邻居举报违法建设，有权行政机关作出或未作出处理，邻居不服的，是否具备诉权即原告主体资格

　　裁判要旨

　　当事人主张其系诉争地块的实际使用权人，使用该土地已经长达多年，但这并不意味着其就是该地块的合法使用权人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。这里的“实际使用人”是指合法的实际使用人，并不包括非法的实际使用人。

　　裁判文书

　　邻居举报违法建设，有权行政机关作出或未作出处理，邻居不服的，是否具备原告主体资格？

　　问题

　　邻居举报违法建设，有权行政机关作出或未作出处理，邻居不服的，是否具备原告主体资格？

　　解答精要

　　违法建设一般会对邻居的相邻权或财产权产生不利影响，当事人就违法建设向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，投诉人原则上具有原告主体资格；但如有证据证明涉案违法建设对投诉人相邻权或财产权明显不会产生影响的，则不具有原告起诉资格。

　　具体阐释

　　在司法实践中，因违法建设行为引发的行政案件在全部案件中所占比重较大，其中部分系当事人就违法建设行为向有权行政机关投诉，当事人对有权行政机关的作为或不作为不服而引起。违法建设的邻居作为投诉人时，其对于行政机关的作为或者不作为而不服的，是否具备原告起诉资格，在实践中还存在不小的争议，亟待统一。

　　一种观点认为，违法建设必然会对邻居的相邻权或财产权产生不利影响，在这种情况 下当事人向行政机关投诉显然是为了维护自身合法权益，有权处理投诉职责的行政机关不管对当事人是作出处理还是未作出处理，均对其合法权益产生影响，其与上述行政行为有利害关系，具备原告主体资格。

　　另一种观点认为，在这种情况下不能当然认为投诉人具备原告主体资格，虽然一般而言违法建设可能会对邻居的财产权利或相邻权产生不利影响，但也存在违法建设行为对邻居的合法权益不产生影响的情况，在其权利未受到侵害的情况下，具有投诉处理职责的行政机关是否作出处理均对其合法权益不产生实际影响，其与上述行政行为不具有利害关系，在这种情况下，投诉人不具备原告主体资格。

　　我们倾向第二种意见。理由如下：

　　《行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。当事人提起行政诉讼是以其权利受到侵害为前提，当事人也只有其自身权利受到侵害时才具有权利救济的必要性。通常情况下，诉只限于原告认为其自身的合法权益因行政行为或者因行政机关拒绝或不作为而被侵犯的情形。虽然违法建设一般会对邻居的财产权或通风、采光、通行等相邻权造成不利影响，但也不必然。在原告侯某明诉被告天津空港经济区城市管理综合执法大队不履行法定职责纠纷一案。就存在这种情况。所以在违法建设对投诉举报人的合法权益即财产权或相邻权造成不利影响的情况下，投诉人具备原告资格，但在有证据证明违法建设行为对投诉人的合法权益不产生影响的情况下，其不具备原告主体资格《行诉解释》第 12条第（5）项虽然规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’；?（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;”但违法建设的邻居向有权处理的行政机关进行投诉，并不必然符合上述条款的规定，也不能直接从当事人的主观表述判断其是否系为维护自身合法权益进而投诉。只有在有证据证明投诉人因违法建设受到权益侵害的情况下，结合投诉举报事项和投诉举报目的，综合判断投诉人是否是出具维护自身合法权益向行政机关进行投诉，进而认定其与有权处理行政机关的作为或者不作为是否具备利害关系。需要特別注意的是违法建设涉及投诉人对建筑物共有部分的共有权而非专有权的情况。《物权法》第70条规定：“业主对建筑物內的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。〝在违法建设的邻居投诉涉案违法建设侵犯其对建筑物共有部分的共有权，进而向有权行政机关投诉，提起诉讼的情况该如何处理？我们认为，在这种情況下应认定投诉人是出于公益目的而非为了维护自身合法权益，其不能单独就有权行政机关的作为或者不作为提起行政诉讼。只有占专有部分建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主共同向有权处理的行政机关投诉，进而提起行政诉讼的情况下，才符合起诉条件。（撰稿：刘清华；审定：廖希飞）

　　来源：天津高院《法官智典 ? 行政审判与国家赔偿卷》、我爱行政法、专注行政法