行政诉讼起诉期限可分为三种情形

　　裁判要点

　　根据行政诉讼法及司法解释的有关规定，行政诉讼起诉期限可分为三种情形：一是行政机关告知行政行为内容及起诉期限的，公民、法人或其他组织应当在六个月内提起诉讼。二是行政机关仅告知行政行为内容但未告知起诉期限的，公民、法人或其他组织在知道或应当知道行政行为内容之日起一年内提起诉讼。三是行政机关未告知行政行为内容的，公民、法人或其他组织从知道或者应当知道该行政行为内容之日起一年内提起诉讼，但即使不知道该行政行为内容的，自作出行政行为之日起涉不动产纠纷超过二十年、其他纠纷超过五年均不得再提起诉讼（即最长起诉期限）。此外，除最长起诉期限外，因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在期限内。

　　裁判文书

　　浙江省嘉兴市中级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2020）浙04行终84号

　　上诉人（原审原告）陆群敏。

　　被上诉人（原审被告）海盐县人民政府武原街道办事处。

　　原审第三人海盐县城市建设投资发展有限责任公司。

　　原审第三人陆勤林（曾用名陆群林）。

　　上诉人陆群敏因确认房屋安置协议无效一案，不服嘉兴市秀洲区人民法院（2019）浙0411行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年3月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

　　原审认定，陆群敏与陆勤林系姐弟关系。陆勤林系海盐县户主。1989年1月30日，陆勤林所在的黄家堰村（原黄家埝村）村民委员会出具土地使用权权源证明一份，载明：兹有16组农户陆勤林于1960年1月建造住房2间，使用宅基地43.66平方米，未办过审批手续，界线清楚，情况事实，请给予登记。2006年7月，陆群敏户籍从平湖市乍浦镇迁入陆勤林户。2006年8月，陆群敏与陆勤林同址分户。2008年1月28日，陆群敏所在的村民委员会审核通过了其建房用地90平方米的申请。之后，陆群敏在海盐县建造了两间平房。2015年1月，陆群敏所在的黄家堰村泾河海64号已划归武原街道。2015年1月7日，海盐县城市建设投资发展有限责任公司（以下简称海盐城投公司）作为拆迁人与被拆迁人陆勤林就黄家堰村泾河海64号房屋提前拆迁事宜签订《房屋安置协议》一份，约定陆勤林户房屋建筑面积为44.84平方米（以评估报告为准），补偿、补助及奖励合计39180元，陆勤林选择京浦花园12幢204室（建筑面积80.89平方米）作为安置房之一，剩余安置基准面积99.11平方米由海盐城投公司在合同签订之日起五年内提供剩余可购安置房可选房源，所附《海盐县县城农民私房拆迁安置基准面积核准表》中载明陆勤林户安置人口为1人，安置基准面积核准为44.84平方米。协议签订后，陆勤林于2015年1月12日将房屋腾空交付海盐城投公司进行验收并拆除。2015年6月24日，海盐城投公司与陆勤林就黄家堰村泾河海64号房屋提前拆迁事宜再次签订《房屋安置协议》一份，除对2015年1月7日协议约定的内容进行确认外，另约定陆勤林选择盛世钱塘5幢303室（建筑面积68.56平方米）和35幢103室（建筑面积121.98平方米）作为另两套安置房，经结算，扣除陆勤林户已于2015年1月13日交纳的首套房屋费用48946.06元，其还应支付房款398650.28元。上述两份协议，海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室均作为受委托拆迁实施单位在协议上盖章。海盐城投公司陈述上述三套房屋已于2016年底前全部交付于陆勤林。陆勤林现居住于京浦花园12幢204室房屋中。陆群敏称其于2018年7月中旬发现原黄家堰村泾河海64号房屋被拆除，之后才得知拆迁事宜，遂起诉。

　　另查明，陆勤林持有中国残疾人联合会于2014年10月15日签发的《残疾人证》，载明：残疾类别为听力残疾，残疾等级为一级，监护人为陆群敏，有效期十年。2019年8月21日，陆群敏向海盐县人民法院申请宣告陆勤林为限制民事行为能力人。2019年10月21日，海盐县人民法院作出（2019）浙0424民特602号民事判决书，查明陆勤林自幼因病成为聋哑人后，未上过学，智力、认识能力上有别于正常人，与人沟通存在障碍，没有语言表达能力，其生活不能全部自理，至今未成家，自陆勤林的父母去世后，其生活一直由陆群敏照顾。因此判决宣告陆勤林为限制民事行为能力人，并指定陆群敏为陆勤林的监护人。该判决现已生效。再查明，海盐城投公司系国有企业，经营范围为“城市基础设施建设投资经营，旧城改造，房屋搬迁，受县人民政府委托从事土地收购、储备、开发利用、经营及相关社会事业项目的投资、开发、建设”。海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室系由海盐县武原街道办事处（以下简称武原街道办）设立的临时性内设机构。

　　原审认为，根据海盐城投公司的经营范围，其为受人民政府委托从事城市基础设施建设目的而设立的公司，对包括陆勤林户在内的村民住房进行提前拆迁是基于海盐县城中心城区的整体规划及基础设施建设需要，其对拆迁并不直接享有利益，海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室作为受委托拆迁实施单位参加了协议的签订。因此，武原街道办、海盐城投公司与陆勤林签订的两份《房屋安置协议》应属行政协议，属于行政诉讼管辖范围。并且，行政协议的受案范围并不限于行政诉讼法第十二条第十一项列举的行政争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。”陆勤林于2015年1月7日和2015年6月24日分别与武原街道办、海盐城投公司签订两份《房屋安置协议》，并于2015年1月12日将房屋腾空交付海盐城投公司进行验收并拆除，后于2015年至2016年陆续支付了三套安置房的房款，并办理了交房手续，涉案两份《房屋安置协议》均已履行完毕，陆勤林对两份协议均未提出异议。陆群敏作为陆勤林的监护人，对陆勤林签订房屋安置协议等活动进行监护本就为其职责所在，陆群敏自称在其父母去世后，陆勤林的生活一直由其照顾，而陆勤林自2015年1月便搬出黄家堰村泾河海64号老宅，后入住京浦花园12幢204室的安置房中，因此，即便陆群敏未参与签约，也应在合理时间内明知签约、房屋拆除及安置选房之事宜。案涉房屋系陆群敏与陆勤林父母建造，黄家堰村村民委员会于1989年1月30日出具的土地使用权权源证明显示，被拆迁房屋黄家堰村泾河海64号的宅基地使用权人为陆勤林，拆迁时，陆勤林户家庭成员只有其一人，即使与陆群敏有利害关系，那么陆群敏在涉案两份《房屋安置协议》签订及黄家堰村泾河海64号房屋腾空交付拆除四年后提出要求确认签订协议的行为违法，已超过法定起诉期限。陆群敏提出武原街道办及海盐城投公司应当依法重新给予陆群敏和陆勤林房屋安置的要求，与本案行政协议分属不同的行政法律关系，不属本案审理范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项之规定裁定，驳回陆群敏的起诉。

　　陆群敏上诉称，1.被拆除占地面积43.66平方米的房屋应属陆勤林与上诉人共同所有。黄家堰村村民委员会出具的证明，内容不真实，其证明陆勤林于1960年建造了该房屋，而事实上陆勤林出生于1968年，同时，该证据只是复印件，无其他证据证实，不具有证明效力。原审第三人海盐城投公司据此认定房屋产权不当。2.陆勤林系残疾人，不具有完全民事行为能力，已有残疾证和法院生效法律文书确认，海盐城投公司及武原街道办在未通知作为其监护人的上诉人到场的情况下，擅自与其签订的协议无效。3.被上诉人及海盐城投公司未能证明向上诉人通知了签订房屋拆迁安置补偿协议内容的事实，原审认定上诉人应当在合理期限内知道该协议内容无事实依据，对上诉人涉及不动产协议纠纷的诉讼应当适用20年的最长起诉期限。同时，因陆勤林不具有完全民事行为能力，其所签订的协议无效，上诉人请求确认协议无效不应受起诉期限约束。请求二审法院：1.撤销原裁定，发回重审或改判支持上诉人在一审中的请求；2.案件受理费由被上诉人负担。

　　被上诉人武原街道办辩称：1.上诉人于2015年应当知道陆勤林签订涉案房屋安置协议或腾空旧房搬迁至新房的事实，其诉称2018年7月才知道签约与事实不符。2.限制民事行为能力人能够从事与其智力、精神健康状态相适应的民事法律行为，故陆勤林在其成年亲属陪同下签订的涉案协议有效。况且，涉案安置协议保障了陆勤林的合法权益并已履行完毕，陆勤林被鉴定为限制民事行为能力人发生在上述行为之后。3.上诉人的诉讼涉及陆勤林既得的合法权益，与其作为监护人的职责相矛盾。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原裁定。

　　原审第三人海盐城投公司辩称：1.上诉人以陆勤林不具有完全民事行为能力，其未在监护人到场的情况下所签订协议无效与以该协议内容侵害了上诉人房屋的共有权而否认协议的效力，属于两个不同的法律关系，其诉讼方式、诉讼结果存在明显区别，上诉人有关本案诉讼是混淆了上述两个法律关系。且陆勤林的残疾证以及限制民事行为能力确认是签约后获得或裁决的，协议成立后，其已得到了安置补偿，故陆勤林的签约主体能力不是本案审理重点。2.黄家堰村村民委员会出具的证明证实了涉案旧房记载在陆勤林名下的事实，第三人在一审中已补充提供了加盖海盐县自然资源和规划局印章的证明，明确了该证明的出处。至于上诉人提及的房屋证明内容与事实不符、旧房应含上诉人份额等问题，属于家庭人员内部利益调整问题，并非是第三人在拆迁中能够解决，也非第三人或被上诉人应予解决的事项。对陆勤林户的旧房拆迁安置补偿工作已履行完毕，上诉人要求另行安置补偿，第三人已无法满足。3.陆勤林与第三人签订两份协议、2015年1月搬入安置房居住并将旧房交第三人拆除，上诉人既然一直照顾陆勤林日常生活，理应知道旧房被拆迁安置的情况，但在将近5年内未提起诉讼，明显已过起诉期限。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原裁定。

　　本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。二审中，上诉人陆群敏对诉讼理由予以明确，被上诉人武原街道办、原审第三人海盐城投公司拆除了涉案房屋未对其进行安置补偿，侵害了其房屋共有权，故诉请法院判决确认房屋安置协议无效。

　　本院认为，分析、梳理《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条、第六十五条规定，有关行政诉讼起诉期限可分三种情形：一是行政机关告知行政行为内容及起诉期限的，公民、法人或其他组织应当在6个月内提起诉讼。二是行政机关仅告知行政行为内容但未告知起诉期限的，公民、法人或其他组织在知道或应当知道行政行为内容之日起1年内提起诉讼。三是行政机关未告知行政行为内容的，公民、法人或其他组织从知道或者应当知道该行政行为内容之日起1年内提起诉讼，但即使不知道该行政行为内容的，自作出行政行为之日起涉不动产纠纷超过20年、其他纠纷超过5年均不得再提起诉讼（即最长起诉期限）。此外，除最长起诉期限外，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在期限内。本案中，上诉人不是涉案房屋安置协议的相对人，也非协议确定的被安置补偿主体，故属于第三种行政机关“未告知行政行为内容的”情形，不适用6个月的起诉期限。有关上诉人的起诉期限是适用1年还是最长时效，对其“知道或者应当知道该行政行为内容”事实的认定，无疑是两者的分水岭。纵观本案，拆迁安置工作影响大，不仅关系到陆勤林的切身利益，也对房屋利害关系人及拆迁地块的社会公众、相关组织产生较大的影响，同时拆迁安置需经历签约、交房、旧房拆除、安置房抽签、筹款结算、安置房装修、迁居等环节，过程漫长。上诉人自言其是该房屋的共有人，又是被拆迁人陆勤林的监护人，根据海盐县人民法院（2019）浙0424民特602号《民事判决书》认定“自被申请人（陆勤林）的父母去世后，被申请人的生活一直由申请人（陆群敏）照顾”，其不仅在拆迁地块“同址分户”，而且在周边还有自建房，其对陆勤林被拆迁安置、搬入新房等行为不知情，既不符合事实也不符合情理。故应当认定上诉人在陆勤林拆迁安置过程中知道陆勤林签订房屋安置协议及安置补偿的内容，上诉人有关本案的起诉适用1年的起诉期限而非其上诉主张的最长起诉期限。同时，上诉人的起诉不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误”可以扣除的起诉期限。据此，上诉人的起诉已超过法定起诉期限，原审在已经立案的情况下，裁定驳回上诉人的起诉正确。

　　综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。陆群敏有关本案上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长　  　李土根

　　审  判  员           许艳华

　　审  判  员　  　孙　军

　　二〇二〇年五月二十九日

　　书  记  员           俞连芳

　　来源：行政法报