江苏法院裁判：违法用地行为的认定——峰安公司诉如皋市自然资源局土地行政处罚案

　　【裁判要旨】

　　根据土地管理法及农村土地承包法的规定，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以当事人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看当事人使用土地是否依法办理批准手续、是否改变土地的农业用途等。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）苏06行终398号

　　被上诉人（原审被告）如皋市自然资源局，住所地如皋市。法定代表人石剑，局长。应诉负责人冒国华，副局长。委托代理人石琴，如皋市自然资源局工作人员。委托代理人姜文权，如皋市自然资源局工作人员。上诉人如皋市峰安纺织品有限公司（以下简称峰安公司）因土地行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初551号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，张春峰系磨头镇××组村民，也系峰安公司法定代表人。峰安公司成立于2017年7月28日，系自然人独资的有限责任公司。2017年3月，张春峰占用磨头镇××组集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工。2017年3月，原如皋市国土资源局在日常巡查中发现峰安公司可能存在违法情形，遂于2017年3月30日前往现场进行初查，对现场进行了勘测，勘测表明峰安公司总占地面积为805平方米，其中建筑占地为726平方米。同日，原如皋市国土资源局向峰安公司发出责令停止土地违法行为通知书。2017年7月11日，经如皋市勘测院数字化成图测绘，该地块占地面积为828.7平方米，建筑物为钢混结构，占地面积为739平方米，建筑面积为739平方米。套合磨头镇土地利用总体规划，828.7平方米均不符合镇土地利用总体规划，其中817.78平方米占用的为耕地（旱地），10.92平方米占用的为耕地外的其他农用地（设施农用地）。同日，原如皋市国土资源局制作现场勘测笔录，将上述非法占地情况告知峰安公司。2018年1月8日，原如皋市国土资源局向张春峰调查了解情况，查明张春峰上述建筑始于2017年3月20日动工建设，地块通过自家责任田与他人置换而得。2018年3月6日，原如皋市国土资源局监察中队建议立案查处，原如皋市国土资源局于2018年3月12日经呈批立案。2018年4月11日，原如皋市国土资源局向峰安公司发出行政处罚听证告知书，告知了峰安公司其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等。峰安公司于同日收悉后在规定期限内，未向原如皋市国土资源局提出陈述申辩和要求听证。2018年5月2日，原如皋市国土资源局作出皋国土资罚（2018）06060701号行政处罚决定书，认为峰安公司未经批准擅自占用磨头镇××组集体土地828.7平方米（其中817.78平方米被占用前土地类别为耕地，10.92平方米被占用前土地类别为耕地以外的其他农用地），兴建砖混结构厂房，所占土地不符合磨头镇土地利用总体规划，责令退还非法占用的828.7平方米的土地，在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币17348.1元。峰安公司不服提起诉讼，请求撤销皋国土资罚（2018）06060701号行政处罚决定。

　　另查明，原如皋市国土资源局的职权现由如皋市自然资源局行使。

　　一审法院认为，第一，被诉处罚决定书认定事实清楚，峰安公司占用集体土地建造厂房，属于未经批准擅自占用。首先，国家对耕地和农用地进行保护，严格限制农用地转为建设用地。建设项目确需使用农用地等农村集体土地的，须由有权部门审批，依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中，峰安公司所建厂房占地类别为耕地和其他农用地，无任何审批手续，峰安公司2017年3月建设案涉厂房时，经测绘后与土地利用总体规划图套合对比，其中817.78平方米占用的为耕地（旱地），10.92平方米占用的为耕地以外的其他农用地（设施农用地），峰安公司未办理任何农用地转批手续，属非法占用。峰安公司所建厂房用于床上用品加工，并非用于农作物栽培、畜禽类规模化养殖、水产养殖等农业生产，亦未履行相应的签订协议、协议备案等手续，因此，峰安公司占用设施农用地擅自开工建设属非法占用。其次，虽然张春峰与杨志高、环家明、刘国华签订了土地出租合同，张春峰通过向村民支付租金的方式取得了部分涉案土地，但其在土地上进行厂房建设，显然改变了原土地的农业用途，违反了法律禁止性规定，损害土地承包方和农村集体经济组织的合法权益，也会造成国家、社会公共利益损失。因此，峰安公司以所谓的“土地流转”使用案涉土地并进行厂房建设，改变了土地农业用途，缺乏法律依据。

　　第二，被诉处罚决定书适用法律准确，所作处罚合理适当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定予以处罚的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》中对于不符合土地利用总体规划的非法占地行为，非法占用耕地，决定并处罚款的，并处每平方米20元以上25元以下罚款，非法占用一般农用地，决定并处罚款的，并处每平方米15元以上20元以下罚款。本案中，原如皋市国土资源局作出案涉行政处罚，责令峰安公司退还非法占用的828.7平方米的土地，在接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，处罚款人民币17348.1元（对占用不符合土地利用总体规划的耕地罚款标准为每平方米21元，对占用不符合土地利用总体规划的耕地以外的其他农用地罚款标准为每平方米16元），其量罚幅度符合江苏省国土资源行政处罚自由裁量标准，量罚得当。

　　第三，被诉处罚决定书程序合法，不存在剥夺峰安公司陈述申辩及听证权利的情形。本案中，原如皋市国土资源局在日常巡查中发现峰安公司存在违法情形后遂进行核查，实地现场勘查和测绘，套合对比了磨头镇土地利用总体规划图，向张春峰调查了解情况，并向其送达了责令停止违法行为通知书和行政处罚听证告知书，告知峰安公司基本违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩和听证的权利等，在峰安公司未提出陈述申辩和要求听证的情形下，案件于2018年3月12日经呈批立案，于2018年5月2日作出案涉处罚决定并向峰安公司送达，程序并无不当之处。

　　综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回峰安公司的诉讼请求。

　　峰安公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.峰安公司并非违法占用集体或者他人土地建房，峰安公司系租用他人的土地建设厂房，且当地村委会也盖章予以证明；2.如皋市自然资源局提供了磨头镇的土地利用规划图，并未提供南通市人民政府的批准文件以证明其真实性，故如皋市自然资源局认为峰安公司用地不符合磨头镇土地利用总体规划与事实不符；3.被诉处罚决定畸重，拆除建筑物会导致峰安公司损失较大，与国家扶持微小企业的精神相违背。综上，请求二审法院撤销一审判决及被诉行政处罚决定。

　　被上诉人如皋市自然资源局辩称，1.镇土地利用总体规划是由镇政府组织编制逐级上报省政府批准，相关批准文件和总体规划文本均在如皋市自然资源局网站进行公示；2.限期拆除土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状是根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的明确规定，不是如皋市自然资源局自由裁量的范围，不属于加重处罚。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，被诉行政处罚决定认定峰安公司未经批准擅自建设厂房是否具有事实根据和法律依据，量罚是否适当。

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009）第三十三条第二项规定，土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途原则。

　　本案中，峰安公司在磨头镇××组集体土地建造砖混钢结构厂房用于床上用品加工，经如皋市勘测院数字化成图测绘，该地块占地面积为828.7平方米，其中817.78平方米占用的为耕地，10.92平方米占用的为耕地外的其他农用地。虽然峰安公司提交了与杨志高等人签订的土地租用合同，以证明其用地系从他人处有偿租用而来。但是，结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。如皋市自然资源局结合磨头镇土地利用总体规划图、现场勘测笔录、违法用地照片、对张春峰的询问笔录等，认定峰安公司未经批准擅自占用集体土地兴建砖混结构厂房，所占土地不符合磨头镇土地利用总体规划事实清楚，适用法律准确。

　　《中华人民共和国土地管理法》（2004）第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。根据上述法律规定，在违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情形下，由于将本应利用农田依法从事农业生产经营活动的土地用作了其他用途，法律规定的唯一处罚的措施即是拆除建筑物、恢复原状，以达到重新从事农业生产的目的。

　　本案中，峰安公司占用的土地为农用地，不符合土地利用总体规划，如皋市自然资源局对峰安公司作出退还非法占用的土地，自行拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款的处罚，量罚适当，不存在畸重的情形。土地用途管制制度是土地管理中的一项核心制度，必须严格执行。早在2017年3月，如皋市自然资源局在日常巡查中发现峰安公司可能存在违法情形，即向峰安公司发出责令停止土地违法行为通知书，要求峰安公司立即停止违法行为，但峰安公司仍继续实施建设。峰安公司未及时停止违法行为，应当承担由此导致损失扩大的不利后果，故不能以厂房已建成，拆除将造成较大损失为由而不予处罚或者改变处罚方式。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。峰安公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人如皋市峰安纺织品有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 郭德萍

　　审判员 仇秀珍

　　审判员 张祺炜

　　二〇一九年九月二十三日

　　书记员 王　引

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。来源：行政法实务