最高法院判例：前置行政行为合法性可被后续行政许可诉讼吸收的，无需单独起诉

　　【裁判要旨】

　　工程建设规划是一个多阶段的行政过程。在同一行政机关作出的多个行政行为中，前置行为的合法性问题能够被后续行为的合法性审查所吸收的，当事人一般只需针对后续行为提起诉讼；人民法院在审查后续行为合法性时，应当一并审查前置行为的合法性。当事人对后续行为提起诉讼，又对前置行为提起诉讼的，人民法院可以不予受理对前置行为的起诉。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）最高法行再129号

　　抗诉机关：最高人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：潘某等458人，名单及其基本身份情况见附表。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：广东省广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。

　　法定代表人：邓毛颖，局长。

　　行政机关出庭负责人：邓某，副局长。

　　委托诉讼代理人：周某，广州市规划和自然资源局番禺区分局工作人员。

　　一审第三人：广州利合房地产开发有限公司。住所地：广东省广州市番禺区石楼镇亚运城兴亚二路34号。

　　法定代表人：刘显勇，董事长。

　　委托诉讼代理人：岳某，工作人员。

　　委托诉讼代理人：万某，工作人员。

　　潘某等494人不服广州市规划和自然资源局（下称广州市规自局）向第三人广州市利合房地产开发有限公司（下称利合公司）核发的穗规划资源业务函〔2019〕5377号复函（下称被诉复函），向广州铁路运输中级法院提起诉讼。广州铁路运输中级法院以潘某等494人与被诉复函不具有利害关系为由，以（2020）粤71行初166号行政裁定，驳回起诉。广东省高级人民法院（下称广东高院）以（2020）粤行终1934号行政裁定，维持该裁定。

　　潘某等458人不服，申请再审。最高人民法院作出（2022）最高法行决90号决定书，将该案交广东高院审查。广东高院于2022年6月24日作出（2022）粤行申850号行政裁定，裁定驳回潘某等458人的再审申请。

　　潘某等458人申请检察监督。最高人民检察院以高检行监〔2023〕100000000004号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2025）最高法行抗22号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭，于2026年5月18日开庭审理。现已审理结束。

　　根据一、二审法院和本院查明，2019年6月3日，广州市规自局作出穗规划资源业务函〔2019〕5377号复函，原则同意第三人利合公司送审的广州亚运城项目自编E地块项目的设计方案，包括总平面规划的建筑及空间布局、配套公共服务设施项目的规划布局、道路交通规划布局以及本次报审的建筑单体设计方案，明确了自编E地块的主要技术经济指标、建筑景观效果及场地设计要求等。复函作出后，广州市规自局将上述工程设计方案在其官方网站上进行了公示。

　　申诉人认为，被诉复函涉及其中约3000平方米的地块（下称函涉地块），原属广州亚运城技术官员村住宅楼项目用地。在技术官员村住宅作为商品房出售、申诉人购买该小区商品房后，函涉地块为申诉人小区的绿地、道路和停车场。被申诉人许可利合公司在该地块上建设高层住宅，违反该地块的规划用途，侵犯小区居民的共有权利。遂向法院提起诉讼。

　　广州铁路运输中级法院一审裁定驳回潘某等494人的起诉。理由为：潘某等494人并非被诉复函的行政相对人，所提交的证据亦无法证明其对利合公司自编E地块享有建设用地使用权，与被诉复函无利害关系。潘某等494人不服一审裁定，向广东高院提起上诉。广东高院以基本相同的理由，裁定驳回起诉和再审申请。

　　最高人民检察院抗诉称，被诉复函同意建设的E-1、E-2幢住宅楼的建设用地原属广州亚运城技术官员村规划用地范围，该复函损害了技术官员村业主对案涉道路和绿地的共有权。广东高院终审裁定认为潘某等494人与被诉行政行为不具有利害关系，认定事实缺乏证据证明，适用法律错误。

　　本院另查明，广州市规自局在作出复函后，于2019年10月9日向第三人利合公司核发了穗国土规划建证〔2019〕4796、4797号《建设工程规划许可证》，允许利合公司建设自编E-1、E-2、E-3三幢住宅楼。潘某等494人针对这两个许可证分别提起诉讼。广州铁路运输中级法院以与本案同样理由驳回起诉，广东高院二审和再审维持该裁定。最高人民检察院对前述两案均提起抗诉，本院审理后作出（2026）最高法行再130、131号裁定，撤销广州铁路运输中级法院和广东高院作出的一、二审裁定，指令广州铁路运输中级法院继续审理。

　　本院认为，工程建设规划是一个多阶段的行政过程。为高效便捷维护当事人权益，节约诉讼资源、避免重复诉讼，在同一机关作出的多个行政行为中，前置行为的合法性问题能够被后续行为的合法性审查所吸收的，当事人一般只需针对后续行为提起诉讼。人民法院在审查后续行为的合法性时，应当一并审查前置行为的合法性。当事人对后续行为提起诉讼，又对前置行为提起诉讼的，人民法院可以不予受理对前置行为的起诉。

　　本案中，被诉复函属于规划资源业务函，其内容为同意利合公司送审的建设工程设计条件。该复函的内容为此后《建设工程规划许可证》所包含。在建设工程规划许可作出后，申诉人认为侵犯自己合法权益，提起诉讼的，只需以建设工程规划许可为对象提起诉讼。人民法院在审查建设工程规划许可的合法性时，自然应当审查建设工程设计条件的合法性。在申诉人已经对建设工程规划许可提起诉讼的情况下，没有必要再针对建设工程设计条件的复函提起诉讼。原审法院可以在受理申诉人针对建设工程规划许可的诉讼的同时，驳回对建设工程设计条件复函的起诉。

　　综上，一、二审法院分别以不具有原告资格为由，驳回潘某等494人对被诉复函的起诉、上诉和再审申请，理由未必允当，但结果并无错误。本案再审实无必要。

　　依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　维持广东省高级人民法院（2020）粤行终1934号行政裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长    何海波

　　审判员    于  泓

　　审判员    李纬华

　　二〇二六年六月二十八日

　　法官助理    章文英

　　书记员    余艺苑

　　来源：行政法实务