚时就未规定需要同时责令改正，但需注意的是，在对该类违法行为作出处罚时，仍要依据《行政处罚法》的规定下达责令改正。

　　二是责令限期拆除。在《水污染防治法》中规定责令限期拆除是责令改正的具体形式。《生态环境行政处罚办法》第八条第五项也规定了责令限期拆除，但却明确为是行政处罚。对此，在适用时，应根据具体适用的罚则确定责令限期拆除是行政命令还是行政处罚。

　　三是限制生产、停产整治。为配合《环境保护法》的实施，原环境保护部制定了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，将限制生产和停产整治作为一种行政命令来进行规定。《行政处罚法》第二条规定行政处罚的定义后，对限制生产和停产整治这种对当事人减损权益或者增加义务的规定，应是行政处罚。《生态环境行政处罚办法》第八条第四项也规定“限制开展生产经营活动、责令停产整治”属于行政处罚的种类。

　　下达时间：作出责令改正的时间要求是“及时”

　　由于行政违法行为对社会秩序的破坏和对公共利益的损害，“对任何违法行为均应当予以改正”是立法的基本原理。

　　对于责令改正下达的具体时间节点，《行政处罚法》未有明确规定，只是规定在实施行政处罚时应当下达。《环境行政处罚办法》第十一条第一款规定，实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正，强调了“及时”。《生态环境行政处罚办法》的规定与《行政处罚法》保持了一致，未再规定“及时”。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第八条对适用按日连续处罚的违法行为规定了下达责令改正的期限规定，即可以当场认定违法排放污染物的，如偷排，应当在现场调查时向排污者送达责改；对需要通过环境监测认定违法排放污染物的，如超标，应当在取得环境监测报告后三个工作日内向排污者送达责改。

　　鉴于纠正违法行为是实施行政处罚的重要目的，是防止当事人再次违法的必要举措。据此，生态环境部门在发现违法行为后必须及时制止，一方面，是为了尽快恢复正常社会秩序，另一方面，也是为了防止或者减轻违法行为可能导致的危害后果，把违法行为对公共利益或者他人利益的损害降低到最低程度。

　　申言之，只有及时制止违法行为，才能减轻或者防止其对公共利益或者他人利益的损害，因此作出责令改正的时间要求是“及时”。判断是否及时，应当以公共利益或者他人利益的损害后果最小或者违法行为持续时间最短为基本的原则。易言之，责令改正应当在初步认定违法行为后的合理时间内作出，且越早越及时作出越好。来源：澎湃新闻