最高法院判例：法律设定原告资格条件并非为了阻碍与行政行为有利害关系的人提起诉讼

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼的首要任务是解决行政争议。一般而言，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，就意味着行政争议存在，就有权依法向人民法院提起诉讼。法律设定原告资格条件，是为了防止不相关的人提起不必要的诉讼，而不是阻碍与行政行为有利害关系的人提起诉讼。在起诉人提供的证据能够初步证明其享有某项合法权益且该权益可能受到被诉行政行为侵犯的情况下，人民法院就有必要登记立案并进行审查。审查后认为诉讼请求不能成立的，可以再判决驳回其诉讼请求。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）最高法行再130、131号

　　抗诉机关：最高人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：潘某等458人，名单及其基本身份情况见附表。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：广东省广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。

　　法定代表人：邓毛颖，局长。

　　行政机关出庭负责人：邓某，副局长。

　　委托诉讼代理人：周某，广州市规划和自然资源局番禺区分局工作人员。

　　一审第三人：广州利合房地产开发有限公司。住所地：广东省广州市番禺区石楼镇亚运城兴亚二路34号。

　　法定代表人：刘显勇，董事长。

　　委托诉讼代理人：岳某，工作人员。

　　委托诉讼代理人：万某，工作人员。

　　潘某等494人不服广州市规划和自然资源局（下称广州市规自局）向第三人广州利合房地产开发有限公司（下称利合公司）核发的穗国土规划建证〔2019〕4796、4797号《建设工程规划许可证》（下称被诉规划许可），向广州铁路运输中级法院提起诉讼。广州铁路运输中级法院以潘某等494人与被诉规划许可不具有利害关系为由，以（2020）粤71行初167、168号行政裁定，驳回起诉。广东省高级人民法院（下称广东高院）以（2020）粤行终1935、1936号行政裁定，维持该裁定。潘某等458人申请再审，广东高院裁定驳回再审申请。潘某等458人申请检察监督，最高人民检察院以高检行监〔2023〕100000000005、100000000006号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2025）最高法行抗20、21号行政裁定，提审两案。鉴于两案当事人相同、诉讼标的同类并关联，本院予以合并审理（下称本案）。

　　在本案审理过程中，合议庭成员在双方当事人的参与下，察看了现场。2026年5月18日，本案开庭审理。最高人民检察院指派检察官罗箭、检察官助理林祎珣、检察技术官杜文玉、李翰良、书记员郭丹阳出庭。申诉人刘某等及委托代理人?，被申诉人广州市规自局的邓某副局长及委托代理人，第三人利合公司的委托代理人，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　经一、二审法院与本院查明，本案的基本案情为：

　　被诉两个规划许可涉及的争议地块共约3000平方米。该地块位于广州市番禺区，系广州亚运村项目的后续项目用地。申诉人主张，该地块属于广州亚运城技术官员村住宅楼项目范围，系小区居民共有的绿地、道路和停车场。被申诉人许可第三人在该地块上建设高层住宅，违反争议地块的规划用途，侵犯小区居民的共有权利。

　　为筹备2010年广州亚运会，2007年10月和2008年7月，原广州市城市规划局向广州市重点公共建设项目管理办公室核发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。其中，穗规建证〔2008〕2505号《建设工程规划许可证》为案涉赛时广州亚运城技术官员村住宅楼工程项目的工程规划许可。证载，技术官员村项目包含12幢楼，建设规模为地上11层（部分1层），116,229平方米，地下1层，30,082平方米；赛后将作为住宅楼，建设规模与赛时相同。项目总平面图显示，争议地块在技术官员村项目用地界限之内。

　　为了落实赛后利用，亚运城项目计划整体出让。2009年10月30日，原广州市城市规划局向广州市土地开发中心作出穗规函〔2009〕8499号《关于亚运城整体出让项目规划条件的复函》。该复函中规划条件第三项载明：“亚运城未开发地块（不包括其中的村经济发展用地）各项规划指标及道路退缩、公建配套、绿地建设及停车等要求如下，详见附件1、2、3和4。下一步编制修建性详细规划方案时，若要作适当调整，必须以满足第一、二点的要求不变和优化城市设计空间结构为前提。各地块规划指标以最终批复的修建性详细规划方案为准。”

　　2009年12月，原广州市国土资源和房屋管理局（甲方）通过公开招拍挂方式，将已建成的技术官员村等赛时项目的物业以及未开发建设用地，整体出让给广州富力地产股份有限公司等5家公司（乙方）。此后，经甲、乙双方同意，由本案一审第三人利合公司（丙方）承接乙方在原合同中有关亚运城整体项目的一切权利义务。甲乙双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》（XXXXX号），将前述穗规函〔2009〕8499号《关于亚运城整体出让项目规划条件的复函》列为附件1。

　　2010年9月14日，广州市人民政府就亚运城整体项目，向利合公司核发穗府国用（2010）第XXXXX号《国有土地使用证》。证载使用权面积为407,497平方米，分为多个地块，编号1、3、4、5、6、7、8。附图记载，技术官员村项目用地为地块8，用地面积为78,019平方米。

　　2010年9月30日，广州亚运会前夕，原广州市国土资源和房屋管理局向利合公司核发项目名称为“亚运城技术官员村”的穗房预（网）字第XXXXX号《商品房预售许可证》，利合公司开始售房。原告潘某等494人与利合公司签订商品房买卖合同，购买亚运城技术官员村现售一手房，成为技术官员村业主。商品房预售许可证和商品房买卖合同都将2505号《建设工程规划许可证》总平面图列为附图，争议地块位于附图标示的技术官员村范围内。截至2017年被诉规划许可实际实施时，案涉争议地块被技术官员村业主作为小区道路、绿地、停车场使用。

　　广州亚运会结束后，2014年8月6日，应技术官员村居民在内的亚运城业主要求，原广州市规划局番禺分局召开听证会，利合公司工作人员亦参加此次听证会。抗诉机关调取的会议记录显示，原广州市规划局番禺分局工作人员解释，“本次规划调整不涉及已建地块（媒体村、技术官员村、山海湾等），仅调整未开发地块的规划”。2015年6月9日，广州市城市规划委员会审议通过《广州亚运城修建性详细规划调整方案》，其中要求规划调整后“配套设施建设量、用地面积及绿地用地面积不减少”。

　　2015年7月15日，应利合公司申请，原广州市规划局作出穗规批〔2015〕XXX号《关于原则同意修建性详细规划调整的批复》，同意利合公司将赛后新建地块划分为A、B、C、D、E、F、G、H自编区块进行规划。与技术官员村相邻的自编E地块总用地面积为56,941平方米，可建设用地面积为37,509平方米，其中有约3000平方米覆盖前述技术官员村范围，形成争议地块。

　　2018年11月12日，原广州市国土资源和规划委员会就利合公司自编E地块，向利合公司核发粤（2018）广州市不动产权第XXXXX号《不动产权证》，证载面积为37,509平方米，范围覆盖争议地块。

　　2019年9月27日，利合公司向本案被申诉人广州市规自局申请，在自编E地块上建住宅楼，并提交了用地批准文件、历次规划批复等材料。广州市规自局于2019年10月9日核发穗国土规划建证〔2019〕4796、4797号《建设工程规划许可证》，即被诉规划许可。4796号许可证载明，E-1幢住宅楼层高为地上48层；4797号许可证载明，E-2、E-3幢住宅楼层高分别为地上48层、56层。其中，E-1、E-2幢住宅楼坐落于争议地块。

　　2019年12月5日，潘某等494人因不服广州市规自局向利合公司作出的前述两个许可证，向广州铁路运输中级法院提起诉讼。

　　广州铁路运输中级法院裁定驳回潘某等494人的起诉，理由为：潘某等494人并非被诉许可证的行政相对人，所提交的证据亦无法证明其对自编E地块享有建设用地使用权，与被诉规划许可无利害关系。其一，潘某等494人所在技术官员村项目用地系穗府国用（2010）第XXXXX号《国有土地使用证》中的地块8，而被诉许可证对应的自编E地块用地文件为粤（2018）广州市不动产权第XXXXX号《不动产权证》，两用地范围相互独立，不存在交叉重叠。其二，穗规建证〔2008〕2505号《建设工程规划许可证》系赛时广州亚运城技术官员村住宅楼工程规划许可。在亚运城整体项目出让之前，原广州市城市规划局穗规函〔2009〕8499号《关于亚运城整体出让项目规划条件的复函》明确载明，亚运城未开发地块各项规划指标在下一步编制修建性详细规划方案时可以作适当调整，各地块规划指标以最终批复的修建性详细规划方案为准。据此，潘某等494人购买亚运城技术官员村房屋时，自编E地块作为未开发地块的各项规划指标仍未确定。潘某等494人主张其对自编E地块享有建设用地使用权，缺乏相应的事实和法律依据。

　　广东高院裁定驳回潘某等494人的上诉和再审申请，理由基本相同。

　　最高人民检察院抗诉称，申诉人购买房屋时的商品房预售许可证和商品房买卖合同的附图，均将争议地块纳入申诉人所在小区范围。在被诉规划许可实施之前，案涉争议地块归申诉人实际使用。被诉规划许可拟建设的E-1、E-2幢住宅楼建设用地占用技术官员村用地，将技术官员村规划范围内案涉土地性质由绿地变更为住宅，将实际建成的道路和绿地改建成地上48层住宅楼，损害了技术官员村业主对案涉道路和绿地的共有权。广东高院终审裁定认为潘某等494人与被诉行政行为不具有利害关系，认定事实缺乏证据证明，适用法律错误。

　　本院认为，本案的争议焦点为申诉人与被诉规划许可是否具有利害关系，从而是否具有提起本案诉讼的原告资格。

　　行政诉讼的首要任务是解决行政争议。一般而言，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，就意味着行政争议存在，就有权依法向人民法院提起诉讼。法律设定原告资格条件，是为了防止不相关的人提起不必要的诉讼，而不是阻碍与行政行为有利害关系的人提起诉讼。在起诉人提供的证据能够初步证明其享有某项合法权益且该权益可能受到被诉行政行为侵犯的情况下，人民法院就有必要登记立案并进行审查。审查后认为诉讼请求不能成立的，可以再判决驳回其诉讼请求。

　　根据现有证据，本案争议地块最初为亚运会技术官员村的停车场。申诉人购买技术官员村商品房时，商品房预售许可证和商品房买卖合同均将穗规建证〔2008〕2505号《建设工程规划许可证》总平面图作为合同附图，该附图显示争议地块位于申诉人所在的技术官员村小区范围。在争议地块施工建成商品房之前，该争议地块由小区居民作为道路、绿地等实际使用。在规划调整过程中，原广州市规划局番禺分局为小区居民举行了听证会，小区居民积极参与并发表了意见。可见，申诉人在案涉规划许可实施之前实际使用争议地块，并对争议地块属于该小区具有正当预期。被诉规划许可的作出及后续实施行为，直接影响了申诉人对案涉争议地块的占有和使用。即使该项权益不一定能得到最终判决的支持，仍应允许其通过行政诉讼来挑战被诉规划许可的合法性。

　　由于申诉人所在的技术官员村小区尚未成立业主委员会，494户业主共同提起本案诉讼。经查，494户业主超过总户数的半数，专有部分面积超过建筑物总面积的半数，其起诉符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定的资格条件。

　　被申诉人抗辩称，申诉人购买房屋时的合同附图属于广州亚运会赛时用图，各地块规划指标应以最终批复的修建性详细规划方案为准；被诉规划许可对应的土地使用权证与申诉人所在小区对应的土地使用权证，用地范围不存在交叉重叠，被诉规划许可并未侵犯申诉人的公共建设用地等。这些抗辩宜在后续实体审理时再作审查，目前阶段的审判监督程序尚不涉及。

　　综上，一、二审法院以申诉人不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉和上诉，认定事实不清，适用法律错误。最高人民检察院抗诉理由成立。

　　依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项规定，裁定如下：

　　一、撤销广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初167、168号行政裁定及广东省高级人民法院（2020）粤行终1935、1936号行政裁定。

　　二、指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。

　　审 判 长   何海波

　　审 判 员   于  泓

　　审 判 员   李纬华

　　二〇二六年六月二十八日

　　法官助理   章文英

　　书 记 员   余艺苑

　　来源：行政法实务