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行政法如何对接民法典?产权续费、信息保护仍需具体规范
发布日期:2020-06-01点击率:42

  原标题:行政法如何对接民法典?产权续费、信息保护仍需具体规范

  5月28日,十三届全国人大三次会议闭幕会上,《中华人民共和国民法典》审议通过,并将于2021年1月1日起施行。这是中国第一部被称为法典的法律,1260个条文涵盖了普通人生活的方方面面。

  在各种部门法中,民法的作用在于规范平等民事主体之间的关系、保障公民个人权利。行政法与民法不同,主要目的在于规范国家机关的公权力,建立并维护社会秩序。

  在中国现有法律规范体系中,行政法并不单指某一部法律,而是行政诉讼法、行政许可法、行政处罚法、公务员法、治安管理处罚法等法律的总称,此外还包括各种行政法规、地方性法规等规范性文件,比如国务院颁布的食品安全法实施条例、上海市人大制定的《上海市生活垃圾管理条例》等。

  现实中,许多法律关系不止限于民法或行政法领域,而是存在多领域交叉,需要多种法律相互配合、共同规范。比如个人信息保护、优化营商环境等,都需要行政机关参与,保护知识产权、高空抛物调查等,同样需要行政机关的配合。有学者统计,民法典中涉及行政法律规范的条文有100多个。

  为了解读民法典中涉及行政法的内容、民法与行政法的关系、民法与行政法如何配合保护公民权利等问题,新京报记者采访了中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德,中国政法大学民商经济法学院院长于飞。

  民法、行政法共同协作,才能保护好个人信息利益

  新京报:有学者统计,民法典中涉及行政法规范的内容超过100条,接近规范总数的1/10。为什么要在民法典中加入大量行政法内容?

  马怀德:在国家和社会治理中,单靠民法典中的民事法律规范调整平等主体间的关系是不够的,还需要公权力的适当介入。事实上,我们从出生到死亡的整个过程都有公权力介入,出生时有出生证明,死亡时有死亡证明。这种介入,既是干预也是保障。

  比如民法典第34条,规范的是监护人职责等内容。它要求在突发紧急状况下,被监护人住所地的居委会、村委会或民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。这实际上规定了政府的救助保障职责。

  再比如民法典物权编规定了与不动产登记相关的内容。第210条写道,国家对不动产实行统一登记制度;登记范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。第212条、第213条又分别规定了登记机构的职责和不得从事的行为,后者包括不能要求对不动产进行评估、不能以年检等名义重复登记、不能进行超出登记职责范围的其他行为。

  在这三条里,第210条规定统一的登记制度,是为了建立规则和秩序;后两条是为了规范公权力行为。最终目标是维护公共秩序,保护个人权利。

中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德。受访者供图

  中国政法大学校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德。受访者供图

  新京报:在保障个人权利方面,民法典与行政法是怎样配合的?

  马怀德:宪法赋予公民的权利需要一个具体化的过程,要通过包括民法、行政法等在内的公法、私法交融的综合性法律来实现。依靠单一的私法或者公法规范,可能都无法实现保护个人权利的目的。

  以个人信息保护为例,这部分内容属于民法范畴。当个人信息受到侵犯时,他可以去法院起诉,以制止侵权行为或获得赔偿。

  但是对个人信息权利侵犯严重到一定程度时,它就构成了对公共秩序的违反,需要行政权力介入并加以防范。这种情况下就要进行个人信息保护的执法或者司法,追究相关人员的行政或刑事责任。

  于飞:作为民法典的亮点之一,个人信息保护也体现了民法、行政法在救济手段上相互配合的必要性。

  比如,因为个人信息泄露,一个人一天接到了100个骚扰电话。从民法上受害人侵权救济角度看,这很难处理。一方面,难以确定受害人受到了什么损失、损失多大;另一方面,受害人很难查明来电骚扰他的100个人是谁,就算查出来了,如果这些行为人每人只打了一个电话,行为轻微,也难以追责。

  从行政法的角度看就不一样了。首先,公安机关或其他行政机关调查取证的能力远远超过个人。其次,行政处罚更看重行为人给公共秩序造成了多大破坏。这些每天给别人打骚扰电话的人,显然影响了公共秩序。

  这个例子看起来是私权保护,实际上,只有行政法和民法共同协作才能实现保护的目标。

  新京报:现在的民法典为行政法后续调整预留了哪些空间?针对民法典中调整较大的规范,行政法可以做出哪些调整?

  于飞:立法不是齐头并进的过程,而是一部分法律先取得突破、提出新的要求,其他法律法规逐步跟进的过程。

  还是以个人信息保护为例。民法典明确了保护个人信息,实现了破局,个人信息保护法也被纳入了十三届全国人大常委会立法规划。个人信息保护法会通过公法、私法等各种手段综合保护,这其中也包括行政法规范。

  另外,像住宅建设用地使用权70年后自动续期的问题。在2007年的物权法中,这一条的规定为住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。但民法典第359条规定,住宅建设用地使用权期限界满的,自动续期,续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定办理。

  很多人因此认为物权法没说续费,民法典却再次提到了续费问题,并就此产生争论。

  其实,从严格的法律文义解释来说,是否需要申请、是否需要缴费实际是两个问题。物权法没有对缴费问题进行规定,自动续期只表示无需申请登记,有关机关就应该延续权利期限。

  民法典进一步明确要求续期费用问题依照法律、行政法规的规定办理。那么下一步的具体规范是什么,仍然有待行政法解答。

  马怀德:作为行政法,一方面是要把民法典涉及的公法规范具体化。

  比如上面提到的住宅建设用地使用权问题、不动产登记制度等,民法典都明确提到要依照行政法规范,这就需要制定或修改相关法律法规进行细化。如果民法典为行政立法留下空间,但行政法没有及时跟进,民法典的实施就会受到影响。

  另一方面,即使民法典只有原则性规定,没有明确的行政法制度安排,行政法也可以主动调整。比如民法典强调保护产权、优化营商环境,但没有细致的规定,到底怎么做就需要通过行政法来安排。

  对此,国务院在2019年出台了《优化营商环境条例》,但仍需进一步的制度设计。比如可以制定行政程序法,将行政机关行使权力、履行职责的基本原则、程序要求法定化,更好地发挥保护产权、优化营商环境的立法作用。

  这就需要行政法主动适应、主动对接民法典,让两者相互衔接,而非各行其道。

  行政法也要保障个人权利

  新京报:在中国现有法律体系中,民法、行政法这两种部门法是什么样的关系?

  于飞:法律可以分为公法和私法,前者包括宪法、行政法等,主要规范国家与公民间的关系;后者包括民法、商法等,主要调整平等主体间的关系。平等主体间的交往是由每个人的自由意志决定的,在合法范围内不被公权力干预。

  民法典的作用之一,是更好地确定公法、私法之间的边界,也就是划定公民的自由领域到底有多大。它就像在我们每个人周围扎下了一道坚固而清晰的篱笆,让公权力不能无理由介入。

  但许多法律问题都是综合性的,不是单纯的私法问题,所以需要公权力参与。这就涉及行政法了。

中国政法大学民商经济法学院院长于飞。图片/中国政法大学官网

  马怀德:民法典调整的是平等民事主体间的人身权、财产权关系,这是社会治理的重要依据。此外,国家治理也要调整行政机关与个人的权利义务关系,后者就需要行政法来规范。

  现有规定行政法制度的法律主要包括行政诉讼法、行政复议法、行政许可法、行政处罚法等法律,也包括行政法规、地方性法规等规范性文件。这些规范性文件的作用在于规范公权力,也就是人们常说的“把权力关进笼子”。但它最终的落脚点还是维护公共秩序和公共利益,保护公民的个人权利。

  新京报:行政法律、行政法规等制定过程中,会有许多行政机关参与,有些条文涉及部门利益。这与保障个人权利的主旨可能存在冲突,应该如何平衡?

  马怀德:多数行政法律法规由行政机关起草,主要是出于专业性考虑。比如药品管理相关的法律法规,肯定要由国家药品监督管理部门参与起草,因为它了解药品监管实践中的问题,能让这部法律落地。但在行政机关起草法律法规的同时,如何避免部门利益法治化也是需要关注的问题。

  为此,立法过程中必须要有相应的程序和机制,确保法律法规反映人民的意志、保障人民的权益。比如召开座谈会、论证会、听证会、公布法律法规草案征求意见等,以便吸收各方意见建议。好的法律或行政法规,不仅是部门利益、专业性要求的表达,更应该是人民意志的反映,社会公众权利的保障。

  像2009年食品安全法通过前,食品监管机关提出将食品监管码写入草案,以利于食品安全问题的追溯。这个意见相当于要求所有企业必须使用监管码。审议过程中,这一点引起了很大争论,食品加工企业认为这会增加企业成本。最终,这条没被法律采纳。

  新京报:民法典编纂过程中,有哪些经验可以为行政法的制定、修改提供参考?

  马怀德:民法典有1260条,这说明数量庞大的民事法律规范是可以编纂为法典的,所以行政法律规范编纂成行政法典也是可行的,可以向着体系化方向发展。但是与民法相比,行政法范围更广、条文更多,编纂过程还要进一步研究。

  从目前的情况看,可以先制定一部行政法通则或行政法总则,建立整体性的实体和程序规则,为各类行政活动确立最低标准。因为对于法治政府建设来说,让所有行政活动遵循法治原则、取得法律授权,并确保政府在法律范围内活动是问题的关键。行政法总则的制定,不仅是中国行政法治的集大成者,也将为最终实现行政法法典化奠定基础。来源:新京报