最高人民法院关于取缔拆除及“两断三清”行为的裁判要旨13则

　　1.最高人民法院 （2020）最高法行再9号行政判决书

　　裁判要旨：《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖，违反规定的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。国办发[2005]33号《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》规定，要分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。2011年国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》，明确将砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑等土窑列为淘汰类产业。根据前述规定，全面停止粘土实心砖生产，是国家产业政策调整的基本导向，人民法院应当支持行政机关为落实国家产业政策调整依法实施的关闭、取缔、强制拆除粘土实心砖砖厂等行政行为。但是，落实国家全面停止粘土实心砖生产政策，也要区分不同情况，依法作出处理：对于责令停止生产时尚拥有合法的生产经营手续的，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，撤回已经生效的行政许可，并对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿；对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔；需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。本案中，汉寿县政府作出22号通告，决定取缔关停全县所有非法粘土砖厂，符合国家产业政策需要，本院予以支持。但是，具体的取缔、关停行为，应当符合法律规定。

　　《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，无证开采矿产资源的，所在地人民政府应当予以取缔，依法追究有关人员的责任，并通知相关部门和单位不得供电，不得提供火工产品。对违法采矿行为的取缔，属于行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十九条规定，行政机关按照一般程序给予当事人行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，并告知被处罚人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，湖南省汉寿县环境保护局于2016年8月24日向岩汪湖砖厂发出汉环改[2016]38号《责令改正违法行为决定书》时，岩汪湖砖厂的采矿许可证已经过期，取土生产粘土砖的行为属于无证开采矿产资源的违法行为，根据《湖南省矿产资源管理条例》第三十二条规定，汉寿县政府对岩汪湖砖厂作出取缔并予以关闭的行政处罚，具有事实根据和法律依据。但是，《责令改正违法行为决定书》发出后，没有证据证明汉寿县政府在作出取缔行政处罚决定的过程中，听取岩汪湖砖厂的陈述申辩；也没有证据证明，汉寿县政府按照行政处罚一般程序取缔岩汪湖砖厂，依法制作处罚决定书，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。汉寿县政府对岩汪湖砖厂作出取缔的行政处罚，违反法定程序。鉴于撤销对岩汪湖砖厂的取缔行政处罚，将给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当判决确认取缔行为违法，不撤销保留效力。一、二审判决驳回岩汪湖砖厂的该项诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。

　　《中华人民共和国行政强制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照行政强制法规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、方式、金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，法律并未授予任何行政机关对违法采矿予以取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，汉寿县政府或者岩汪湖镇政府并无强制执行的法定职权。自行强制拆除岩汪湖砖厂轮窑，超越职权。岩汪湖镇政府在实施强制拆除前，亦未催告履行、作出强制执行决定，未给予岩汪湖砖厂陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。鉴于岩汪湖镇政府实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认违法。一、二审判决驳回岩汪湖砖厂的该项诉讼请求，主要证据不足、适用法律错误，本院亦予以纠正。岩汪湖砖厂主张，被诉强制拆除行为属于行政强制执行行为，应当适用行政强制法，汉寿县政府未申请法院强制执行，程序违法。上述再审理由成立，本院予以支持。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。本案中，岩汪湖砖厂营业执照中并无生产粘土砖的经营范围，取土制砖的采矿许可证也已经过期，继续取土烧制粘土砖的生产行为，属于违法生产经营活动。违法取粘土生产出来的未烧制的砖坯，属于违法所得，并非合法权益；烧制粘土砖的轮窑、制砖机等机器设备的残值，在合法经营期限届满时，原本属于岩汪湖砖厂的合法财产。但是，用于非法生产粘土砖后，轮窑、制砖机等机器设备成为非法生产经营活动的工具。取缔违法生产经营活动的行政处罚决定，当然包含对违法行为所使用的专门工具的销毁，否则取缔将成为无强制执行内容的处罚，亦无法彻底根除违法取土烧制粘土砖行为。轮窑、制砖机等机器设备等违法生产活动的专用工具，亦不属于应予赔偿的合法权益损失范围。对于岩汪湖砖厂提出的并非违法取粘土烧制粘土砖专用的库存材料、工具等损失，岩汪湖砖厂没有提供证据证明。这些库存的材料、工具在被拆除时仍存放于被强制拆除砖厂的轮窑、制砖生产线的现场，且在一个已经被明确要求停止生产、即将取缔的生产场区存放如此之多的库存材料、工具，也有悖于生活常理。因此，岩汪湖砖厂的行政赔偿请求，没有事实根据。汉寿县政府给予岩汪湖砖厂的119000元补助款，已足以弥补强拆过程中可能造成的其合法财产的损失。一、二审判决驳回其该项诉讼请求，结果并无不当，本院予以支持。岩汪湖砖厂主张，领取奖励金的行为与主张强制拆除损害赔偿金并不冲突。但是，岩汪湖砖厂没有举证证明其合法权益损失的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说，只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关，才是适格被告。政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的，政府的组织、协调行为，和相关职能部门的配合行为，都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中，岩汪湖镇政府实施强制拆除岩汪湖砖厂的行为，是被诉强制拆除行为的适格被告；没有证据证明汉寿县政府实施强制拆除行为，汉寿县政府不是强制拆除行为的适格被告。湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终769号行政裁定认为，汉寿县政府是整个关闭、取缔行为的组织者与指挥者，乡、镇政府受汉寿县政府委托，对砖厂实施强制拆除行为，责任应由委托行政机关汉寿县政府承担，汉寿县政府是本案的适格被告。该认定混淆组织、协调、配合行为与共同作出行政行为的区别，以组织、指挥行为推定委托关系，缺乏证据证明，故将汉寿县政府作为强制拆除行为的被告认定错误，本院予以指正。鉴于本案已经指令继续审理一次，再发回重审追加岩汪湖镇政府为被告，无益于当事人合法权益的救济，徒增诉累，不利于行政争议的实质化解，本案不再发回重审。

　　2.最高人民法院（2020）最高法行申7018号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，关闭取缔不符合国家产业政策粘土砖企业，是事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作，有利于促进国民经济和社会的发展，应当依法开展并注重砖厂权人的权益保护。虽然现行立法未对不符合国家产业政策粘土砖企业的关闭退出工作及程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》（湘淘汰落后办〔2017〕19号）、郴州市淘汰落后产能工作领导小组办公室《郴州市依法整顿取缔粘土砖企业专项行动工作方案》（郴淘汰落后办〔2017〕1号）等文件从实际出发，对不符合国家产业政策粘土砖企业退出条件、程序和步骤进行了规定，应当作为被诉行政行为合法性的判断标准。

　　东风砖厂存在使用国家产业政策淘汰类的无顶轮窑及手续不齐等问题，依照上述政策精神，属于依法直接关闭之列。由于东风砖厂未依照“两断三清”的要求自行处置到位，永兴县政府在关闭验收时间将至之际，开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，通过永兴县经济和科学技术综合执法大队发出永电法告〔2017〕1212号《停止电力供应告知书》，永兴县砖厂综合整治和规范发展工作领导小组办公室向东风砖厂发出《通知》，载明相关事项，履行了提醒、告知义务，并未通过炸毁等暴力方式对东风砖厂进行关闭取缔，亦未超出必要的限度，无明显不当。永兴县政府根据省、市、县三级政府作出的关闭取缔及“两断三清”行为，是依据中央及地方政策而不是依据法律作出的，总体上符合国务院和湖南省人民政府相关文件的规定。东风砖厂主张永兴县政府在整个关闭取缔程序中未履行催告、公告、充分听取其陈述和申辩等法定程序，迳行关闭，造成其财产损失。但东风砖厂因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，而是永兴县政府贯落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的依据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。

　　东风砖厂因公共利益而关闭退出，因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。永兴县政府应在一定期限内与东风砖厂就有关补偿问题进行协商，协商不成的，应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。二审法院责令永兴县政府在判决生效后60日内对东风砖厂的补偿问题作出处理，并无不当。永兴县政府在下一步对东风砖厂转型发展以及土地与附属设施再利用再开发时，应当充分考虑东风砖厂因维护公共利益配合关闭而客观存在的间接损失，积极落实关闭取缔砖厂后存量土地和企业转产政策，促进产业优化转型，多措并举，最大限度减少东风砖厂的间接损失。

　　3.最高人民法院（2020）最高法行申10333号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时,才有取得国家赔偿的权利。本案中，万宝镇政府的强拆涉案砖厂的行为因不符合法定程序被一、二审判决确认违法，但涉案砖厂因不符合国家政策，被列为关闭取缔对象，且该砖厂未办理合法生产手续,属于违法生产经营活动。向湘平未能提供相关证据证实其合法权益受损，具有取得相应赔偿的权利。原审法院对向湘平关于赔偿部分的诉讼请求不予支持，并无不当。向湘平主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

　　4.最高人民法院（2019）最高法行申4328号行政裁定书

　　裁判要旨：本案的核心争议是再审申请人菲思力牧业公司起诉撤销的再审被申请人永宁县政府所做《方案》，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定的行政行为系指行政机关针对具体事件单方作出，具有外部效果的、行政法上的处理行为。行政行为一般具备单方性、个别性和法效性等特征。内部业务指令、多阶段行为等因属于内部行政领域，并非行政行为范畴，不具有可诉性。就本案而言，《方案》虽系针对永宁县城镇集中式饮用水水源保护区内的违法建设，“工作任务”项对养殖场停止生产经营的截止期限亦作出要求，且附有搬迁企业名录，从而具备一定的单方性、个别性特征，但《方案》系再审被申请人对下级乡镇人民政府及所属职能部门作出，并明确了乡镇人民政府、县农牧部门、县水务部门、县环保部门、县国土部门等机关应当履行的具体职责。故《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特征，在性质上属于再审被申请人对下级行政机关作出的内部工作安排，其工作要求还须通过有关乡镇人民政府及再审被申请人所属职能部门依职权针对特定行政相对人作出相应处理决定加以落实。经核查再审申请人向本院申请再审时提交的证据材料，《方案》作出前，胜利乡政府已向再审申请人发出养殖场关闭拆除告知书，明确逾期不关闭拆除的有关后果。《方案》作出后，永宁县环保局也已对再审申请人作出行政处罚听证告知书，就停止违法行为、关闭并搬离银川南部水源地保护区以及罚款事宜告知听证权利。因此，可能对再审申请人权利义务直接产生影响的应当是有关乡镇人民政府及再审被申请人所属职能部门作出的行政行为，《方案》对再审申请人的权利义务并不直接产生实际影响，不具有可诉性。一、二审法院裁定驳回再审申请人的起诉及上诉，处理结果正确。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

　　5.最高人民法院（2017）最高法行申5931号行政裁定书

　　裁判要旨：本院认为：本案主要围绕被诉取缔行为有无法律依据及是否超越职权的问题进行审查。

　　首先，关于被诉行为有无法律依据的问题。《中华人民共和国节约能源法》第四条、第七条规定，节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款规定，禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。对此，国务院制定了《关于进一步推进墙体材料革新和推广建筑节能的通知》（国办发【2005】33号），国家发展改革委制定了《关于印发“十二五”墙体材料革新指导意见的通知》（发改环资【2011】2437号），上述文件对墙体材料革新和推广节能建筑等作出了规定，山西省人民政府制定了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发【2007】19号）进一步对山西省境内清理规范实心粘土砖企业政策界限作出明确规定，且规定了取缔的基本要求和标准是切断电源和水源、拆除生产设备等。晋中市人民政府制定了《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发【2013】18号）对晋中市金属非金属矿山整顿工作进行了具体安排，对不符合要求的企业取缔关闭等，并规定取缔关闭标准包含吊销或注销采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照等相关证照、手续；拆除供电、供水、通风、提升、运输等直接用于生产的设施和设备等。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各地人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府行使执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。故太谷县人民政府制定太政发【2013】59号《关于印发太谷县全面取缔使用轮窑生产工艺的粘土砖生产企业的实施方案的通知》亦是执行上级政府的决定或命令，由此可知，被申请人的取缔行为是有法律及规范性文件的依据。

　　其次，关于被诉取缔行为的实施有无超越职权的问题。太政发【2013】59号对具体取缔工作进行了全面部署，对行政取缔过程中其相应职能部门的工作作出了明确分工，监督整个取缔过程的顺利进行，该文件对取缔的范围及对职能部门的分工并未超越法律或规范性文件的规定。根据原审查明的事实，王繁荣于2008年设立太谷县鸿鼎建材厂，设立之初办理了相应的营业执照、安全生产许可证、采矿许可证等行政许可证件，2012年9月8日，鸿鼎建材厂的安全生产许可证到期，在上述行政许可到期未获得延期许可的情况下，继续进行实心粘土砖的生产销售行为就失去了合法的基础。根据原审查明的事实可知，太谷县国土资源局负责注销再审申请人企业采矿许可证，太谷县工商局负责吊销再审申请人企业营业执照，晋中市安全生产监督管理局将涉案企业安全生产许可上报省局予以注销，上述各部门所作行政行为，均为配合被申请人实施取缔行为而为的相关行为，该行为实施主体虽非被申请人，但其目的均是取缔再审申请人企业，是被申请人取缔行为的组成部分。再审申请人企业在安全生产许可证到期后继续进行实心粘土砖的生产销售行为就失去了合法的基础，同时也违反了上述法律及规范性文件的要求。被申请人在对包含再审申请人在内的多家企业进行多次座谈，讲解政策，发布公告等方式无果后，对再审申请人企业采取断电、拆除主要生产设备的方式取缔了该企业。政府所采取的措施其目的均为取缔该企业，采取的手段也是在柔性宣传及相对人承诺达不到目的的情况下，才采取断电及拆除生产设备的方式取缔，本院认为政府的取缔行为并无不当的地方，亦不存在超越职权的问题。再审申请人赔偿请求因没有事实及法律依据，原审判决驳回其诉讼请求符合法律规定。

　　6.最高人民法院（2017）最高法行申5693号行政裁定书

　　裁判要旨：本院认为：《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条规定：“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。”《中华人民共和国节约能源法》第七十一条规定：“使用国家明令淘汰的用能设备或者生产工艺的，由管理节能工作的部门责令停止使用，没收国家明令淘汰的用能设备；情节严重的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。”《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发〔2005〕33号）要求“逐步禁止生产和使用实心粘土砖”，“各省、自治区、直辖市人民政府要结合当地具体情况，制定并完善相关法规的实施细则，依法推进墙体材料革新和建筑节能”。山西省人民政府据此制定了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发〔2007〕19号），明确了清理规范实心粘土砖企业的基本要求、政策界限等。晋中市人民政府亦下发了相关文件。再审被申请人依据上述文件制定《关于印发太谷县全面取缔使用轮窑生产工艺的粘土砖生产企业的实施方案的通知》（太政发〔2013〕59号），并在再审申请人经营的粘土砖企业的采矿许可证、安全生产许可证均已到期未获延续的情况下，禁止或终止其从事有关生产经营活动，符合上述法律和政策规定。原审法院对再审申请人的诉讼请求未予支持，并无不当。再审申请人提出，“再审被申请人完全可以采取依据《中华人民共和国行政许可法》的规定撤回相关许可并给予相应补偿的办法来实现”，但《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的撤回行政许可并补偿财产损失，限于行政许可尚在生效，本案中，再审申请人的采矿许可证和安全生产许可证均已到期未获延续，因此，不具备撤回许可并补偿的法定条件。

　　7.最高人民法院(2018)最高法行申6712号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，桃江县政府于2012年9月28日发布《通告》，并在桃江县政府网站予以公布，对外进行张贴，取缔了包括申请人在内的9家企业。根据桃江县政府随后作出的桃环字（2012）36号《关于依法吊销湖南虎山锌锑制品有限公司等9家企业排污许可证的决定》和桃政（2012）130号《桃江县人民政府关于请求注销桃江金博晶兴锑业有限公司等五家企业和注销益阳市华锑锑业有限公司危险废物经营许可证的请示》可知，该取缔行为是对涉重金属企业终局性处罚决定，具有强制力，对申请人的权利义务产生了实际影响，应当属于人民法院的受案范围。而桃江县政府作出《通告》前，并未依法告知申请人享有要求举行听证的权利，程序不合法。2012年11月，申请人与桃江涉锑企业整治工作领导小组签订了《桃江涉锑企业关闭遗留环境问题管理工作责任状》，自行关停并分3次领取补助资金共计220.1597万元。虽然桃江县政府作出《通告》后，在送达方式和告知听证权利上存在程序上的瑕疵，属于程序违法，但申请人依据《通告》签署了《责任状》并领取关停补偿，且当时亦未对《通告》内容提出异议。因此，申请人事实上已认可了《通告》的内容和效力，其现又以发布《通告》的程序严重违法为由要求撤销，本院不予支持。

　　关于申请人露尖公司是否应当被取缔的问题，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款的规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。《危险废物经营许可证管理办法》第十三条第二款规定，危险废物经营许可证有效期届满，危险废物经营单位继续从事危险废物经营活动的，应当于危险废物经营许可证有效期届满30个工作日前向原发证机关提出换证申请。本案中，申请人露尖公司的前身湖南虎山锑锌制品有限公司持有的《湖南省排放污染物许可证》于2012年5月25日到期，《危险废物经营许可证》于2012年6月2日到期，在上述两证到期前，该公司分别于2012年5月9日和2012年5月23日向桃江环境保护局提出了换证请示。桃江环境保护局对申请人的请示进行了答复，告知《危险废物经营许可证》应在期满前30日向省环保厅申请，省环保厅会审慎办理；排放污染物许可证到期后，环保部门将不再核定、换发申请人的《排放污染物许可证》。尽管未在法定期限内提出换证申请并不必然导致两证被注销，但申请人在两证到期后，于2012年6月至10月间无证进行生产，该期间内申请人已不具备合法生产的资格。桃江县政府依据《全国重金属污染防治“十二五”规划》《中华人民共和国发展和改革委员会公告》（2006年第94号）等一系列政策文件，并基于桃江环境污染严重，已危害人民群众的生命财产安全的严峻形势作出《通告》，属于依法履行行政管理的法定职责，并未侵害申请人实体上的合法权利，申请人要求确认《通告》违法并予以撤销的诉讼请求难以得到支持。一、二审判决结果正确，本院予以维持。

　　8.最高人民法院(2018)最高法行申6130号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，因华强公司生产排污超标，严重污染环境，经衡阳市政府专题会议讨论，要求华强公司停止技改后的恢复生产准备工作，但是华强公司拒不执行政府会议纪要意见，继续进行生产准备活动，为制止违法行为、控制危险扩大，衡阳市经信委作出3号限电通知，决定对华强公司采取限制供电的暂时性控制措施。3号限电通知符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定的行政强制措施的法定要件，属于行政强制措施行为。3号限电通知认为限电措施属于行政处罚错误，二审判决对此进行纠正，本院予以支持。衡阳市经信委主张，限电措施属于一般行政处理行为，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。衡阳市经信委还主张，有新证据证明供电单位未实施限电措施，一、二审认定事实错误。但是，3号限电通知的实际实施问题，涉及的是该通知是否造成华强公司合法权益直接损失问题，与3号限电通知本身的合法性问题并无关联。华强公司的行政赔偿诉讼请求已经发回重审，关于损失问题衡阳市经信委可以在重审中主张。以此为由申请再审，理由不能成立。

　　《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。本案中，衡阳市经信委是法定的衡阳市电力行政主管部门，衡阳市经信委有权依照《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条第二款规定，对华强公司作出限制用电的行政强制措施，作为衡阳市经信委内设机构的电力执法支队，不具有独立的行政主体资格，不能够以自己的名义对外作出行政行为，3号限电通知加盖电力执法支队印章行为违法。但是，衡阳市经信委认可电力执法支队代表其作出3号限电通知，电力执法支队并未超越职权，加盖印章错误只是行政行为形式违法，属于违反法定程序的情形，二审认为电力执法支队以自身名义作出限电通知属于超越职权不妥，本院予以指正。鉴于衡阳市经信委作出3号限电通知仍缺乏法律依据、超越职权，二审撤销该通知，判决结果并无不当，再审本案无实际意义，本案不予再审。

　　《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第**条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。限制供电行政强制措施，不属于行政强制法第十条第三款规定的地方性法规有权设定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法规设定。因此，行政机关作出限制供电行政强制措施，必须要有法律、行政法规的授权依据。本案中，衡阳市经信委作出3号限电通知，并无法律、行政法规的授权依据。湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条第二款规定，要“按照国家和省人民政府的有关规定”，对高能耗、严重污染环境的企业实施限制用电措施，并非电力行政主管部门享有作出限制用电行政强制措施法定职权的授权依据。工业和信息化部发布的工产业政策（2010）第3号《日用玻璃行业准入条件》，属于部门规章，无权设定行政强制措施，且该准入条件第八条第（三）项规定“电力监管机构要监督供电企业依法实施停、限电措施”，亦未授权电力行政主管部门作出限制用电行政强制措施。湖南省环保厅等部门作出的19号通知，系规章以下的规范性文件，无权设定行政强制措施，且19号通知规定，对“已经作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定”，经（工）信部门可以通知供电单位实施断电措施。作出3号限电通知不存在“已经作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定”的事实，不符合19号通知的适用条件，更不能作为电力行政主管部门享有作出限制用电行政强制措施法定职权的授权依据。因此，衡阳市经信委作出3号限电通知超越职权，二审判决撤销3号限电通知，处理结果并无不当。

　　还应当指出的是，《中华人民共和国大气污染防治法》第三十条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。本案中，华强公司可能存在“违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染的”违法行为，衡阳市环保局应当依法履行法定职责，依法、及时对华强公司可能存在的违法行为作出调查、处理。在衡阳市环保局依法对华强公司作出处理之前，3号限电通知是否侵犯华强公司的合法权益难以判断，衡阳市中级人民法院应当依法中止重审华强公司行政赔偿诉讼请求案件的审理，等待衡阳市环保局的最终处理结果。

　　9.最高人民法院(2018)最高法行申2010号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。换句话说，行政机关应当对其作出的行政行为承担法律责任。谁作出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任。本案中，关闭煤矿造成卢森克、覃金寿财产损失，作出36号通告、决定关闭涉案煤矿的是都安县政府。因此，都安县政府应当对关闭涉案煤矿，造成卢森克、覃金寿财产损失，依法承担行政补偿法律责任。广西自治区政府不是关闭煤矿侵权行为的实施主体，没有对关闭煤矿造成的损失予以行政补偿的法定职责。卢森克、覃金寿一审请求广西自治区政府作出行政补偿决定，补偿其因都安县政府关闭煤矿造成的损失，理由不能成立。一、二审判决驳回二人诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，本院予以支持。卢森克、覃金寿主张，对二人意见书中提出的补偿诉求，广西自治区政府在法定期限内没有作出答复，存在不履行行政补偿的不作为。但是，广西自治区政府并非卢森克、覃金寿请求补偿事项的行政补偿义务机关，没有作出补偿决定的法定职责。且，卢森克、覃金寿等人就此行政补偿事项，已经多次、反复向有关部门反映，广西自治区政府将其意见书转交相关职能部门处理，广西工信委接到区政府转交的意见书后，已经对二人申请事项作出答复。卢森克、覃金寿的上述主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。卢森克、覃金寿还主张，一审判决遗漏请求广西自治区政府对其意见书作出答复的诉讼请求，擅自添加撤销信访答复的诉讼请求，以本案属信访案件为由作出判决错误。二人上述主张与事实不符。本案一、二审判决均已明确阐释，广西自治区政府没有对关闭卢森克、覃金寿煤矿予以行政补偿的法定职责，请求广西自治区政府作出行政补偿决定，没有事实和法律依据，并判决驳回原告诉讼请求。这些阐释和判决，就是对卢森克、覃金寿二人关于不履行作出行政补偿决定法定职责诉讼请求作出的审理和裁判，不存在遗漏诉讼请求的情形。但是，一审论理部分确有关于卢森克、覃金寿“要求撤销被诉答复”的表述，此段文字与二人一审诉讼请求不符，确有不妥。由于申请再审是对二审生效判决不服提起的申请，而二审判决已经去除该段文字。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告，必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；对不履行法定职责行为提起诉讼的，享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请，该行政机关未履责，当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的，被告不适格，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉，并向当事人释明，应当向依法享有相应法定职权的行政机关提出申请，对享有法定职权的行政机关逾期不予答复，或对作出的行政行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，卢森克、覃金寿向广西自治区政府申请行政补偿，而广西自治区政府并非法定行政补偿义务机关，不享有作出行政补偿决定的法定职责。卢森克、覃金寿以广西自治区政府为被告提起本案行政诉讼，被告不适格。一、二审判决驳回原告诉讼请求不妥，本院予以指正。鉴于本案系卢森克、覃金寿申请再审，且一、二审判决驳回二人对广西自治区政府提出的行政赔偿诉讼请求，并未侵犯其合法权益，再审改判不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

　　还应当指出的是，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。为了加强煤炭安全生产，根据国家政策调整，市、县人民政府决定关闭正在合法生产经营的小煤矿的，根据信赖保护原则，市、县人民政府应当依法给予行政补偿。广西自治区政府应当监督下级政府，依法及时解决卢森克、覃金寿等人提出的关闭煤矿行政补偿问题。

　　10.最高人民法院(2018)最高法行申962号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，本案争议焦点是再审申请人针对娄烦县政府作出的关闭取缔通知提起的诉讼是否超过法定起诉期限。根据原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据原一、二审查明的事实，关闭取缔通知于2009年5月12日作出，再审申请人已签收且确认，之后再审申请人的尾矿库被拆除，再审申请人于此时应当已经知道具体行政行为的内容，故其于2015年8月19日提起本案诉讼，明显已经超过了2年的起诉期限。再审申请人主张其多次与县政府沟通，多次向有关部门信访，因娄烦县政府答应处理此事而耽误起诉期限，不属于其自身的原因耽误起诉期限，因娄烦县政府耽误的期限不应计算在起诉期限内，其起诉不超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。然而，再审申请人与政府沟通、进行信访并不妨碍其行使起诉权利，其在法定期限内不起诉，是其主动选择的结果，耽误起诉期限系由自身原因导致，故其主张的耽误起诉期限的理由不能成立。

　　再审申请人还主张娄烦县政府作出关闭取缔通知，责令关停再审申请人尾矿库，存在违法情形。对被诉关闭取缔通知的合法性审查属于法院实体审理阶段的审查内容，而这需要以案件本身符合法定起诉条件为前提，由于本案因再审申请人超过法定起诉期限而不符合法定起诉条件，故原审法院不予审查被诉关闭取缔通知的合法性，并无不当。再审申请人的该项主张并不能作为其提起本案诉讼不超过法定起诉期限的理由，也不能成为其再审申请成立的理由，本院不予支持。再审申请人另主张原审法院遗漏了诉讼请求，未对再审申请人请求的补偿事宜进行查明。根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。该案中，再审申请人提出的补偿请求系在起诉状副本送达娄烦县政府后新增加的诉讼请求，二审法院认为再审申请人没有提出正当理由，原审法院虽进行了审查，但在判决主文中并未作出裁判，继而视为对该项诉讼请求没有作出裁判，并提示再审申请人就补偿请求可以另行依法予以解决，亦无不当。

　　11.最高人民法院(2017)最高法行申5665号行政裁定书

　　裁判要旨：本院经审查认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中，桃江县政府在二审过程中，于2016年8月30日作出《关于撤销桃政发（2014）27号文件的决定》，自行撤销该府于2014年12月10日作出的27号关闭决定。在金旺公司坚持不撤诉的情形下，二审继续审查27号关闭决定的合法性，并作出判决，符合司法解释的规定。桃江县政府自认27号关闭决定“未经县政府常务会议集体讨论决定”，违反《湖南省行政程序规定》中第七十五条第二款规定的“重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定”的法定程序。二审判决确认27号关闭决定违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，适用法律正确，本院予以支持。金旺公司主张27号关闭决定不仅意味着不许金旺公司进行花炮生产，还意味着金旺公司难以进行花炮销售。金旺公司于2013年6月6日进行工商变更登记，放弃生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围变更为“销售”。金旺公司进行该工商变更登记的时间早于桃江县政府作出27号关闭决定的时间，且桃江县政府及相关职能部门在作出关闭决定后并未实施任何强制措施或行为，金旺公司也未提交任何证据证明27号关闭决定对其销售行为产生实际影响。金旺公司的该项主张没有事实根据，本院不予采信。金旺公司另主张27号关闭决定没有任何法律依据和规范依据予以支持，因27号关闭决定已被确认违法且被桃江县政府自行撤销，故对于该关闭决定是否具有法律依据及规范依据无需再进行审查。

　　应当指出的是，对烟花爆竹等高危行业落后小企业进行整顿，是保证相关行业安全健康发展、保护生态环境的必要举措，但行政机关既要严格按照规范性要求和标准开展整顿工作，也要注意做好退出及转型企业的配套补偿、奖励以及政策资金扶持等方面工作，妥善处理好退出企业的困难和合理需求。在本院询问过程中，桃江县政府称省市县均有规范性文件，对于相关关闭退出企业有具体的政策资金扶持措施,但由于与金旺公司未协商一致及存在诉讼等原因，目前相关扶持措施等尚未兑现。桃江县政府应按照相关文件精神，结合当地实际，尽快落实对金旺公司的资金补偿等措施，充分保护金旺公司的合法权益。

　　12.最高人民法院(2017)最高法行申295号行政裁定书

　　裁判要旨：本院认为：本案的核心争议是，再审被申请人作出的《方案》是否具有可诉性。一审法院认为，“《方案》是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，《方案》未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性”。这一见解符合行政行为的认定标准。

　　修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂……依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而具备单方性、个别性的某些特征，但《方案》同时还强调，“政府将组织有关部门，按照部门职权”进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于颍上县政府向各乡镇政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。根据原审查明的事实，《方案》作出前，颍上县环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。《方案》作出后，颍上县国土资源局也已发出告知函，要求包括再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；颍上县古城镇人民政府、颍上县市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业注销登记等决定。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，被诉《方案》对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，原审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。

　　再审申请人主张，“二审不得以与取缔关闭相关的行为可诉，否定《方案》的可诉性”，“即使将《方案》之‘如未按期自行清理，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销营业执照’认定为政府将作出取缔关闭决定的行政承诺，这种行为也属于行政诉讼的受案范围”。对此本院认为，也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案中，虽然存在颍上县政府的《方案》，但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，《方案》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。

　　再审申请人还主张，“一审法院有权将不服强拆行为的诉讼合并审理，二审认定当事人必须分开起诉，没有法律依据。应分开另案起诉也不是不予受理和驳回起诉的法定理由”。对此本院认为，将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，共同诉讼分为两种类型：一是“因同一行政行为发生的行政案件”；二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形，既包括复数当事人分别起诉，人民法院建议合并审理，也包括复数当事人合并提起共同诉讼，人民法院经审查予以认可。通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。本案中，各再审申请人的第二项诉讼请求是“确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法”，据此，其所针对的是同类行政行为，在符合各项程序要件的情况下，一审法院准许合并审理，符合法律规定，也符合诉讼经济。二审法院认为，“对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼”，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的精神。经向二审法院了解，二审裁定作出后，包括再审申请人在内的原审原告均已就强拆行为分别另案提起了诉讼，且法院也已受理，目前案件正在审理过程中，因此，就这一问题没有提起再审的必要，但二审法院的上述错误应予指出。

　　13.最高人民法院(2017)最高法行申62号行政裁定书

　　裁判要旨：本院认为：一、关于建湖县政府是否应当关闭凤程纸业公司的问题

　　凤程纸业公司年产20万吨瓦楞纸原纸生产扩能项目防治污染设施没有建成即投入生产，试生产期间的废水通过一根私自铺设的塑料管道直接排入厂区东侧的西塘河。首先，该行为违反了“三同时”制度即“建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。对此，1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其次，该行为构成超标排污或者超过排放总量控制指标排污。《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”环境保护部《限期治理管理办法（试行）》第三条规定：“排放水污染物超标或者超总量，但有下列情形之一，法律法规相关条款另有特别规定的，适用特别规定，不适用限期治理：（一）建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚。”根据《限期治理管理办法（试行）》第三条规定，虽然凤程纸业公司排放水污染物超标或者超总量，但适用特别规定即《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚。综合上述规定，对于凤程纸业公司的违法行为，建湖县环保局作为环境保护行政主管部门，有权依据1989年《中华人民共和国环境保护法》第三十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条责令其停止生产或者使用，处以罚款。建湖县政府不具备关闭凤程纸业公司的法定职责。即使依照现行《中华人民共和国环境保护法》第六十条“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”的规定，责令关闭的程序，是县级以上人民政府环境保护主管部门报请有批准权的人民政府批准。本案建湖县环保局并未报请建湖县政府批准关闭凤程纸业公司。而且，责令关闭是一种永久性的、严厉的行政处罚。环境行政执法不仅要坚持处罚法定，还应遵循处罚与教育相结合、合理处罚。本案建湖县环保局发现风程纸业公司违法行为后，于2014年4月28日作出行政处罚决定，责令其拆除私自铺设的暗管，并处罚款3万元；同年6月6日发出通知要求该公司停产整治。2015年2月2日，凤程纸业公司取得盐城市环保局试生产许可。2015年7月30日，通过了盐城市环保局的项目竣工环境保护验收。建湖县环保局责令停产整治命令事实上起到了制止和纠正违法的目的。郑尧进要求关闭凤程纸业公司，事实和法律依据不足。

　　二、关于建湖县政府是否应承担行政赔偿责任的问题

　　根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。郑尧进主张建湖县政府未关闭凤程纸业公司构成违法的理由不成立，故本案不符合行政赔偿的条件。如郑尧进因凤城纸业公司违法行为遭受损失，可另行依法定渠道寻求救济。

　　14.安徽省高级人民法院(2021)皖行终106号行政判决书

　　裁判要旨：本院认为，全面推进长江沿线船舶修造企业环境污染整治，是事关长江生态保护及环境资源有效利用、推动长江经济带发展战略的专项工作，有利于促进国民经济和社会的发展，应当依法开展并注重船舶修造企业权人的权益保护。虽然现行立法未对不符合国家政策船舶修造企业的取缔拆除工作及程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。经一审庭审举证、质证的《马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治工作方案的通知》（马政办秘[2017]135号）、《关于印发<马鞍山市船舶修造企业环境污染专项整治要求>的通知》（马船企污专整办[2017]1号）等文件从实际出发，对不符合国家政策船舶企业的整治取缔条件、程序和步骤进行了规定，应当作为审查被诉行政行为合法性的判断标准。长江沿岸马鞍山流域因历史原因，存在多家不同规模的船舶企业，部分企业存在未批先建、行政审批不全、非法生产等情形。天宇船舶陈家分公司存在未取得涉河建设工程专项验收和长江港口岸线使用许可等问题，依照上述政策精神，属于依法取缔之列。由于天宇船舶陈家分公司未依照“两断三清”要求自行处置到位，雨山区政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，通过雨山区城市管理行政执法局作出马雨城管（规划）限拆[2017]第KW019号《关于限期提供建（构）物建设合法手续的通知》及马雨城管（规划）限拆[2017]第KW023号《违法建设限期拆除通知书》、原雨山区环境保护局作出雨环改﹝2017﹞39号《责令改正违法行为决定书》、雨山区防汛抗旱指挥部作出雨汛限清〔2017〕14号《限期清除通知书》，载明相关事项，履行了提醒、告知义务，并采取了保护性拆除的方式对案涉部分设施设备进行取缔拆除，未超出必要的限度，无明显不当。雨山区政府作出的取缔拆除及“两断三清”行为，是依据中央及地方政策作出的，总体上符合省、市人民政府相关文件规定的程序和步骤。天宇船舶陈家分公司主张雨山区政府在整个取缔拆除程序中未履行催告公告、充分听取其陈述申辩等法定程序进行拆除，造成其财产损失。但天宇船舶陈家分公司因政策性原因取缔拆除，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于通常意义上的行政强制，而是雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护，满足社会公共利益的现实需要，对拆除行为不应当从专项整治中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定，不应以个别程序瑕疵作为认定整个取缔拆除行为违法的依据，应当对案涉整治行为的合法性予以肯定。

　　15.山西省高级人民法院(2020)晋行申259号行政裁定书

　　裁判要旨：本院认为，行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，本案被诉行政行为2018年8月18日作出的强制拆除行为，属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，新城镇人民政府以自己名义作出并送达《新城镇人民政府关于“散乱污”企业取缔的最终通知书》，随后协调联合执法组实施强制拆除行为，根据查明的事实结合生效裁判文书的确认，可以确定新城镇人民政府是涉案拆除行为的实施主体，申请人该再审理由不能成立。二、关于所诉强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制行为应当遵循的法定程序有明确的规定，行政机关作出行政行为应按照相应的法定程序进行，即使被强制拆除的对象经垣曲县环保局甄别反馈，属于环境污染集中整治中的取缔类“散乱污”企业，新城镇人民政府为防止污染，保护环境，行为目的正当，也应当遵守法定程序。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条规定的程序，即使已经口头告知行政相对人，也仍需经书面催告，逾期无正当理由仍不履行的，再行制作行政强制执行决定书，依法予以强制执行。而新城镇人民政府并未按照法律规定履行上述程序，且未尽到注意义务，对建筑物内的物品采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，属于未依法履行法定程序，造成被申请人合法财产损失，故原审判决认定该强制拆除行为违法并无不当。

　　16.湖南省高级人民法院(2019)湘行终1440号行政裁定书

　　裁判要旨：湖南省淘汰落后产能和企业兼并重组工作领导小组办公室湘淘汰落后办（2017）19号《关于落实中央环保督察反馈意见全面取缔违反法律法规及不符合国家产业政策粘土砖企业的督办函》、永州市淘汰落后产能工作领导小组办公室永淘汰落后办（2017）4号《关于印发<永州市整顿取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业专项行动工作方案>的通知》、**县政府江办（2017）23号《**瑶族自治县贯彻落实中央环保督察反馈意见整改方案》和江政办发（2017）53号《关于印发<**瑶族自治县整顿取缔违反法律法规及不符合国家产业政策的粘土砖企业专项行动工作方案>的通知》等等，这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。本案中，谢修顺等人开办的航亿砖厂系生产粘土砖企业，因不符合国家产业政策且未办理任何合法生产手续，被列为关闭取缔对象，其未按“两断三清”要求自行处置到位，**县政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，是落实产业结构调整的现实需要。强制关闭砖厂前，**县科经信委向航亿砖厂送达了停止供电通知，**县科经信委、**县资源局、**县生态局联合对谢修顺的航亿砖厂又联合下达通知，载明相关事项，履行了提醒、告知义务。本案中的关闭取缔及“两断三清”，是依据政策而不是依据法律作出的，因此，被诉强制拆除行为的程序不适用《中华人民共和国行政强制法》。

　　17.江苏省扬州市中级人民法院(2021)苏10行终83号行政判决书

　　裁判要旨：本院认为，首先，根据扬州市两减六治三提升专项领导小组办公室下发的扬263办[79]号通知及该办与原扬州市环境保护局、扬州市经济和信息化委员会联合下发的扬263办[56]号通知，其中明确对符合“散乱污”的企业实施专项整治，各县（市、区）政府、功能区管委会是本次专项整治的责任单位。本案中，上诉人宏春铸造厂经营范围是金属结构件铸造、机械配件加工，属于铸造行业，该厂因存在不符合规划、使用淘汰落后生产工艺、现场环境脏乱、信访突出等问题，被列为上述通知“散乱污”企业专项整治方案中的关停取缔对象，被上诉人化工园区管理办作为“散乱污”企业专项整治的责任单位，系上诉人诉称的强行断电行为的实施主体。其次，为有效解决“散乱污”企业环境污染问题，进一步提升区域生态环境质量，根据“散乱污”企业专项整治方案，要求对列入“散乱污”范围的企业，原则上一律按照“两断三清”标准，严格关停取缔。依据本案查明的事实,上诉人宏春铸造厂作为“散乱污”企业专项整治方案中的关停取缔对象,自其2018年7月10日出具相关环境问题整改方案，承诺积极顺应环保形势，全力配合政府及“263”办开展“散乱污”企业专项整治行动，计划于2018年9月30日前停产并拆除生产设备，到被上诉人化工园区管理办通过其下属青山镇政府相关部门多次向上诉人发出关停通知的情形下,上诉人仍未关停到位。2019年11月7日，被上诉人仪征供电分公司受被上诉人化工园区管理办委托，根据“散乱污”企业专项整治方案的要求,对上诉人实施工业用电断电措施。对此，从被上诉人化工园区管理办对上诉人实施断电行为的过程看，化工园区管理办未履行听取上诉人意见、作出关停取缔决定、公示公告等程序，但从维护公共利益和相关政策规定的角度来看，被上诉人化工园区管理办的上述断电行为具有合理性、适当性和必要性,不应给予否定评价。

　　最后，被上诉人化工园区管理办对上诉人宏春铸造厂实施断电行为是进行“散乱污”企业专项整治工作的一部分。考虑到上诉人因公共利益需要而被关停取缔，被上诉人化工园区管理办作为“散乱污”企业专项整治的责任单位，应当按照相关政策规定对上诉人的合法财产损失予以补偿。

　　18.四川省眉山市中级人民法院(2021)川14行终20号行政判决书

　　裁判要旨：本院认为，本案二审的争议焦点为：一、上诉人覃四采石厂是否属于关闭取缔类企业；二、二被上诉人是否对覃四采石厂实施了关停行为，若有，该行为是否合法。

　　关于第一个争议焦点，关闭取缔缺乏环保手续、环保设施且无法整改达标的工业“散乱污”企业，是事关生态保护和环境资源有效利用的专项整治工作，有利于促进国民经济和社会的发展。虽现行立法未对“散乱污”企业的关闭取缔工作及程序作出具体、明确规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治秩序的基本要求。《川环发〔2017〕28号》文件、《仁府办函〔2017〕123号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件、《眉散乱污整治办〔2019〕2号》文件、《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》等文件从实际出发，对“散乱污”企业停产整顿、关闭取缔的条件、程序和步骤进行了规定，应当作为被诉关停行为合法性的判断标准。本案中，被上诉人通过调查，有充分的证据证明覃四采石厂存在环保手续不全、环保设备不齐且整治不达标等问题，认定覃四采石厂属于应当关闭取缔之列，认定事实清楚，证据充分，符合上述政策的相关规定。关于第二个争议焦点，本案中，根据本院查明事实，2019年8月5日，眉管委经贸局会同原仁寿县清水镇人民政府对覃四采石厂予以关停，覃四采石厂亦按要求自行断工业用电、搬离生产设备和产品，并通过关闭取缔验收。二被上诉人依据有关政策作出的案涉关停行为，总体上符合上述政策文件的规定。二被上诉人未作出书面关停决定书、通知书确有不妥，但覃四采石厂因政策性原因关闭，是多环节的综合整治过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不同于一般的行政处理决定，而是为推动当地工业企业转型升级、实现绿色发展目标、满足社会公共利益的现实需要；不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭取缔行为违法的依据，一审据此对整个关闭取缔行为的合法性予以肯定，并无不当。

　　来源：津法善行、行政涉法研究