依法应当集体讨论决定的处罚决定，未经行政机关负责人集体讨论而作出，属于严重程序违法

　　原行政处罚法第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，公安机关作出给予违法行为人行政拘留十二日并处罚款伍佰元的行政处罚决定，属于较重行政处罚，理应由公安机关行政负责人集体讨论决定。但其并未提交经过行政机关负责人集体讨论的相关证据。涉案行政处罚决定未经行政负责人集体讨论而作出，属于严重程序违法，应依法予以撤销。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款  对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

　　山东省淄博市中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2021）鲁03行终75号

　　上诉人（原审原告）毕义磊。

　　上诉人（原审被告）淄博市公安局临淄分局。

　　原审被告淄博市临淄区人民政府。

　　原审第三人刘长裕。

　　上诉人毕义磊因诉上诉人淄博市公安局临淄分局、原审被告淄博市临淄区人民政府行政处罚及行政复议一案，不服淄博市临淄区人民法院（2020）鲁0305行初422号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　原审法院查明，2019年8月31日17时35分许，毕义磊与刘长裕在临淄区利民超市内发生言语争执，刘长裕将毕义磊推至超市门外。同日17时36分许，毕义磊持铁棍及西瓜刀回到超市门前，其右手持铁棍向刘长裕抡打，刘长裕捡起地上的撑凳与毕义磊发生撕打，后被周围群众拉开。2019年8月31日18时30分，第一被告接警后依法受理了案件，并指派王鲁东为此案的主办人。同日，第一被告向利民超市老板娘调取利民超市店内、店外监控录像两段，并扣押涉案铁棍、西瓜刀及撑凳等证据，并于2019年9月2日向报案人刘某送达了《受案回执》。第一被告分别于2019年8月31日、9月1日对毕义磊及刘长裕进行询问调查并制作了询问笔录，分别于2019年9月2日、9月3日、9月5日对证人刘某、毕某、于某、李某进行询问调查并制作了询问笔录。2019年9月17日、9月24日第一被告经依法审批分别对毕义磊、刘长裕进行书面传唤询问调查并制作了询问笔录。证实了2019年8月31日18时许，在临淄区××镇利民超市门前，毕义磊因与金岭六村村书记刘长裕存在矛盾，两人发生争执，毕义磊持铁棍和西瓜刀将刘长裕打伤的事实经过。2019年10月16日，淄博市临淄区公安司法鉴定中心出具（临）公（司）鉴（法损）字〔2019〕560号鉴定书，认定刘长裕伤情构成轻微伤。2019年11月13日，第一被告依法向毕义磊及刘长裕送达《鉴定意见通知书》。2019年11月29日，第一被告将行政处罚决定的事实、理由及依据告知了毕义磊，并告知其有陈述和申辩的权利，原告提出了陈述和申辩。同日，第一被告依法对原告的陈述和申辩理由进行了复核并制作复核笔录。经依法审批，第一被告于2019年12月3日作出了涉案《行政处罚决定书》，向毕义磊当场宣告送达，其收到并签字确认。毕义磊不服涉案行政处罚决定，于2020年3月9日向淄博市临淄区人民政府提起行政复议申请。淄博市临淄区人民政府依法受理后，于2020年5月8日作出临政复〔2020〕7号行政复议决定书，决定维持被申请人淄博市公安局临淄分局作出的临公（金岭）行罚决字〔2019〕505号《行政处罚决定书》。嗣后，原告毕义磊不服，向法院提起行政诉讼。另查明，2019年8月31日案发时第三人刘长裕已年满60周岁。再查明，淄博市公安局临淄分局对毕义磊作出拘留十二日，并处罚款伍百元的行政处罚决定未经该局行政负责人集体讨论决定。

　　原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：淄博市公安局临淄分局作出的临公（金岭）行罚决字〔2019〕505号《行政处罚决定书》及淄博市临淄区人民政府作出的临政复〔2020〕7号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定，法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。根据第十六条规定，限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。据此，行政拘留属于人身权的限制或剥夺，人身权是公民重要的宪法权利，是公民其他权利得以行使的基础，相对于财产等权利，其地位更为重要。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款规定：“有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：……（二）……殴打六十周岁以上的人的……。”殴打六十周岁以上的人系该条款的从重处罚情形。本案中，淄博市公安局临淄分局依据该条款作出给予毕义磊行政拘留十二日并处罚款伍佰元的行政处罚决定，属于较重行政处罚。公安机关作出治安行政处罚决定，除遵照治安管理处罚法之外，还要符合行政处罚法的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”针对本案来看，毕义磊持铁棍及西瓜刀与第三人刘长裕发生厮打，导致二人均受伤，刘长裕的伤情构成轻微伤，毕义磊的伤情构成轻伤，因此本案情节较为复杂，给予毕义磊较重的行政处罚，理应由被告淄博市公安局临淄分局行政负责人集体讨论决定，但其并未提交涉案行政处罚决定经过该行政机关负责人集体讨论的相关证据。涉案行政处罚决定未经集体讨论而作出，属于严重程序违法，应依法予以撤销。人民法院判决撤销原行政行为的，应当同时判决撤销维持原行政行为的复议决定。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销被告淄博市公安局临淄分局作出的临公（金岭）行罚决字〔2019〕505号《行政处罚决定书》。二、撤销被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复〔2020〕7号《行政复议决定书》。三、责令被告淄博市公安局临淄分局于本判决生效后30日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告淄博市公安局临淄分局、淄博市临淄区人民政府共同负担。

　　上诉人毕义磊上诉称，上诉人淄博市公安局临淄分局作出的行政处罚违背事实真相，严重违反法定程序，滥用职权管辖，请求撤销该行政处罚，并依法撤销行政复议决定。

　　上诉人淄博市公安局临淄分局上诉称，一审法院虽认定事实清楚，但对本案情节较为复杂的认定错误，判决适用法律错误，该一审判决错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、本案情节并不复杂，一审判决认定本案情节较为复杂的事实理由依据不足，判决适用的法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》在第三十八条规定的基础上，并没有对何谓“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”作出解释，也没有相关立法或者司法解释对此进行准确界定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的立法目的是就特定的行政处罚进行“集体讨论”程序，主要是促使行政机关以审慎的态度进行决策，保证处罚结果的公平公正。情节复杂案件应为特定而非普遍，所谓情节复杂应体现在法律关系错综复杂存在法律适用困扰、人数众多彼此违法事实难以完全厘清、案件证据难以搜集需要延长办案期限等特定情形中，因上述种种情形，承办案件的执法人员很难顺利得出处罚结论并直接报请行政机关负责人作出决定，故而需要发挥“集体讨论”的群体智慧优势，此为集体讨论的立法功能定位。本案涉及违法行为是《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条规定的殴打他人行为，该行为及案件事实在一审法院判决中已予以认定。首先，一审法院认为被上诉人毕义磊持铁棍及西瓜刀与第三人刘长裕发生撕打，导致二人均受伤，刘长裕的伤情构成轻微伤，毕义磊的伤情构成轻伤，便认定本案情节较为复杂，该认定缺乏法定依据。一审法院在判决确认程序严重违法中所引用的事实依据均为殴打他人案件的基本构成要素，在目前我国尚未对情节复杂情形作出明确解释界定的情况下，仅依据案件基本要素作出本案情节较为复杂的认定，缺乏令人信服的法定依据。若案件构成基本要素成为案件情节复杂的认定依据和标准，则所有行政案件均属于情节复杂案件，而没有特定和普遍之分，明显违反了行政处罚法第三十八条有关规定的立法本意；其次，毕义磊的轻伤鉴定意见，不应在本案一审庭审确定的审理重点中进行考虑分析，其不属于行政诉讼的审理范畴；再次，本案中上诉人提交了案发时现场监控录像，该现场录像结合案件当事人及证人证言等证据，能够清晰、明确、完整的反映出整个案件的事实经过，本案不存在涉案当事人众多、案件事实难以认定、法律关系错综复杂、法律适用困扰等导致办案执法人员难以顺利得出处罚意见的特定情形，因此本案案情清晰明了，情节并不复杂，且上诉人并未延长办案期限，也未在一审诉讼中自认本案情节复杂，故一审法院关于本案情节较为复杂的判决认定错误，从而判决适用法律错误。二、一审法院未充分保障上诉人的诉讼自辩权利。该案一审庭审及诉讼过程中，一审法院并未就该案处罚决定是否经过上诉人行政负责人集体讨论进行过查证。上诉人作出的处罚决定是否经过集体讨论、为何没有提交一审法庭、是否需要经过集体讨论等问题，被上诉人在庭审及诉讼过程中并未主张，一审法院亦未曾提出并听取上诉人的诉辩意见，致使上诉人在一审中未能行使有关上述问题的诉辩权利，一审法院由此径行作出查明认定系未保障上诉人的诉讼权利。三、一审法院判决认定上诉人作出行政处罚决定未经集体讨论属于程序严重违法，应依法予以撤销的法律逻辑错误。上诉人认为，集体讨论只是部分行政处罚过程中的程序要求，讨论结论仅是作出行政处罚决定的重要参考和依据，集体讨论作出的决定，并非就如何处罚予以表决，其目的是避免行政负责人恣意作出最终处罚决定，保障行政处罚的实体公正。集体讨论并不独立于我国《宪法》确定的行政机关首长负责制之外，而是内嵌于行政机关首长负责制审批过程中，在遇有特定情形时才需要触发执行的特定程序。行政处罚最终还是要由行政机关负责人作出决定。本案中，上诉人在案件调查处罚过程中充分保障了被上诉人的陈述和申辩权利，对于整个办案流程及案件事实一审法院是审理查明予以认定的。就本案而言，被上诉人殴打已满六十周岁以上的第三人刘长裕并致其轻微伤，除集体讨论这一未明确界定的争议程序外，上诉人作出处罚的程序和处罚的决定均公平、公正，做到了程序公平、公正和实体公平、公正。因此，即便一审法院坚持主观认为本案情节较为复杂，应经过集体讨论，集体讨论也是属于行政机关决定的内部程序，并未导致作出的行政处罚决定有失公平、公正，对被上诉人的权利并未产生实质影响。一审法院仅仅指出本案情节较为复杂，却未明确在何种情形下为情节复杂，情节复杂的认定标准和法定依据是什么，具有行政处罚权的行政机关不可避免的面临行政处罚案件，如不能明确情节复杂的标准和依据，则本案判决不具有指导依法行政的现实意义。一审法院在无明确法定依据和标准的情况下认定本案情节较为复杂，并判决撤销上诉人作出的行政处罚决定，不仅有损法律权威性，也有损本案第三人的合法权益，影响甚广，应予以纠正。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，维持行政处罚决定和行政复议决定。

　　原审被告淄博市临淄区人民政府二审期间未提交书面答辩意见。

　　原审第三人刘长裕二审期间未提交书面答辩意见。

　　各方当事人二审提交的证据与一审一致。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，上诉人淄博市公安局临淄分局作出给予毕义磊行政拘留十二日并处罚款伍百元的行政处罚决定，属于较重行政处罚，理应由上诉人淄博市公安局临淄分局行政负责人集体讨论决定。但淄博市公安局临淄分局并未提交经过行政机关负责人集体讨论的相关证据。涉案行政处罚决定未经行政负责人集体讨论而作出，属于严重程序违法，应依法予以撤销。原审被告淄博市临淄区人民政府作出的行政复议决定，维持了涉案行政处罚决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。上诉人毕义磊主张淄博市公安局临淄分局作出的行政处罚违背事实真相，严重违反法定程序，滥用职权没有相应证据佐证。综上，两上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人淄博市公安局临淄分局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 姜　敏

　　审  判  员 荣明潇

　　审  判  员 陈　磊

　　二〇二一年三月二十五日

　　法官助理 孙立平

　　书  记  员 冯　媛

　　来源：行政涉法判例