人民法院案例库：行政征收或征用案例选编

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　　李某平诉大同市人民政府征收房屋案

　　——征收通告能否纳入行政诉讼受案范围的审查认定

　　入库编号：2025-12-3-005-001

　　关键词：行政行政征收或者征用未另行作出征收决定征收通告实际包含征收决定的内容行政诉讼受案范围

　　01

　　基本案情

　　2020年5月16日，山西省大同市人民政府在《大同日报》发布了《关于平城区西环路东侧城市棚户区房屋征收的通告》(以下简称《征收通告》）,2021年9月25日，大同市平城区人民政府发布了《大同市西环路东侧城市棚户区改造项目征收补偿方案》,李某平位于大同市平城区永宁街XXX号1-2层XX号商铺在征收范围内。因征收补偿标准未达成一致意见，李某平一直未签订征收补偿安置协议。李某平认为《征收通告》所涉及的房屋征收决定存在多处违法，大同市人民政府认为征收单位未对李某平本人作出任何征收决定文书，《征收通告》对李某平的权利义务不产生实际影响。李某平提起本案诉讼，请求撤销大同市人民政府作出的《关于平城区西环路东侧城市棚户区房屋征收的通告》。

　　山西省朔州市中级人民法院于2022年6月2日作出（2022）晋06行初20号行政判决：驳回李某平的诉讼请求。宣判后，李某平提起上诉，山西省高级人民法院于2023年5月19日作出（2022）晋行终593号行政判决：一、撤销山西省朔州市中级人民法院（2022）晋06行初20号行政判决；二、确认大同市人民政府作出的《关于平城区西环路东侧城市棚户区房屋征收的通告》违法。

　　02

　　裁判理由

　　本案焦点为：征收通告能否纳入行政诉讼受案范围以及案涉《征收通告》是否应当被撤销。

　　其一，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的......”鉴于征收公告或通告一般因其仅具有通知、告知的属性，不属于行政诉讼受案范围，但如果行政机关未另行作出征收决定，征收通告实际包含了征收决定的内容，对被征收人的权利义务产生了实际影响的，属于行政诉讼受案范围。

　　本案中，根据案涉《征收通告》的内容，李某平所有的房屋在征收范围内，且大同市人民政府没有另行作出房屋征收决定，故该《征收通告》实际包含了征收决定的内容，对李某平的权利义务产生了实际影响，其请求撤销案涉《征收通告》，符合上述规定。

　　其二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”据此，在作出房屋征收决定前，行政机关应履行就征收补偿安置方案征求公众意见、进行社会稳定风险评估、对征收范围内的房屋权属等情况组织调查登记等程序，同时应证明房屋征收决定符合“四规划一计划”，征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。

　　本案中，大同市人民政府未提供证据证明其在作出案涉《征收通告》前履行了上述法定程序。但案涉项目是为了加快城市改造建设步伐，涉及被征收人人数众多且大部分已经签订协议，如果撤销，势必会给公共利益造成损害，故确认案涉《征收通告》违法，但不宜撤销。

　　03裁判要旨

　　1.征收公告或通告一般因其仅具有通知、告知的属性，不属于行政诉讼受案范围；但如果行政机关未另行作出征收决定，征收通告实际包含了征收决定的内容，对被征收人的权利义务产生了实际影响的，属于行政诉讼受案范围。

　　2.行政机关未提供证据证明其在作出房屋征收决定前履行了法定程序的，依法应当撤销征收通告，但案涉项目涉及大多数被征收人利益的，可以确认征收通告违法但不撤销。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第5项、第74条第1款第1项

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条、第10条、第11条、第12条、第15条

　　一审：山西省朔州市中级人民法院（2022）晋06行初20号行政判决（2022年6月2日）

　　二审：山西省高级人民法院（2022）晋行终593号行政判决（2023年5月19日）

　　指导案例21号：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案

　　入库编号：2013-18-3-005-001

　　关键词：行政人防行政征收防空地下室易地建设费

　　01基本案情

　　2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”172.46万元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。

　　内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字（001）号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　02裁判理由

　　法院生效裁判认为：国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条规定“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。建设部等七部委《经济适用住房管理办法》第八条规定“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述关于经济适用住房等保障性住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定，虽然没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。人民防空法第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。

　　03裁判要旨

　　建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。

　　关联索引

　　《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条

　　汪某芳诉龙游县人民政府行政征收案

　　——旧城改造过程中房屋收购行为的性质与救济途径

　　入库编号：2023-12-3-005-002

　　关键词：行政行政征收房屋行政收购旧城改造

　　01基本案情

　　法院经审理查明：汪某芳系龙游县龙洲街道居民，利用其位于龙××县××号的房屋经营沙发材料商店。2015年6月9日，龙游某城投公司与龙游县旧城改造征收指挥部办公室（以下简称龙游旧改办）签订《委托书》，由龙游某城投公司委托龙游旧改办实施龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目（以下简称大南门房屋收购项目），期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。2015年12月9日，龙游某城投公司发布公告，公告该公司作为收购单位，收购灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北，保留房屋除外的国有土地上房屋。并明确龙游旧改办为委托收购实施单位及收购时间、大南门房屋收购项目实施方案等。汪某芳位于龙××县××号的房屋位于收购范围内。2016年1月5日，龙游县房屋征收管理办公室（以下简称龙游征管办）分别与衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》，合同约定大南门区域被收购的房屋由衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司负责拆除，并承担相应的行为责任。汪某芳未提出收购申请，也未签订房屋收购协议，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龙游某城投公司、龙游旧改办向汪某芳作出书面通知，告知“在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”,并于同月28日送达汪某芳。2016年9月27日，汪某芳楼上住户均已签订收购协议，被收购房屋腾空交付房屋拆除单位。汪某芳不服，以收购工作系由龙游县政府组织实施，强制收购行为侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。

　　浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9号行政判决，1.驳回汪某芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；2.驳回汪某芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。

　　一审宣判后，汪某芳不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终818号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

　　二审宣判后，汪某芳向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月6日作出（2018）最高法行申2624号行政裁定，驳回再审申请人汪某芳的再审申请。

　　02裁判理由

　　法院生效裁判认为：

　　一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题

　　根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案征购纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游某城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种收购模式的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告；但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游某城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。

　　二、拆除他人房屋时未能保障汪某芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题

　　本案中，龙游某城投公司、龙游旧改办认为汪某芳提出的收购方案不符合补偿安置政策规定，而汪某芳又不接受收购方提出的收购条件。2016年5月21日，龙游某城投公司、龙游旧改办向汪某芳作出书面通知，告知：在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策，并于同月28日送达汪某芳。可见，双方因要约与反要约未能最终形成一致，已经终止了收购程序。

　　汪某芳在收购方未能满足其收购要求的情况下，依法有权自愿选择不出售其房屋；龙游县政府、龙游某城投公司、龙游旧改办均有义务尊重其不签订收购协议的权利。根据双方在本院组织的听证过程中的陈述以及汪某芳提供的现场照片等证据，足以证明在汪某芳未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，龙游征管办委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已经开始破坏性拆除汪某芳楼上以及周边住户已被收购的房屋，对汪某芳房屋的居住以及经商环境已经造成严重影响。由于旧城改造项目系政府推动实施，相关拆除工作也系政府职能部门委托实施，此种侵权也即构成行政侵权。二审判决以龙游某城投公司对汪某芳涉案房屋的收购并未实现为由，认为龙游某城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为与汪某芳没有法律上的利害关系，是将对他人房屋收购行为与拆除房屋关系相割裂，未能顾及已实际发生的拆除行为对汪某芳房屋居住功能及经营环境造成的损害，属于认定事实不清。此虽与汪某芳原审诉讼请求不明确有关，也与原审法院忽略诉讼引导，不重视实质化解纠纷并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。

　　三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题

　　本案的特殊性在于，由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造，汪某芳户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化，其所从事的商业经营活动实际上已经停止；特别是龙游征管办委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为，既严重影响汪某芳房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下，龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪某芳房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。二审法院要求汪某芳对涉案拆除行为另寻救济，并以汪某芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由，认为不宜直接判令龙游县政府履行征收职责，未能实质性回应汪某芳的诉求，也未考虑龙游县政府等相关单位因其先行行为而形成的必须依法征收或者赔偿的附随义务。2018年11月5日，龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书，也印证了汪某芳有关要求征收诉讼请求的合法性，二审法院上述理由系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收规定的错误理解。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

　　综上，龙游县政府在与汪某芳未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪某芳房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务；汪某芳依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪某芳选择征收补偿程序且龙游县政府也已经在本院听证后主动启动征收补偿程序，并于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪某芳涉案房屋在征收范围内，本案汪某芳有关征收诉求已经得到支持，故一、二审法院判决存在的问题，无进一步纠正必要。为减少诉累，本案亦无启动再审程序必要。需要特别说明的是，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪某芳房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时，对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。汪某芳也应当理性评估房屋实际价格，尽可能通过协议方式解决本案的一系列问题。

　　03裁判要旨

　　1.当事人在收购方未能满足其收购要求的情况下，有权自愿选择不出售其房屋；收购方有义务尊重其不签订收购协议的权利。在当事人未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋，对当事人房屋的居住或者经商环境造成严重影响的，构成行政侵权。

　　2.收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋，既严重影响当事人房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境或商业功能丧失的，市、县政府因自己的先行行为而产生了对当事人房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款

　　一审：浙江省衢州市中级人民法院（2017）浙08行初9号行政判决（2017年6月28日）

　　二审：浙江省高级人民法院（2017）浙行终818号行政判决（2017年10月18日）

　　再审：最高人民法院（2018）最高法行申2624号行政裁定（2018年12月6日）

　　郭某诉大洼县人民政府行政征收案

　　——行政复议与行政诉讼不能同时选择适用

　　入库编号：2023-12-3-005-001

　　关键词：行政行政征收行政复议行政诉讼衔接选择适用驳回起诉

　　01基本案情

　　2011年10月28日，大洼县人民政府作出大政房征字[2011]07号《房屋征收决定》，郭某的房屋坐落于该《房屋征收决定》范围内。郭某于2012年3月14日向盘锦市人民政府提出复议申请，请求撤销大洼县人民政府作出的《房屋征收决定》。盘锦市人民政府以郭某的复议申请已超出法定申请期限为由，于2012年3月20日作出不予受理复议申请决定。郭某不服，于2012年3月26日向盘锦市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该不予受理复议申请决定。在盘锦市中级人民法院审理期间，盘锦市人民政府于2012年6月13日按照省人民政府的督促要求，对郭某的复议申请予以受理。2012年5月28日，郭某又对上述《房屋征收决定》提起行政诉讼，请求法院予以撤销(庭审中以复议机关业已受理为由变更诉请为确认房屋征收决定违法)。

　　辽宁省盘锦市中级人民法院于2012年10月15日作出（2012）盘中行初字第00004号行政裁定：驳回郭某的起诉。郭某提出上诉，辽宁省高级人民法院于2012年11月1日作出（2012）辽行终字第56号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　02裁判理由

　　法院生效裁判认为，行政复议为选择程序时，行政相对人可自由选择行政复议或行政诉讼两者之一解决争议，但不能同时使用这两种救济途径。行政程序正在进行时，司法程序不应介入。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十四条规定：公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　本案中，郭某以大洼县人民政府作出的《房屋征收决定》违法为由向盘锦市人民政府申请行政复议，请求撤销该《房屋征收决定》。在盘锦市人民政府作出不予受理复议申请决定后，已向人民法院提起行政诉讼，请求撤销不予受理复议申请决定，说明其仍然希望通过行政复议程序解决争议。在法院审理过程中，复议机关已自行撤销不予受理复议申请决定，并受理郭某的复议申请，行政复议程序已重新启动。据此，郭某已先行选择行政复议程序，其又在起诉盘锦市人民政府不予受理复议申请决定案件的审理期间，再次向人民法院提起本案诉讼，要求法院撤销《房屋征收决定》，显然是同时选择行政复议程序和行政诉讼程序解决同一行政纠纷，明显不符合法律规定，故应依法裁定驳回郭某的起诉。

　　03裁判要旨

　　行政复议为选择程序时，当事人可以行使选择权，既可以选择通过行政复议程序解决争议，也可以选择通过行政诉讼程序来解决争议，但两者只能选择其一，不能同时选择适用。在复议机关已经受理的情形下，对同一行政行为又提起行政诉讼的；或者在人民法院已经受理的情形下，对同一行政行为又申请复议的；在后收到起诉状或复议申请书的人民法院或复议机关均不应受理，已经受理的，裁定驳回起诉或决定驳回复议申请。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第44条第1款（本案适用的是1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第37条第1款）

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第57条（本案适用的是2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第34条）

　　一审：辽宁省盘锦市中级人民法院（2012）盘中行初字第00004号行政裁定（2012年10月15日）

　　原标题：《【一网一库专题第23期】人民法院案例库：行政征收或征用案例选编》

　　来源：澎湃新闻