违法建设行政处罚相对人认定问题研究

　　违法建设行政执法过程中，准确作出罚款、没收或拆除等处罚决定，首要前提是准确认定相对人。但违法建设不同于一般行政违法，受违法建设不动产特性决定，其时间跨度一般较长，违法建设行为人死亡、解散、破产、下落不明等情况比较多见，因继承、交易、赠与、承租等一种或多种情况叠加，导致违法建设行为人与产权人、实际占有人分离的情况更为多见，为行政处罚相对人的认定带来很大困难，耗费大量执法资源。

　　司法实践中的观点分歧

　　（一）将违法建设行为人认定为行政相对人。

　　吉林省高级人民法院行政裁定书（2020）吉行申99号认为：根据现有证据，证明章某是案涉车库的使用权人及实际占有人，而不是车库的建造者。《中华人民共和国行政处罚法》第四条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚......”可见行政处罚的对象为具体行为，对行政处罚的相对人也应着眼于违反行政管理秩序的行为。案涉处罚决定指向行为是“未经规划批准擅自建设车库”，而白城市城管综合行政执法支队将章某认定为行政处罚决定的相对人，属于事实认定错误。

　　海南省高级人民法院（2020）琼行再1号认为：申诉人张某是违法建筑的买受人，高某是违法建筑的建设者。未取得建设工程规划许可证或者未按照许可证规定进行建设的处罚对象，均是违法建筑的建设者。吉阳执法局主张违法建设人是指享受违建利益的主体，将买受人张某作为行政处罚相对人，系对法律理解错误，本院不予支持。

　　以上两个案例，司法机关均认为：违法建设行政处罚的对象应当是违法建设行为人，而不能为违法建设的买受人、产权人、占有人、使用人或受益人。

　　（二）将违法建设实际占有人认定为行政相对人。

　　浙江省高级人民法院行政裁定书（2020）浙行申653号认为：宁波市规划局海曙分局已经明确，涉案建设行为未取得建设工程规划许可证，且不具备补办条件。据此，宁波市海曙区综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑并作出限期拆除的(2017)甬海建设一决字第37号处罚决定，并无不当。涉案建筑是申请人金某于2008年2月从案外人徐某处购得，在海曙区综合行政执法局认定涉案房屋是违法建筑，并作出限期拆除的处罚决定时，申请人金某系案涉建筑物的实际占有人，案涉建筑物的相关权利义务均由金某承受，被诉的行政处罚决定书，将金某列为被处罚人并无不当。

　　广东省高级人民法院（2019）粤行终1732号认为：上诉人何某是违法建筑的买受人，张某是违法建筑的建设者。上诉人何某受让涉案房屋成为房屋所有权人后，是涉案房屋的实际继受人和控制使用人，依法应承担相应的法律责任。受让关系不是上诉人放任违法建设存在，并继续非法使用的正当事由。

　　以上两个案例，司法机关均认为：受让房屋的同时，相关权利义务均一并受让，受让关系不是放任违法建设存在的正当理由，应当将违法建设的买受人、产权人、实际占有人等作为行政相对人。

　　两种行政理论观点

　　行政法责任来源于对法定义务的违反，行政处罚的理论逻辑为：存在法定义务—违反法定义务—进行行政处罚。具体来讲，违反行政法定义务的责任区分为行为责任和状态责任。

　　（一）行为责任。所谓行为责任就是以人为受领对象，常处以财产罚的处罚类型，以惩戒违法行为为目的。《中华人民共和国行政处罚法》第四条：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为......如果仅对该法条进行文义解释，则违法建设行政处罚仅能处罚违法建设行为人。前述吉林省高级人民法院行政裁定书（2020）吉行申99号正是据此得出裁判结论。

　　（二）状态责任。所谓状态责任则是以物为中心，需要责任人消除违法状态，以恢复社会管理秩序为目的。状态责任来源于三个方面：一是来源于法律明文规定。《中华人民共和国物权法》第七条：物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。从该法条来看，违法建设所有人或实际占有人，在行使物权过程中，法定负有消除违法状态的责任。二是来源于行政处罚的客观归责原则。行政处罚不考虑相对人的主观状态，状态责任人不能免除其在知情后恢复管理秩序的义务。三是来源于权利义务的概括移转。违法建设所有人、实际占有人等，在取得违法建设的所有权、占有权的同时，也应当概括承受消除违法建设违法状态的相应责任。前述广东省高级人民法院（2019）粤行终1732号正是依据权利义务概括转移，得出裁判结论。

　　两种理论的差异主要体现在3个方面：一是围绕中心不同。行为责任以人为中心，具有人身专属性，往往由人的不当行为引起；而状态责任则以物为中心，与状态的造成者没有密切关系，通常需要状态持有人承担恢复、消除状态的责任。二是处罚类型不同。当行为责任不具有补办、矫正可能时，常以罚款的方式进行处罚；而状态责任不具有补办、补正可能时，通常是以限期拆除等方式消除违法状态。三是处罚目的不同。对行为责任进行追究时，通常以教育、惩戒为目的；而对状态责任的追究，多是为了恢复社会管理秩序、消除不安定因素等。

　　在违法建设行政执法中，“消除违法建设违法状态的责任，随建筑物所有权、实际占有权概括移转于继受人”的理论，更有助于行政效率提升和行政目的达成。一方面，在违法建设行为人与所有人或者实际占有人分离的情况下，要求行为人对已经不在其控制之下的违法建设进行拆除，违反了一般理性人的生活常识。另一方面，《中华人民共和国行政处罚法》第一条：为了......维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。该法条明确了“行政处罚法”的四个立法目的。在违法建设行政执法中，状态责任移转理论更符合立法目的之三：维护公共利益和社会秩序。

　　基层违法建设行政执法实务建议

　　目前，基层执法实践中对违法建设进行行政处罚，主要依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照......无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。从该法条来看，对违法建设的行政处罚主要有3种类型：一是拆除；二是没收；三是罚款。结合违法建设行政处罚种类和前述“行为责任和状态责任”理论，基层执法实务过程中可区分违法建设行为人和实际占有人是否为同一主体，具体确定3类行政处罚的相对人。

　　（一）违法建设行为人和实际占有人相同。当行为人和实际占有人为同一主体时，可以对行政处罚法第四条按照文义解释进行理解，对相对人既可以罚款，也可以责令限期拆除，以保障权利和义务的统一。

　　（二）违法建设行为人和实际占有人分离。在这种情况下，从行为人的角度考虑，在其已不实际占有违法建设的情况下，让其实施拆除不具有期待可能性。从实际占有人的角度考虑，一方面，可以对行政处罚法第四条进行扩张性理解，违法行为既包括行为违法，也包括状态违法；另一方面，根据物权法第七条，实际占有人具有确保物权没有违反行政管理秩序的一般性义务。故违建行为人和占有人分离时，则可分别成为行政相对人。对违建行为人进行罚款的行政处罚，作为对其违法行为的惩戒；而对违建实际占有人，只负有恢复管理秩序的义务，故只对其进行没收或限期拆除的行政处罚。由此造成的损失，可以按照民法规则向转让人追偿。

　　（三）只有违法建设实际占有人。此种情形实际是违法建设行为人和实际占有人分离情形的特例，即行为人下落不明、死亡、注销、解散或者破产。这种情况下，实际占有人的状态责任与前述第二种情形一致，不再赘述。而对于违法建设行为人下落不明、死亡、解散或者破产等情形，如何进行罚款的处罚，行政处罚法没有具体规定，可以根据其它法律法规实施。

　　1.对于下落不明的违法建设行为人：《住房和城乡建设部住房和城乡建设行政处罚程序规定》第三十条：案件处理过程中，有下列情形之一，中止案件调查：（四）因当事人下落不明致使案件暂时无法调查的......根据该法条，此种情况下中止调查即可，待违法建设行为人出现时，及时恢复调查程序，完全符合规定。

　　2.对于死亡的违法建设行为人：行政法律法规均没有具体规定，可以参考《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条：有下列情形之一的，不追究刑事责任：（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的。行为人死亡，刑事责任不再追究，根据法律举重以明轻的类推解释规则，行政责任自然也无须追究。

　　3.对于注销、解散或者破产的违法建设行为人：当违建行为人为法人或其他组织，其注销、解散或者破产的情形，涉及《中华人民共和国公司法》等更多法律法规，限于篇幅，本文不再详细讨论。

　　来源：河南法制报、大城管、鲁法行谈