行政处罚原则上实行过错推定，当事人有违法行为的，行政机关可以推定其有主观过错

　　裁判要点

　　行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。据此规定，对行政行为的审查不应局限于当事人提出的诉讼请求和理由，而应对该行政行为的职权依据、事实认定、法律适用、行政程序等内容进行全面审查。

　　行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，实施行政处罚必须以事实为依据。“以事实为根据”不仅是人民法院审理行政案件必须遵守的原则，也是行政执法的基本原则。认定事实清楚要求该行政行为所依据的证据确凿，即该事实有相应的证据予以证明，各项证据均是真实合法的，各项证据对所证事实有证明力，各项证据相互协调一致。

　　行政处罚法规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。据此规定，在法律、行政法规没有特别规定的情况下，行政处罚原则上实行过错推定，当事人有违法行为的，行政机关可以推定当事人有主观上的过错，当事人可以举证证明自己没有主观过错。而主观过错包括故意和过失，只要当事人作出违法行为有过失的，就构成主观过错，不适用不予处罚的规定。

　　行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，取得行政执法资格是申领行政执法证的前提条件，行政执法证并非确认行政执法资格的唯一凭证。本案中，经负责行政执法人员资格确认等管理工作的司法行政机关证实，执法人员杨某在2025年1月1日至2029年12月31日期间具备行政执法资格，因此当事人执法人员在执法期间无行政执法资格的意见不能成立。

　　裁判文书

　　重庆市第五中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2026）渝05行终440号

　　上诉人（原审原告）鲍某。

　　被上诉人（原审被告）重庆市两江新区城市管理局。

　　被上诉人（原审被告）重庆市两江新区人民政府。

　　上诉人鲍某诉被上诉人重庆市两江新区城市管理局（简称两江新区城管局）重庆市两江新区人民政府（简称两江新区政府）行政处罚及行政复议一案，不服重庆市两江新区人民法院（2025）渝0112行初933号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，鲍某系重庆市两江新区某路某号某102号房屋权利人。2025年3月4日，原重庆市渝北区城市管理局（简称原渝北区城管局）进行检查时发现，鲍某在该房屋外边缘线1米以外的城市绿地修建围墙，铲除绿化植物并硬化。同日，原渝北区城管局对鲍某上述行为立案调查。

　　2025年3月7日，原渝北区城管局对案涉房屋物业服务公司授权人员调查，其称物业服务公司于2023年8月25日入驻某小区，入驻时该小区一楼花园内均系绿化植物，前花园与侧花园属公共区域，一楼业主无使用权但可以使用后花园，并提供了总平面布置图（竣工图）。同日，原渝北区城管局作出《限期接受调查（处理）通知书》，要求鲍某于2025年3月12日11时前携带相关材料到原重庆市渝北区城市管理综合行政执法支队回兴大队接受调查，并载明联系人、联系电话及联系地址。2025年3月7日，原渝北区城管局向鲍某送达《立案通知书》《限期接受调查（处理）通知书》。

　　2025年3月25日，原渝北区城管局对案涉房屋进行勘验，经测量鲍某在该房屋外前花园占用城市绿地14.53平方米，鲍某在场参与勘验并拒绝在《现场勘验（检查）笔录》上签字。2025年4月1日，原渝北区城管局作出《责令（限期）改正违法行为行政决定书》，责令鲍某于2025年4月8日18时0分前改正违法行为，改正的内容及要求为按照《重庆市城市建设项目附属绿地管理技术规定》规定的技术标准，恢复城市园林绿地、恢复小区附属绿地地形地貌。同日，原渝北区城管局向鲍某送达《责令（限期）改正违法行为行政决定书》。

　　2025年4月11日，原渝北区城管局进行复查，发现鲍某未进行改正。2025年5月29日，经原渝北区城管局负责人批准延长办理期限30日。2025年5月30日，原渝北区城管局向鲍某送达《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚即罚款10000元的事实、理由与依据以及享有陈述申辩、申请听证的权利。2025年6月19日，原渝北区城管局经集体研究后，作出渝（渝北）城罚决字〔2025〕104066号《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》，认定鲍某在102号房屋边缘线1米以外区域铲除城市园林地栽植的部分植物并硬化，该行为违反了《重庆市城市园林绿化条例》第四十五条第一项的规定，依照该条例第五十六条、《重庆市城市管理行政处罚裁量基准》的规定，罚款10000元。同日，原渝北区城管局向鲍某送达该处罚决定。

　　鲍某不服，于2025年6月25日向原重庆市渝北区人民政府（简称原渝北区政府）邮寄《行政复议申请书》，原渝北区政府于次日收到该复议申请并于同月30日受理，2025年7月7日向原渝北区城管局送达《行政复议答复通知书》，2025年7月8日向鲍某送达《行政复议受理通知书》。因情况复杂，原渝北区政府经批准于2025年8月25日延长行政复议审理期限30日，于同月27日、28日分别向鲍某、原渝北区城管局送达《延期审理通知书》。2025年9月4日，原渝北区政府听取鲍某的意见。2025年9月23日，原渝北区政府作出渝北府复〔2025〕420号《行政复议决定书》，维持原渝北区城管局作出的渝（渝北）城罚决字〔2025〕104066号《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》，并于同月24日送达原渝北区城管局，2025年10月8日邮寄送达鲍某。

　　另查明，2025年7月4日，鲍某缴纳罚款10000元。重庆市渝北区司法局出具证明，证实原渝北区城管局行政执法人员杨某在2025年1月1日至2029年12月31日期间具备行政执法资格。因行政区划调整，重庆市渝北区城市管理局的职能职责由重庆市两江新区城市管理局继续行使，重庆市渝北区人民政府的职能职责由重庆市两江新区人民政府继续行使。

　　一审法院认为，环境资源是人类赖以生存和持续发展的基本条件，是实现中华民族伟大复兴的重要支撑。包括附属绿地在内的城市园林绿地是城市生态系统的重要组成部分，具有调节气候、净化空气、涵养水源、美化景观、保护生物多样性、增强城市生态韧性的重要作用，一切单位和个人都有保护城市园林绿地的义务。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，对行政行为的审查不应局限于鲍某提出的诉讼请求和理由，而应对该行政行为的职权依据、事实认定、法律适用、行政程序等内容进行全面审查。根据鲍某起诉、被告答辩意见，本案的争议焦点为：原渝北区城管局是否具有作出被诉处罚决定的职权依据、被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚程序是否合法，以及原渝北区政府作出的行政复议决定是否合法，对此一审法院分别评述如下：

　　一、关于原渝北区城管局是否具有作出被诉处罚决定的职权依据问题

　　行政机关进行行政管理活动，应当负有监督管理该项事务的职责。《重庆市城市园林绿化条例》第二条规定：“本市城市规划区、镇规划区内的城市园林绿化规划、建设、保护和管理，适用本条例。”第五条第二款规定：“区县（自治县）城市园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化管理工作。”本案中，原渝北区城管局作为城市园林绿化主管部门，负有管理辖区内城市园林绿化管理工作的职责。根据该条例第二十八条、第五十七条的规定，城市园林绿化养护管理实行分工负责制，其中附属绿地由管理单位或者产权单位负责，而附属绿地是指附属于各类城市建设用地（除绿地与广场用地）的绿化用地，包括居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路交通设施用地、公用设施用地等用地中的绿地。因此，涉案绿地虽系住宅小区绿地即附属绿地，但也属于城市园林绿地的重要组成部分，对其管理应当适用《重庆市城市园林绿化条例》，原渝北区城管局负有对破坏涉案绿地地形地貌行为进行查处的法定职责。

　　二、关于原渝北区城管局作出的处罚决定认定事实是否清楚问题

　　行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为，实施行政处罚必须以事实为依据。“以事实为根据”不仅是人民法院审理行政案件必须遵守的原则，也是行政执法的基本原则。认定事实清楚要求该行政行为所依据的证据确凿，即该事实有相应的证据予以证明，各项证据均是真实合法的，各项证据对所证事实有证明力，各项证据相互协调一致。本案中，鲍某在案涉房屋装修过程中在该房屋外边缘线1米以外区域即附属绿地建设围墙进行围合，铲除围合区域内的植物并对地面进行硬化的事实，有城市管理行政检查记录表、照片、竣工图、现场勘验（检查）笔录、现场勘验（检查）笔录附图等证据予以证实，且相互印证，因此原渝北区城管局作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分。

　　三、关于原渝北区城管局作出处罚决定适用法律是否正确问题

　　首先，鲍某案涉行为具有行政违法性。《重庆市城市园林绿化条例》第四十五条规定：“在城市园林绿地内，禁止下列行为：（一）破坏城市园林绿地地形、地貌和水体；（二）偷盗、践踏、损毁园林植物和设施，破坏园林建筑……。”《重庆市城市建设项目附属绿地管理技术规定》第八条规定，建设项目附属绿地面积计算规则为附属绿地面积指绿地平面投影面积，不得按山坡地的表面积计算，不得超出建设用地范围线计算；附属绿地面积距建构筑物外墙及其外廊、外包柱、门廓的外边缘线1米起算，如建筑上部有向外悬挑超出建筑外墙1米的墙外设施从其垂直投影线起算。本案中，鲍某建设围墙对案涉房屋外边缘线1米以外区域进行围合，铲除围合区域内的植物并进行硬化，破坏了城市园林绿地，违反了前述规定，具有行政违法性。

　　其次，鲍某案涉行为具有行政惩处必要性。其一，《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”本案中，鲍某虽然对其占用的城市园林绿地进行整改，但仍对部分地面进行硬化，未对其违法行为进行改正，案涉城市园林绿地被破坏的状态并未消除，因此不符合不予处罚的适用条件。其二，《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”根据前述规定，在法律、行政法规没有特别规定的情况下，行政处罚原则上实行过错推定，当事人有违法行为的，行政机关可以推定当事人有主观上的过错，当事人可以举证证明自己没有主观过错。而主观过错包括故意和过失，只要当事人作出违法行为有过失的，就构成主观过错，不适用不予处罚的规定。本案中，鲍某在装修过程中被物业服务公司要求整改后，仅对案涉房屋后花园进行整改，因此对于破坏城市园林绿地具有主观过错，应当受到法律惩处。

　　再次，《重庆市城市园林绿化条例》第五十六条规定：“违反本条例第四十五条规定，责令整改、恢复原状或者消除影响；情节轻微的，处以警告或者五百元以下罚款；情节较重的，处以五百元以上五千元以下罚款；情节严重的，处以五千元以上二万元以下罚款；造成损失的，责令赔偿损失。”被告两江新区城管局对鲍某案涉违法行为适用该条规定进行处罚，适用法规正确。此外，实施行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，本案中，被告两江新区城管局作出行政处罚决定时按照《重庆市城市管理行政处罚裁量权实施办法（市政公用设施、市容环境卫生、城市园林绿化、国旗管理执法）》的相关规定，根据鲍某整改情况，对其罚款10000元于法有据，处罚额度没有明显不当。

　　四、关于原渝北区城管局作出处罚决定程序是否合法问题

　　原渝北区城管局发现鲍某案涉违法行为后，在法定期限内立案，执法人员均具有行政执法资格，执法过程中表明了身份，告知了相应权利，在作出行政处罚前，依法责令鲍某限期改正违法行为，告知拟作出行政处罚的事实、理由与依据以及享有陈述申辩、申请听证的权利，鲍某的程序性权利得到充分保障，经负责人批准延长办理期限30日，经集体研究后在法定期限内作出处罚决定并送达鲍某，因此被诉行政行为程序并无不当。

　　关于鲍某认为原渝北区城管局工作人员杨某的行政执法证于2024年12月31日到期，其参与行政执法、送达等行为无效的意见。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。《重庆市行政执法人员管理办法》第四条第二款规定：“政府法制机构负责行政执法人员的综合管理工作，承担行政执法人员资格确认、通用法律知识培训、执法证件管理和执法监督等工作。”第二十条规定：“行政执法资格有效期为5年，自行政执法人员取得行政执法资格之日起计算。行政执法人员应当在行政执法资格有效期届满前，参加行政执法资格考试，重新申请确认行政执法资格。”第二十六条规定：“执法证有效期为5年。有效期届满后，需重新取得行政执法资格后申领执法证，原执法证由行政执法机构统一收回。”由此可见，取得行政执法资格是申领行政执法证的前提条件，行政执法证并非确认行政执法资格的唯一凭证。本案中，经负责行政执法人员资格确认等管理工作的原重庆市渝北区司法局证实，杨某在2025年1月1日至2029年12月31日期间具备行政执法资格，因此鲍某提出的该项意见不能成立，一审法院不予采纳。

　　五、关于原渝北区政府作出的行政复议决定是否合法问题

　　首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第一项“县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的……”规定，原渝北区政府有权受理鲍某的行政复议申请并作出行政复议决定。其次，原渝北区政府在法定期限内受理鲍某的行政复议申请，依法延长审理期限30日，经审理在法定期限内作出行政复议决定并送达双方，程序合法。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，一审法院判决如下：驳回鲍某的诉讼请求。案件受理费50元，由鲍某负担。

　　鲍某的上诉请求为：1.撤销（2025）渝0112行初933号行政判决书；2.撤销原渝北区城管局作出的渝（渝北）城罚决字〔2025〕104066号《重庆市城市管理执法行政处罚决定书》；3.撤销原渝北区政府作出的渝北府复〔2025〕420号《行政复议决定书》；4.本案一、二审诉讼费用由二被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决认定上诉人具有主观过错，属于事实认定错误与法律适用错误。上诉人无主观违法故意，上诉人系因开发商卖房时故意误导许诺，且物业公司在审核装修资料时未告知案涉区域存在禁止性规定，才误以为案涉行为合法且被允许，不存在破坏城市园林绿地的主观故意。原审未区分过失与故意，未考量从轻、减轻情节，上诉人在知晓行为可能违法后积极整改，仅因对整改范围存在认知偏差未完全恢复，属于“情节轻微且有悔改表现”，依法应当从轻、减轻或不予处罚。二、原审判决未审查行政处罚的合理性与公平性，违背行政合理性原则。未区分责任主体，案涉违法行为的发生，根源在于开发商的虚假宣传与物业公司的未尽告知义务。小区内存在大量与上诉人情况完全一致的违法情形，被上诉人未予查处，却单独对上诉人处以高额罚款，属于选择性执法。处罚幅度明显不当：上诉人案涉行为未造成严重生态破坏，且已积极整改，被上诉人依据《重庆市城市园林绿化条例》第五十六条“情节严重”的幅度处以10000元罚款，与行为的性质、情节及社会危害程度严重不相当。三、原审判决对行政执法程序合法性的认定存在错误。执法人员资格存疑，杨某在2025-2029年具备执法资格，但无法证明在2025年3月至6月案涉执法行为发生时，已实际取得有效的《行政执法证》，未实质听取上诉人关于“无主观故意开发商与物业存在过错、小区同类情况普遍存在”等关键申辩意见。四、原审判决对行政复议程序合法性的认定错误。未纠正明显不当的行政处罚决定，未能发挥行政复议的监督纠错作用，复议决定本身违法，予以维持属于认定事实不清。

　　两江新区城管局答辩称，答辩人具有作出案涉决定书的法定职权，且案涉决定书作出程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，裁量合法适当。原审法院判决认定事实清楚，裁判准确。

　　两江新区政府答辩称，作出案涉《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第六十二条规定，程序合法。

　　各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。

　　本院二审查明的事实与一审认定事实一致。

　　本院认为，《重庆市城市园林绿化条例》第五条第二款规定：“区县（自治县）城市园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化管理工作。”第四十八条规定：“本条例规定的城市园林绿化违法行为由城市园林绿化主管部门负责查处。”重庆市城市管理局及重庆市住房和城乡建设委员会《关于进一步加强居住区绿地管理的通知》（渝城管局发〔2023〕6号）第二条第一项规定：各区县城市管理部门按照《重庆市城市园林绿化条例》的规定对居住区绿地实施行业管理，负责居住区。依照上述规定，原渝北区城管局是对案涉违法行为进行查处的适格主体。

　　原渝北区城管局执法过程中发现鲍某涉嫌破坏城市园林绿地。立案后，经过调查询问、现场勘验、责令（限期）改正、集体讨论、行政处罚事先告知等法定程序，作出案涉《处罚决定》并依法送达。原渝北区城管局有序推进案件执法并开展调查取证、文书送达等相关工作，依法保障了鲍某陈诉、申辩的权利，上述行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。

　　住宅小区绿地不仅是小区居民休闲、娱乐的重要场所，按照《城市绿地分类标准》规定，住宅小区内绿地系城市绿地的重要组成部分，属于《重庆市城市园林绿化条例》第五十七条第四项的附属绿地。案涉小区绿地虽属小区业主共同管理使用，但非经法定程序业主不得擅自改变小区共有绿地的用途或性质。本案中，鲍某实施了铲除城市园林绿地栽植的部分植物，硬化了部分城市园林绿地并构筑少许设施，破坏绿地面积达14.53平方米，且未在规定时间内整改合格。原渝北区城管局依据《重庆市城市园林绿化条例》第四十五条第一项及第五十六条规定，对鲍某的违法行为作出案涉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十四条规定：“县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的……。”因此，原渝北区政府具有对鲍某不服原渝北区城管局所作《行政处罚决定书》而提起的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。原渝北区政府于2025年6月30日依法受理鲍某的行政复议申请，2025年8月25日作出《延期审理通知书》并依法送达各方当事人，决定延长行政复议审理期限30日。2025年9月4日，原渝北区政府依法听取了鲍某的意见，于2025年9月23日作出渝北府复〔2025〕420号《行政复议决定书》维持原渝北区城管局作出的行政处罚决定，并依法送达。因此，原渝北区政府作出的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚、适用法律正确，结论正确。

　　综上所述，上诉人鲍某的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人鲍某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 朱　锐

　　审  判  员 申　威

　　审  判  员 吴广哲

　　二〇二六年五月二十七日

　　法官助理 李　佳

　　书  记  员 刘素馨

　　书  记  员 魏　来

　　来源：行政涉法研究