王岩 周小奇‖ 对行政处罚行为的合理性审查

　　裁判要旨

　　根据行政合理性原则，行政法律法规虽然赋予了行政机关较大的自由裁量权，但同一行政机关在对同类型案件、同种类违法行为作出处罚时，幅度应当保持大致相当。行政相对人将原行政机关和复议机关作为共同被告提起诉讼后，复议机关自行撤销复议决定，且行政相对人未要求复议机关重新作出复议决定的，应当以原行政机关为被告，不再将复议机关列为被告。当事人所在社区、单位推荐的公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的合法权益，所推荐的公民一般应是该社区、单位的人。

　　案号

　　一审：（2017）苏09行初192号

　　二审：（2018）苏行终1490号

　　再审：（2019）最高法行申9339号

　　案情

　　原告：翁某某。被告：江苏省东台市市场监督管理局（以下简称东台市监局）。2011年12月20日，个体工商户翁某某加盟周六福黄金钻石公司，在经营场所门楣、形象墙、柜台使用或突出使用“周六福珠宝”“周六福”，以及在商品包装物、销售凭证和商品吊牌上使用“ZLF”“ZHOU LIU FU JEWELRY”“周六福”等标识。2015年6月1日，东台市监局接到投诉称翁某某经营的珠宝店存在商标侵权、不正当竞争等违法行为。其后，东台市监局对翁某某的经营场所进行了检查，发现标有上述标识的多个产品包装盒、包装袋。投诉人周六福珠宝公司亦出具鉴定书，确认翁某某所用标有上述标识的产品包装盒、包装袋均不是来源于周六福珠宝公司。2015年10月30日，东台市监局陆续接到消费者投诉，至2015年11月13日，东台市监局对2011年2月至2015年4月期间在翁某某处购买商品的消费者进行调查取证和询问调查，统计翁某某经营额合计494585元。2016年5月11日，东台市监局作出（2016）东市监案字第0084号行政处罚决定（以下简称0084号处罚决定），责令翁某某立即停止侵权，并处没收标有上述标识的产品包装盒、包装袋，罚款55万元。翁某某不服0084号处罚决定，于2016年7月11日向盐城工商局提起复议。在复议过程中，翁某某提出“周六福”注册商标是争议商标，正处于无效宣告阶段。2016年9月19日，东台市监局以发现了新的证据为由撤销0084号处罚决定书。2016年10月21、22日，东台市监局再次进行调查，认定自2011年2月起翁某某在商品包装盒和凭证（保证单）上使用“ZLF”“ZHOU LIU FU JEWELRY”商标，及在商品吊牌上使用“ZLF”“ZHOULIU FU JEWELRY”，所售商品合计经营额为276680元，其中的39210元系重新调查期间补充调查7名消费者而来。2016年12月15日，东台市监局作出[2016]东市监案字第0332号行政处罚决定（以下简称0332号处罚决定），责令翁某某立即停止侵权行为，没收含有“ZLF”“ZHOU LIU FU JEWELRY”内容的产品包装盒、包装袋，罚款55万元。翁某某不服该行政处罚，于2017年2月11日向盐城工商局提起行政复议。盐城工商局于2017年4月10日作出盐工商复字[2017]第4号行政复议决定书（以下简称第4号复议决定），维持了东台市监局作出的行政处罚决定。翁某某不服，提起行政诉讼。2015年6月12日，周六福珠宝公司与翁某某达成和解协议，周六福珠宝公司对翁某某此前行为表示谅解。2015年7月17日，周六福珠宝公司向东台市监局出具情况说明，请求在处理此案过程中，给予翁某某改过自新的机会，减轻或免除其责任。2016年10月24日，翁某某与部分消费者进行协商，予以赔偿。在本案一审期间，盐城工商局于2018年5月22日作出[2018]盐市工商行复撤第001号关于撤销[2017]第4号复议决定的决定，撤销了第4号复议决定。2018年5月24日，翁某某向盐城工商局撤回对0332号行政处罚的复议申请，并于同日向江苏省盐城市中级人民法院申请撤回对盐城工商局的起诉。盐城中院于2018年6月4日作出（2017）苏09行初192号行政裁定，准许翁某某撤回对盐城工商局的起诉。一审法院于2018年6月8日作出（2017）苏09行初192号行政判决：变更东台市监局于2016年12月15日作出的第0332号处罚决定处以罚款55万元为处以罚款20万元。一审宣判后，东台市监局不服，提起上诉。二审法院于2019年6月20日作出（2018）苏行终1490号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，东台市监局向最高人民法院申请再审，请求撤销二审法院判决，改判驳回翁某某在一审中的诉讼请求。

　　审判

　　最高法院经审理认为，根据行政诉讼法第七十七条第一款的规定，人民法院在对行政处罚行为坚持合法性审查的同时，还应当进行合理性审查。再审申请人东台市监局于2016年5月11日作出0084号处罚决定，经重新调查后于同年12月15日作出0332号处罚决定。相比0084号处罚决定，0332号处罚决定认定被申请人翁某某经营行为侵犯的注册商标数量、违法经营额均少于0084号处罚决定的认定。根据行政处罚法第三十二条关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定和行政处罚法第四条第二款关于过罚相当的规定，结合在0332号处罚决定作出前，被申请人翁某某与部分消费者及商标权利人进行了协商并予以赔偿的事实，根据行政处罚法第五条关于“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的规定，再审申请人仍坚持原处罚幅度，有所不当。一审法院根据行政诉讼法第七十七条第一款之规定，判决变更罚款数额，符合行政处罚法的立法精神和相关规定。二审法院驳回再审申请人的上诉，维持原判决，并无不当。最高法院裁定驳回再审申请人东台市监局的再审申请。

　　评析

　　本案裁判结论实质上是对行政处罚行为的合理性审查、双被告情况下复议机关自行撤销复议决定后的处理以及社区、单位推荐公民代理人的范围的认定。本案的核心争议是一审法院变更罚款数额是否为对行政权力的过度干预，一审法院裁定允许复议机关撤回已经生效的行政复议决定是否违反了复议机关为共同被告的规定，以及被申请人的委托诉讼代理人是否具有代理人资格。以下将从对该案件的事实和法律判断、对行政处罚行为合理性审查的限度、行政复议机关作为共同被告的情形和法理等方面，对裁判理由作进一步的说明。

　　一、对行政处罚行为的合理性审查

　　行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，又是对行政合法性原则的一项补充，它要求行政主体的行政行为不仅要合法，同时也要合理。所谓合理性原则，指的是行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，①要能够凸显行政公开和行政公正。②违反行政合法性原则将导致行政违法，违反行政合理性原则将导致行政不当。③2014年修订的行政诉讼法第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。与修订前行诉法相比，修改后的行诉法以“明显不当”代替“显失公正”，进一步明确了人民法院在对行政处罚行为坚持合法性审查的同时，还应当进行合理性审查。从立法角度看，行政诉讼法的修改“在坚持合法性审查原则的前提下，对合法性原则的内涵作了扩大解释”，将明显不当的行政行为也作为违法行为。④也就是说，立法者采取的是坚持实质合法的立场，即不仅要求行政行为符合法律条文的具体规定，还要考虑该行为的作出是否符合立法精神和立法目的，肯认了法院对行政裁量的合理性进行适度审查。

　　作为一个法律术语，“明显不当”有其具体的适用范围。在法律文书中，“明显不当”一词可能有广泛的适用范围，如事实认定明显不当、法律适用明显不当、行政程序明显不当、处理方式明显不当等等，但就审查标准而言，“明显不当”所针对的应该是行政裁量。具体而言，是排除了事实认定、法律适用、行政程序等审查要素后，行政实体处理的裁量，一般适用于行政处罚、行政给付、行政征收、行政裁决、行政强制和行政救助等情形中。

　　既有的司法实践业已表明，对行政处罚的合理性审查是明显不当作为审查依据的一个重要场域。在我国绝大多数立法中，对违法行为的处罚方式包含多个种类和一定幅度，如果处罚结果畸轻畸重，就构成明显不当。⑥行政处罚法第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，亦肯定了行政处罚应当遵循过罚相当的原则。此外，平等原则在对行政行为的合理性审查中仍然是一个基础性的原则，即行政法律法规虽然赋予了行政机关较大的自由裁量权，但纵向而言，同一行政机关对同一案件的不同当事人应当保持幅度相当的处罚尺度；横向而言，同一行政机关在对同类型案件、同种类违法行为作出处罚时，幅度应当保持大致相当。

　　本案中，再审申请人东台市监局于2016年5月11日作出0084号处罚决定，经重新调查后于同年12月15日作出0332号处罚决定。相比0084号处罚决定，0332号处罚决定认定被申请人翁某某经营行为侵犯的注册商标数量、违法经营额均少于0084号处罚决定认定的。从性质上看，再审申请人对被申请人的两次处罚均属于行政处罚，由此，审查所针对的对象应是处罚幅度是否合理，审查所依据的原则应是行政合理性原则。具体来看，两次处罚虽然均在法定幅度内作出，但作为同一处罚程序中针对同类违法行为作出的处罚决定，对于违法情节明显减轻的情况，处罚结果并未相应减轻，实质上已经构成了加重处罚，违背了过罚相当的原则，在行政合理性上存在瑕疵。同时，本案中还存在一个特殊情况，即在0332号处罚决定作出前，被申请人与部分消费者及商标权利人进行了协商并予以赔偿。东台市监局以商标权利人出具的“贵局对被投诉人之前的行为是否处罚、如何处罚，权利人均没有异议”说明为由，主张该行为并不影响处罚结果，但根据行政处罚法第五条关于“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的规定，行政处罚的目的并不在于罚款本身，而是通过惩戒性的措施教育公民、法人或者其他组织自觉守法。被申请人积极与商标权利人沟通并赔偿了损失，表明被申请人已经认识到行为的过错性，并采取了积极措施消除或者减轻违法行为的危害后果。综合考虑立法目的和立法原意，在被申请人已经采取补偿措施的情况下，再审申请人仍坚持原处罚幅度，明显不当。

　　关于合理性审查是否可能导致对行政权的倾轧问题。包括我国在内，许多国家对自由裁量行政行为的司法审查都定位在基本合理的水平上。⑦也就是说，司法对行政裁量的审查以理性人为一般标准，其并非对行政权的倾轧，而是以司法保证行政裁量在合理范围和幅度内运用的一种手段。就本案而言，在违法情节明显较轻的情况下，再审申请人仍作出同等幅度的处罚，显然已经超出了一般理性人的认知标准。运用行政合理性原则对再审申请人的行政裁量权进行审查，恰恰更有利于行政裁量权的规范行使。

　　二、双被告情况下复议机关自行撤销复议决定后的处理

　　2014年修订的行政诉讼法第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，改变了修订前行诉法“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定。从世界范围看，该制度为我国行政诉讼制度的独创，有鲜明的中国特色，也是依据我国既有法律实践所作出的制度变更和创新。该制度的创制有明确的指向性。“实践中，有些复议机关一味维持原行政行为，该撤销的不撤销，该纠正的不纠正，导致维持率过高，复议制度解决行政争议的作用没有很好地发挥，复议制度的优势没有得到很好地实现，与行政复议作为解决行政争议主渠道的定位相去甚远”。在修改前行诉法规定下，许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的“维持会”，使得本来行政复议较行政诉讼的经济、快捷和专业性等多种优势无法得到发挥。修订后，对原制度设计的变革旨在激化行政复议的活力，保障复议能真正发挥其应有的功能和作用。⑧最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《适用解释》）对复议机关作共同被告制度实施的具体规则作了进一步细化和补充，明确了复议机关作为共同被告的前提，即明确了维持原行政行为的标准：复议机关决定不改变原行政行为结果的；复议机关决定驳回复议请求的；其他视为复议维持的情形。复议机关对原行政行为的维持，其效力既依附于原行政行为，又是对原行政行为的进一步加强，复议机关共同被告制度也正是从这个角度生发出的新型共同诉讼制度。

　　本案中，因盐城工商局于2018年5月22日撤销了其作出的第4号行政复议决定，被申请人于同年5月24日向一审法院申请撤回对盐城工商局的起诉，一审法院于同年6月4日作出（2017）苏09行初192号行政裁定，准予被申请人撤回对盐城工商局的起诉。根据依法行政原则，行政机关在发现自己作出的行政行为存在错误时，可以依法自行撤销或改变。允许行政机关自行纠错，有利于保障行政相对人合法权益、减少行政成本、重塑行政公信力。复议行为是复议机关依法履行复议权的行政行为，与原行政行为具有相对独立性，复议机关确有正当理由撤销复议决定的，应当予以支持。行政诉讼法关于复议机关作为共同被告的规定，是针对复议机关维持原行政行为的情形所做的制度设计，复议机关已经自行撤销复议决定，并不存在对原行政机关行为的效力予以进一步的肯认和加强，不属于维持原行政行为的情形。此外，从立法目的看，行诉法之所以做相应的修订，是为了改善一直以来的“维持会”现象，防止复议机关为规避责任而懒于作出与原行政机关不同的行为。本案复议机关已经撤销复议决定，应当视为其自我纠错，是一种积极的行政行为，故当行政相对人已经对原行政行为提起诉讼且未要求复议机关重新作出复议决定时，仅将原行政行为作出机关列为被告，并无不当。

　　三、社区、单位推荐的公民代理人的范围

　　行政诉讼法第三十一条规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。《适用解释》第33条规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，被推荐的公民应当是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。当事人所在社区、单位推荐公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的合法权益，所推荐的公民主要应是该社区、单位的人。从立法目的看，之所以将代理人限定在本社区、单位内，是因为只有本社区、单位内的人之间才能互相了解，方便代理并提供法律服务。如果允许其推荐本社区、单位以外的人作为本社区、单位当事人的代理人，则不能实现前述公民代理的立法目的，且可能影响正常的法律服务市场。本案中，陈某某并非福建省人，与被申请人更不属同一村村民，一、二审没有对陈某某的身份证明材料进行审查而将其列为本案当事人的诉讼代理人，不符合上述法律规定。林某某并非福建省人，与被申请人亦不属同一村村民，一审认可其诉讼代理人资格，亦违反上述法律规定。来源：行政执法研究