何天文|| 行政诉讼中“诉的利益”内涵辨析

　　何天文|| 行政诉讼中“诉的利益”内涵辨析

　　摘要

　　“诉的利益”概念在我国行政审判实践和理论中尚无统一理解，将其界定为独立于原告资格和受案范围的诉讼要件，特指法院对原告诉讼请求进行实体判决的必要性和实效性。这一狭义理解可彰显诉的利益独特的问题意识，增强其司法适用性，并为这一概念的法定化提供可能。我国行政诉讼的权益保障功能为诉的利益提供了制度前提，诉讼类型化的发展扩宽了其适用空间，但还须完善立案登记制，明确其诉讼要件的体系定位。诉的利益要从诉权行使目标、救济渠道效率、实体判决效果、起诉时机等方面加以判断，具体要求在我国行政诉讼制度和实践中已有体现。为了维持诉的利益的特定内涵，应当明确其讨论范畴不包括复议前置和一般起诉期限，其与行政纠纷可诉性、诉讼请求形式的要求也无重合。

　　一、问题的提出

　　“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，是我国行政诉讼制度的首要目标。由这一目标所决定，行政诉权的行使不能毫无节制，并非任何人提出的任何诉讼请求都适于法院裁判。当事人的起诉要获得法院审理，至少需要满足两个条件：第一，起诉人存在一项合法权益受到行政主体的侵犯；第二，该合法权益具备诉讼救济的必要性和实效性。二者同为行政诉权要件，前者即原告资格，后者则是“诉的利益”问题。

　　“诉的利益”虽未见于我国行政诉讼法及其司法解释的明文规定，但对于行政审判而言却不是一个陌生的概念。在立案登记制施行之后，“诉的利益”作为案件受理的考虑因素已为我国行政审判实践所关注，用以缓解激增的司法需求与有限审判资源之间的矛盾。尤其当诉讼实践中屡屡出现“滥诉”等不当行使诉权的情形时，诉的利益成为筛查起诉、规范诉权的有力工具。最高法院指出：“人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。”

　　不过，从司法实践来看，“诉的利益”并非一个内容指向明确、体系定位清晰的概念。这表现在：第一，诉的利益的适用语境并不一致，“诉的利益”与“合法权益”的关系有待厘清；第二，诉的利益的理解存在一定泛化倾向，它是从何种角度考察“当事人利用审判程序的实际价值和必要性”有待限定；第三，诉的利益的具体要求还需梳理，它与其他诉讼要件的区别有待明确。此外，诉的利益的理论研究在某种意义上已经落后于司法实践。目前行政诉讼法学的权威教材，还没有体系性地关注到作为行政案件受理条件的诉的利益。这与诉的利益在诉权理论中的重要性并不相称。为了规范诉的利益的司法适用，确立诉的利益作为我国行政诉讼中一项独立的诉讼要件，本文将立足于我国行政诉讼制度和理论发展的实际需要，确立一个内涵清晰、可与审判实务良性互动的诉的利益概念，并就诉的利益的具体要求及其误解作一澄清。

　　二、“诉的利益”司法适用的多元语境

　　在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆红霞案”）之后，行政审判实践对“诉的利益”概念已不陌生，但这一概念的理解却一直未能统一。诉的利益常被用于两种不同语境：一种是需要诉讼保护的“合法权益”，作为判断原告资格的核心要素；另一种是被宽泛理解的“诉的必要性”。

　　（一）“诉的利益”的提出

　　“诉的利益”概念首次提出并引发热议，源自“陆红霞案”。本案涉及政府信息公开诉讼中诉权滥用的问题。最高法院提取的裁判摘要指出：“……缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。”至于“诉的利益”如何理解，一审法院指出：“诉的利益是原告陆红霞存在司法救济的客观需要……由于对获取政府信息权利的滥用，原告在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。”由此可见，诉的利益就是“诉讼所值得保护的合法的、现实的利益”。

　　就本案而言，诉的利益似乎涵盖两方面：一是当事人存在一项合法权益，即《政府信息公开条例》赋予公民获取政府信息的权利；二是这项合法权益值得行政诉讼保护，尤其是权利不能被滥用，不能“借助诉讼攻击对方当事人”。然而，细究起来，这两方面的考察重点并不相同：前者属于救济对象在法律上是否存在的问题，后者则是起诉目的是否为权益救济的问题。本案裁定书的撰写法官也认为，诉的利益是“当事人诉诸行政诉讼以保护其合法权益的必要性”，“解决的是受到侵害的权利或某项争议是否需要通过诉讼程序提供救济的问题”。就此而言，本案适用“诉的利益”难谓涵义明确，这种模糊性在后续行政裁判中得以延续。

　　（二）诉的利益作为“合法权益”的适用

　　从实务观点来看，诉的利益的第一种用法指向“诉讼保护的合法权益”，是行政诉讼的救济对象。这一观点的典型代表即“孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案”。本案裁判摘要指出：“行政机关针对咨询申请作出的答复以及不予答复行为，不属于政府信息公开行为，不会对咨询人的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议的受理范围。起诉人缺乏诉的利益，则无原告资格，人民法院可以不予受理或裁定驳回起诉。”由此可见，所谓“诉的利益”是原告资格的要件，即原告所享有的、受到行政行为侵害的、可请求法院保护的合法权益。

　　以“诉的利益”来指称“合法权益”，与我国行政诉讼原告资格的认定难题密切相关。根据行政诉讼法第二条的规定，只有公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其“合法权益”的，才有资格提起行政诉讼。据此，起诉人是否具备“合法权益”，是判断原告资格的核心问题，尤其是判断行政相对人以外的第三人是否具备原告资格的关键要素。

　　（三）诉的利益作为“诉的必要性”的适用

　　诉的利益的第二种用法指向笼统的“诉的必要性”。最高法院在审判实践中多次表示：“诉的利益乃是当事人的请求足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性”，或者简称为“行政诉讼的必要性和实效性”“诉的必要性”。但是，“当事人的请求”与“利用诉讼的必要性”应在何种意义上加以理解，实务中并不明确。

　　1.针对某种行政行为提起诉讼的必要

　　在“吝全堂诉河北省邯郸市峰峰矿区人民政府土地征收纠纷案”（以下简称“吝全堂案”）中，“诉的利益”被理解为“针对某种行政行为提起诉讼的必要”。本案原告请求法院“确认峰峰矿区政府征收涉案土地，因未出示省级以上人民政府的征收文件及未张贴征地公告的行政行为违法”。最高法院认为：征地公告是对被征收土地和补偿安置方案的一种告知行为，既未对被征收人创设新的权利，亦未在征收决定之外增设义务负担，行政机关是否张贴公告，均不影响被征收人的实体权益，因此属于不可诉的行政行为。既然“被诉行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响，则没有赋予其针对该行政行为提起诉讼的主体资格的必要”。

　　由此可见，“诉的利益”是就诉讼对象的性质而论是否影响相对人合法权益。在这个意义上，前置性、过程性、程序性行为能否脱离最终决定而成为司法审查的对象，都被理解为原告有无必要对这些行为提起诉讼的问题。这种“诉的必要性”其实通过行政诉讼的受案范围即可解决。

　　2.以某种权益为救济对象的必要

　　在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”中，行政机关在对第三人进行项目备案审查时，法律并未要求行政机关考虑刘广明的土地权益。最高法院认为：“如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益……即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益。”换言之，只有原告主张的权益有可能在实体审理中得到支持，起诉才是必要的。

　　在此，诉的利益考察的重点是被诉行政行为与当事人诉请保护权益之间的关系，或者说是救济对象在实体法上的可保护性问题。这个意义上的“诉的必要性”，通过原告资格及其核心要素“合法权益”的判断即可解决。

　　3.以实体判决来保护受损权益的必要

　　在“邓尚孝诉银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站草原行政管理案”（以下简称“邓尚孝案”）中，最高法院明确指出：“当事人提起行政诉讼应当具有诉的利益，否则起诉就不具备合法的诉讼要件。所谓诉的利益，就是当事人向法院提出的诉讼请求，具有必须通过法院审理并作出判决予以解决的必要性和实效性。其中必要性是指有无必要通过本案判决解决当事人之间的纠纷；实效性是指通过本案判决能否使纠纷获得实质性解决。”本案中兴庆区政府将邓尚孝持证使用的草场，向宝丰公司颁发了被诉的草原使用权证。在撤销诉讼进行期间，兴庆区政府收回了邓尚孝的草原使用权，并对其作出了补偿决定。最高法院认为：“邓尚孝申请再审本案并无实质性解决权益受侵害的实效，不具有再审利益。”理由在于：（1）邓尚孝的草原使用权证已被注销，即使再审撤销被诉颁证行为，也不能使邓尚孝的草原使用权自动恢复原状；（2）邓尚孝此前享有的草原使用权的存续权益，已因上述决定而消灭，且相应的财产损失已经获得弥补。在此情况下即使确认该颁证行为违法，邓尚孝也不能据此请求兴庆区政府给予国家赔偿。不难发现，草原使用权作为“合法权益”并无争议，颁证行为的可诉性也无问题，本案争议焦点只是草原权益有无必要救济、能否有效救济的问题。“邓尚孝案”表明，当原告合法权益受到可诉行政行为的侵犯，但是实体判决对原告诉讼目标的达成无效果时，仍然不具有诉的必要性。这时，诉的利益考察的是受损权益与实体救济效果之间的关系。

　　综上所述，行政审判实践虽然已经广泛适用“诉的利益”来审理案件，但诉的利益并无确定、统一的内涵。诉的利益在指称“合法权益”之外，还被表述为“诉的必要性与实效性”，但并无确定指向。不过，就诉的利益的适用效果而言，实务界是有共识的，即欠缺诉的利益最终会导致起诉不符合受理条件，法院可裁定不予立案或驳回起诉，不进行实体争议的审理。

　　三、诉的利益的狭义界定

　　“诉的利益”的宽泛适用，不能掩盖其在不同语境下的不同含义。统一界定“诉的利益”并维持其狭义理解，不仅有助于增强这一概念的司法适用性，而且有利于推动我国诉讼要件制度与理论的发展。

　　（一）统一界定“诉的利益”的现实需要

　　首先，统一“诉的利益”概念的语义指向，是司法裁判明确性和一致性的要求。一般而言，最高法院在不同裁判中适用的同一法律术语，应当具有统一的含义，这样才能使裁判理由更加清晰。如果“诉的利益”在不同案件中的含义并不相同，裁判中又无特别说明，就难免为当事人理解裁判意见造成障碍，进而可能影响司法裁判的接受度。例如在“陆红霞案”中，如果在“合法权益”意义上理解“诉的利益”，则令人费解；但从“诉权行使必要性”的角度理解诉的利益，则较为合理。因为在政府信息公开案件中，救济对象是公民的知情权，这一权利的享有在原则上并无身份限制。

　　其次，统一界定诉的利益，是保障相对人行政诉权的需要。根据已有的裁判观点，诉的利益是否算作一个起诉条件，并不清楚。如果它仅仅是原告资格的一个要素，或者是行政行为可诉性的另一种表述，那么它不是行政诉讼法规定之外的起诉条件，以此限制原告诉权并无太大问题。但是，如果认为诉的利益是独立于原告资格和受案范围的另一起诉条件，则必须说明我国目前的行政诉讼制度是否容纳了这一“司法创造”。否则，就会出现为当事人行使诉权增加法律所无的限制的问题。

　　最后，统一界定诉的利益，是增强其司法适用性的关键。因为诉的利益内涵及制度地位不明，实务界往往不会以“欠缺诉的利益”为唯一理由来驳回起诉，而是与其他起诉条件的欠缺一起加以审查、适用。例如，在“何恬诉重庆市沙坪坝区人民政府确认行政行为违法案”中，最高法院是以原告诉讼请求不属于受案范围、缺乏诉的利益两项理由驳回了再审申请。在“张丕穆诉湖南省株洲市天元区人民政府政府信息公开案”中，最高法院则是以诉的利益欠缺、申请内容为法律咨询而非政府信息、被申请机关无公开职责三项理由，驳回了张丕穆的再审申请。为了打消司法适用的疑虑，有必要明确诉的利益的规范内涵和体系定位。

　　（二）我国行政法学界对诉的利益的界定分歧

　　对于诉的利益的界定，我国行政法学界也未取得一致意见。多数观点以诉的利益来指称“诉讼保护的合法权益”，与实务界的第一种用法类似。在我国行政诉讼法的语境中，它对应着受到行政机关侵犯的“合法权益”。诉的利益要解决的问题是“当事人所受到的损害，是否处在法律所调整或保护的利益范围以内”，“旨在明确何种私权利可以对公权力的行使提出质疑”。部分观点认为诉的利益是一种司法救济的必要性，但这种必要性的具体指向并无共识。

　　1.附属于原告资格的“救济必要性”

　　有学者认为，诉的利益是附着于起诉资格制度的一种救济必要性，即原告因自身合法利益受到被诉行政行为的不利影响，与行政主体发生争端，进而诉诸法院、寻求救济的必要性。然而，论者所谓“寻求救济的必要性”，实际上是原告合法权益受侵害的必然结果，“救济必要性”并无独立于原告资格的特殊意义。此处诉的利益要解决的问题，仍然是被诉行政行为所侵害的利益是否属于法律保护或调整的范围。

　　2.宽泛的“利用审判制度的必要性”

　　有一些学者明确意识到诉的利益与原告资格的差异。王贵松教授指出，诉的利益就是当事人的请求具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性，其中包括了当事人适格、权利保护资格和权利保护必要三项内容。孔维臣认为，诉的利益“是行政诉讼原告所拥有的、在其合法权益受到行政行为侵害或者与行政主体发生争议时，确有必要且能够运用行政诉讼程序实现其行政诉权所体现出来的正当利益”，当事人适格、诉讼权能和权利保护必要是其构成要素。

　　3.单一的“权利保护必要”

　　闫尔宝和石龙潭认为，诉的利益并不涵盖原告资格、受案范围的问题，而专指权利保护必要性问题，考察原告诉讼请求是否具有实体审理的必要或价值。换言之，这种界定与前述司法实践对“诉的必要性”的第三种理解一致，即“以实体判决来保护受损权益的必要”。总体而言，这种界定在理论上仍是极少数观点。

　　（三）“诉的利益”的规范界定

　　从比较法上来看，诉的利益是大陆法系行政诉讼制度的一个基本问题。域外行政法理论对诉的利益的界定，存在广义说、较广义说和狭义说三种观点，其中以狭义说为主流观点。

　　1.广义说

　　广义说主张，诉的利益包括三个方面：一是请求的内容是否适合作为审判的对象（诉讼对象的问题）；二是当事人对于请求是否具有正当的利益（当事人适格的问题）；三是从周围情况看，是否存在足以使法院对请求作出判断的具体实际利益（具体利益或者必要性的问题）。以撤销诉讼为例，诉的利益除了行政决定和原告适格，还包括系争行政决定的撤销，具有回复原告的权利或利益之客观的可能性以及解决法律上纷争的实益存在。

　　2.较广义说

　　较广义说主张，诉的利益是“法院为本案判决之必要性与实效性”。诉的利益可分为两种：一是有无对特定当事人作成本案判决之必要与实效（“主观诉之利益”或“当事人适格”）；二是就原告诉讼上请求内容有无作出本案判决之必要与实效（“客观诉之利益”或“权利保护必要”）。对于撤销诉讼而言，诉的利益主观上要求原告必须是对撤销处分具有法律利益的人，客观上要求处分被撤销的情况下，能够在现实上恢复法律利益。

　　3.狭义说

　　狭义诉的利益又被称为“权利保护必要”或者“法律保护需要”。胡芬将法律保护需要视为所有诉讼制度的一个共同点，提起行政诉讼也要求“原告确实需要法院帮助实现其权利”，而且“法律保护需要未被滥用”。诉的利益所探讨的问题是，“当事人（原告）就个案有无进行诉讼之正当利益，或有无接受实体判决之必要”。“即使行政厅的行为具有处分性，而且也具有原告资格，但只要现实上没有撤销该处分的必要时，起诉将不被受理”。总之，在狭义说看来，诉的利益与原告资格、诉讼对象存在本质区别，三者不应作为一个整体性概念。

　　（四）狭义界定“诉的利益”的本土意义

　　本文认为，我国对“诉的利益”应当采取狭义理解，使其成为内涵更为特定的概念，进而与原告资格、受案范围形成严格的界分。这种狭义理解具有理论与实践的价值。

　　1.狭义“诉的利益”具有特定问题意识

　　尽管狭义诉的利益、原告资格、受案范围三者都是行政案件实体审理的前提，在某种程度上都可宽泛理解为“法院裁判案件的必要性”。但就微观层面而言，三者在问题意识、制度功能和判断标准上截然不同。

　　原告资格，或称“诉讼权能”，是从特定起诉人是否值得司法保护的角度，来界定本案判决的必要性。在权利保障型的主观诉讼下，原告资格的限制在于排除民众诉讼和单纯的“利益”诉讼，避免起诉人成为公共利益的卫士。因此，只有公法权利的受害人才具备原告资格。相应地，原告资格的判断主要考察：合法权益是否存在；被诉行政行为与权利侵害之间是否具有因果关系。

　　受案范围，是指诉讼对象就其本身性质而言，是否适合由法院加以裁断，旨在预先划定行政审判权的界限，维护行政与司法分工的宪法原则。受案范围的判断标准在于，被诉行为是否属于行政权的行使，是否直接或间接地具有影响权利义务的法律效果。它与案件实体争议并无太大关联，不需要深入原告诉讼请求的内容加以个案判断。

　　狭义诉的利益，是从诉讼请求具体内容的角度，来考虑法院有无作出本案判决的必要性和实效性。诉的利益旨在排除不需要给予司法保护的诉讼请求，贯彻诚信原则，禁止诉权滥用，保护诉讼相对方，确保诉讼机制的运作效能。判断诉的利益之有无，考虑的是原告诉讼请求的具体内容、不同类型判决的救济效果、诉讼之外权利保护的影响因素等。原告资格、受案范围与狭义诉的利益的本质差异，可以用表1来说明。

　　2.狭义界定有助于理论的交流和深化

　　诉的利益的狭义理解，已经基本上成为德国、日本与中国台湾地区的主流观点。从方便学术交流的角度，以狭义说进行概念统一，可以省去许多不必要的说明和澄清。

　　受案范围和原告资格在我国已成为独立的研究课题，但狭义诉的利益的研究才刚刚起步。在此现状下，维持一个涵义宽泛的诉的利益概念，不仅无法起到整合三者的体系化效用，反而会忽视狭义诉的利益的特殊性。尤其在“合法权益”的认定成为研究难题时，狭义“诉的利益”的理论地位被一定程度地掩盖了。狭义界定有助于明确两者的本质区别，深化诉的利益的理论研究。

　　第一，狭义诉的利益是原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益，不同于作为诉讼对象的实体权利。受损的实体权益固然是原告的利益，而诉讼请求能够进入实体审理阶段，是原告一种重要的程序利益。相比于诉讼请求在起诉阶段被驳回，这种程序利益意味着原告有机会获得法院更深层次的听审，有机会争取胜诉判决。第二，狭义诉的利益必须以原告存在合法权益为逻辑前提。没有合法权益受损，就无所谓借助实体裁判来保护原告的受损权利。就此而言，“没有合法权益，遑论诉的利益”。

　　3.狭义界定有助于我国诉讼要件的完善

　　狭义界定诉的利益，有利于推动我国诉讼要件制度的完善。从实定法角度来看，受案范围和原告资格在我国行政诉讼法上已经有了明文规定，诉的利益却仍停留在司法操作层面，其作为独立诉讼要件的制度地位未得到明确。诉的利益的狭义理解，增强了其司法适用性，使之不再仅仅是一个理论概念，而是具备了法定化的可能。这将使我国行政诉讼的实体裁判条件更加完整。

　　鉴于狭义界定诉的利益在我国行政诉讼中具有上述价值，本文主张“诉的利益”专指权利保护的必要性和实效性，不再指涉作为救济对象的“合法权益”，也不再将其作为笼统的“诉的必要性”，从而与最高法院在“邓尚孝案”中的理解一致。本文以下均是在狭义上使用“诉的利益”概念。

　　四、诉的利益的体系定位与具体要求

　　就狭义理解而言，行政诉讼诉的利益仍是一个集合性概念，是从化解行政争议和救济受损权益的制度目标出发，对原告诉讼请求是否具备本案判决必要性和实效性的总体评价。为了使诉的利益这一抽象概念的内涵更为清晰，以下从体系定位和具体要求两方面加以说明。

　　（一）诉的利益的体系定位

　　1.诉的利益与行政诉讼的目标

　　诉的利益与行政诉讼制度目标息息相关。诉的利益本质上是实体权利人利用法院程序的正当性，这种正当性的衡量标准是诉讼制度的目标或功能。一般来说，只有行政诉讼制度以化解行政争议和保障公民权益为目标，才可以探讨诉的利益问题。据此，无助于纠纷解决的诉讼和不以权利保护为目的的诉讼，均缺乏诉的利益。如果行政诉讼的功能是监督依法行政，那么受损权利是否有必要通过本案判决来救济，就不再是十分重要的问题。

　　关于我国行政诉讼制度的功能定位，向来存在保障权利抑或监督行政的争论。诉的利益的引入，将进一步推动我国行政诉讼制度目标的研究。从原告资格的限定、诉讼请求的明确、处分权的扩大、判决方式的多元和诉判对应的原则来看，我国行政诉讼总体上是一种私益保障型诉讼。检察机关提起行政公益诉讼则居于补充地位。在实质化解行政争议的司法政策下，实务界也倾向于将回应原告诉讼请求作为审判目标。这意味着，诉的利益在我国行政诉讼中的适用存在相应的制度前提。

　　不过，即便是主观诉讼也要在保障权利的同时，间接促进行政法治的实现。因此，各国对诉的利益都采取了较为宽松的审查立场，宽泛地承认权利受损的原告具备救济的必要性。这种做法一则保障原告诉权，二则使行政权尽可能接受司法审查，从而弱化了主、客观诉讼之间的张力。

　　2.诉的利益与诉讼要件

　　诉的利益是独立的实体判决要件或诉讼要件。只有具备诉的利益，法院才会对行政争议予以实体审理。在立案登记制国家，诉的审查须依次经过起诉要件、诉讼要件和本案要件的审查，诉的利益属于诉讼要件。换言之，诉的利益应该在登记立案之后、实体审理之前进行审查。诉的利益解决的是诉的合法性问题，而非理由具备性问题。欠缺诉的利益的起诉，在案件进入实体审理之前就被驳回了。需要强调的是，诉的利益与其他诉讼要件仍有两点重要区别：

　　第一，诉的利益是对诉求内容的实质考察，而非形式上的要求。原告起诉需要符合法定的形式要件，比如诉讼请求的法定程式、起诉期限、受案范围、复议前置、法院管辖权、诉讼行为能力等。这些诉讼要件与个案中诉讼请求的具体内容无关，只需做形式考察即可判断。但是诉的利益必须深入诉讼请求和争议事实来考察，需要考虑原告的诉讼目的、行政机关的诉外纠错、原告权益的损害状况与恢复可能等因素，这些并不是纯粹的形式问题。在此意义上，可以认为诉的利益是“实质法治主义”的要求。

　　第二，诉的利益贯穿起诉、审理和判决的全过程，也贯穿一审、上诉、再审程序的全过程，需要进行动态的、线性的考察。这意味着，在实体判决作出前的任一时刻，出现诉的利益欠缺事由，实体审理都应终止。在原告合法起诉（具备诉的利益）之后，行政处理的执行、行政机关的主动纠错、原告实体权利的消灭，均会导致诉的利益嗣后消灭。与此不同，其他诉讼要件一般都是静态的点状考察，只要在起诉阶段具备，原则上不受诉讼状况变化的影响。

　　我国行政诉讼法没有严格区分起诉要件和诉讼要件，而是把两者混杂在一起统称为起诉条件。在立案登记制施行后，诉的利益也要在立案时和立案后接受“两道审查”。尽管如此，诉的利益作为起诉条件，区别于本案诉讼请求的胜诉理由，在我国存在适用空间。但是，诉的利益与实体争议关系密切，在立案时加以审查，恐怕会抬高立案条件，增加诉权行使的困难。因此，诉的利益在我国的适用，还需完善案件受理制度，实现起诉要件与诉讼要件的彻底分离和阶段审查。

　　3.诉的利益与诉讼类型

　　诉的利益在诉讼类型化的制度构造下具有广阔的适用空间。诉的利益关系到受损权益能否通过本案判决获得实效性保护的问题，不同的诉讼类型所能达到的权利保护效果并不相同。因此，选择最有效的诉讼类型就成为诉的利益之当然要求。例如，确认违法判决只能提供宣告性救济，既不能如撤销判决一般产生法律关系变动的效果，也不能像给付判决那样提供可强制执行的名义。因此，从权利保护的效率来说，确认违法诉讼就具有补充性。当原告可以提起撤销诉讼或给付诉讼时，便不得提起确认违法诉讼。再如，若原告申请行政机关作出某一行政处理，遭到拒绝或搁置，那么原告提起课予义务诉讼最能实现其诉讼目的，单纯请求撤销拒绝决定或者确认不作为违法，都显得迂回而低效。

　　行政诉讼法修改之前，我国并未形成严格意义上的诉讼类型化构造，充其量是以撤销诉讼为中心、判决方式的多样化。行政诉讼法的修订，虽然没有针对不同的行政行为设置相应的诉讼类型和审理规则，但受案范围、起诉期限、举证责任、判决方式、临时救济等具体规则已经发生变化，我国行政诉讼实际走上了类型化的发展道路。最高法院更是明确朝着诉讼类型化的方向努力，通过司法解释列举起诉人的“具体诉讼请求”，对诉讼种类加以例示，以此构建中国特色的行政诉讼类型制度。大体来看，我国已初步形成撤销诉讼、履行法定职责诉讼、履行给付义务诉讼、确认违法诉讼和确认无效诉讼等五种诉讼类型。在此基础上，诉的利益在我国行政诉讼中存在广阔的适用空间。当然，我国行政诉讼类型化还未臻完善，尤其履行法定职责诉讼、履行给付义务诉讼是否对应于域外课予义务诉讼、一般给付诉讼，还需要加以明确。

　　（二）诉的利益的具体要求

　　关于诉的利益的具体要求，通常是从消极层面来理解的，即“哪些起诉属于诉的利益之欠缺”。以下从原告诉讼请求接受实体判决的“必要性”和“实效性”两方面，将欠缺诉的利益情形加以类型化，并归纳诉的利益在我国行政诉讼制度上的体现，梳理行政审判实践对诉的利益的适用情形。

　　1.实体判决缺乏必要性

　　所谓实体判决缺乏必要性，就是考察原告诉讼请求在判决前的实现程度，以及原告起诉目的、时机的正当性，认定诉讼救济是“多余”的或者滥用的，具体包括以下方面。

　　（1）诉讼目的已经实现

　　原告所受权利损害已不存在，或者原告的诉讼目的已经实现，则无诉的利益。例如，原告诉请撤销的行政处理，起诉后已由行政机关自行撤销或废止；再如，原告请求行政机关履行给付义务遭拒，起诉后行政机关完全满足其给付请求，则丧失诉的利益。

　　在审判实践中，原告申请政府信息公开遭到拒绝后起诉，但起诉时已将该信息作为证据提交法院。此时，原告“在知情权已经得以实现的情况下，提起本案诉讼，明显不具有诉的利益”。

　　在违法强制拆迁引发的行政赔偿诉讼中，原告因强拆行为所遭受的损失，已通过《房屋拆迁补偿协议书》的实际履行而获得了补偿，则其“利益已得到保障，其起诉已缺乏诉的利益。”

　　（2）违背诚信的诉权行使

　　原告违反诚实信用原则，不具有诉的利益。一是原告滥用诉权，例如原告诉请作出对自己不利的行政处理，或者请求撤销对自己有利的处理，可推定其真实的诉讼目的不是救济自身权利，属于滥用诉权。二是诉权的抛弃，原告已通过不起诉合意或单方意思表示放弃了诉讼权利，再次起诉则有悖于诚信原则。

　　滥用诉权是审判实践最早确立的诉的利益之欠缺情形，前述“陆红霞案”确立了滥用诉权的认定思路。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》特别强调，要正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为：对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院不予立案。

　　就诉权抛弃而言，最高法院在“张志成、李大芳诉天津市人民政府拆迁行政复议案”中，原告与相关单位签订了房屋拆迁安置补偿协议，并承诺不再诉讼，其后又长期多次提起行政诉讼。最高法院以“当事人在自愿抛弃权利保护之后再行实施诉权，则属出尔反尔，有违诚实信用”为由，驳回了再审申请。这体现了诉的利益对诚信行使诉权的要求。

　　（3）起诉时机不当

　　原告起诉时机过早或过晚，欠缺诉的利益。这意味着，行政机关的作为或不作为虽可能损害原告的权利，但这种危险还未现实地到来，若原告为了避免将来发生损害而预先请求诉讼救济，则一般欠缺诉的利益。或者，诉讼权利因长期不行使而失效，导致被告对现有法律状态产生合理信赖，这种情况下重提旧事，缺乏诉的利益。

　　根据我国行政诉讼法第四十七条的规定，除紧急情况外，申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，申请人才能提起诉讼。反面推论是，履行期限届满之前提起的履行诉讼，原则上将被法院裁定驳回。这是因为过早的起诉不具备诉的利益。过早的起诉未能明确权利受害的实际情况或具体风险，所以当即的司法救济并无必要。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十条规定，被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议时，原告可以在履行期限届满之前向法院起诉请求其承担违约责任。同样地，履行给付义务诉讼的提起，原则上也必须是原告的请求权已届清偿期。只有在被告有到期不履行之虞时，才允许原告预为请求。

　　2.实体判决缺乏实效性

　　所谓实体判决缺乏实效性，就是实体判决不能产生救济效果，或者虽能够产生部分救济效果，但不是最佳的救济方式。具体包括：

　　（1）无用的救济

　　原告所遭受的权利损害已经无法补救，即使获得胜诉判决，其法律地位也不会得到改善，则无诉的利益。例如，撤销诉讼旨在针对当下推定有效的行政处理，溯及既往地除去其法律效力。一旦行政处理因执行完毕而造成不可回复的后果，或因期限届满而失效，提起撤销诉讼就会无济于事。再如，原告申请行政许可，由于行政机关的拖延，事过境迁，判决履行对原告而言已无实际意义，则履行诉讼欠缺诉的利益。

　　在“周士贵诉荆州市荆州区人民政府行政侵权案”中，周士贵请求判令荆州区政府拆除其在原告房屋旁边搭建的围墙，停止妨碍对商铺的正常经营使用。在再审审查过程中，被围墙妨碍正常经营使用的房屋已经拆除，房屋前的围墙亦已被拆除。最高法院据此指出：通过再审判令拆除围墙已无实际意义。本案欠缺诉的利益可从两方面理解：一方面，涉案围墙被拆除，原告诉讼请求已经实现；另一方面，诉请拆除围墙的目的就是保护商铺的正常经营，现在商铺既已不存在，判令拆除围墙对原告而言已无意义。

　　（2）存在更为便捷的权利保护方式

　　与行政诉讼相比，原告存在其他更为简捷、直接、彻底、有效的权利保护途径，则无诉的利益。这通常是指，原告无须起诉，仅以单纯的申请、通知或其他意思表示方式即可达到诉讼追求的目的。例如，原告希望行政机关履行给付义务，与其直接提起诉讼，不如先向主管机关提出给付申请。再如，原告已经拥有可强制实现其权利的执行名义，则不必提起给付诉讼。

　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“行诉解释”）第九十三条的规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行给付义务，未先向行政机关提出申请，可以裁定驳回起诉。这一规定就是对选择更便捷救济方式的要求。

　　不同于撤销判决，履行判决只是一个强制给付的名义，并不能直接发生权利义务变动的法律效果。即使原告胜诉，其权利的实现仍然有赖于行政机关的行动。相较之下，原告请求行政机关满足其申请，能够更直接地实现其给付请求权。

　　（3）未选择更直接有效的诉讼类型

　　误用诉讼类型，以致无法有效达成权利保护的目的，欠缺诉的利益。例如，若原告申请行政机关作出某一行政处理，遭到拒绝或搁置，那么原告提起课予义务诉讼最能实现其诉讼目的，单纯请求撤销拒绝决定，就显得迂回而低效。原告实际上希望行政机关履行给付义务，本应提起给付诉讼，却只是请求确认行政不作为违法，则无法彻底、有效地实现其给付请求权。

　　最高法院在司法实践中指出：第一，履行职责之诉相对于撤销诉讼具有优先性，前者具有“彻底裁判”的特点。“仅仅撤销拒绝决定而不判决履行法定职责，对于原告请求的实现也只能于事无补”。第二，确认违法判决具有补充性和备位性。对于行政机关的违法不作为，与确认违法判决相比，“责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求”。可见，我国行政诉讼类型化的司法实践，必不可避免地涉及诉的利益对选择有效诉讼类型的要求。

　　五、诉的利益的误解与澄清

　　尽管我国行政审判在一定层面上践行着诉的利益要求，但对这些要求也存在一些理解偏差，导致诉的利益与其他诉讼要件的关系含混不清。理论界也存在不当扩大诉的利益讨论范畴的问题，需要加以澄清。

　　（一）我国学理的误解与澄清

　　就我国行政法学理论的探讨而言，有两种情形其实并不属于诉的利益讨论范畴。

　　第一种是起诉期限的超过。有学者认为，超过起诉期限属于“过迟向法院主张权利而违背诚实信用原则”，属于“不适时的权利保护中为时已晚情形”。②其实，起诉期限主要适用于撤销诉讼和课予义务诉讼等以行政处理为标的的诉讼类型。对于一般给付诉讼和确认诉讼而言，并无起诉期限的适用问题。起诉期限主要是基于行政处理的确定力、法律关系安定性和行政效率的要求，一般并不从诉权行使是否诚实信用的角度加以考虑。

　　对照域外诉讼理论，所谓“起诉时机过晚”，主要是针对那些并无法定起诉期限的诉讼类型而言。此种诉讼类型，虽无维护行政处理确定力的问题，但如果利害关系人长时间不起诉，将会导致被告对固有的法律状态产生合理信赖。在这种情况下，原告再提起诉讼，将构成以不符合当事人合理期待、有悖于常理的方式行使诉权，进而丧失诉的利益。我国行政诉讼法第四十六条第二款，规定了不动产案件和其他案件的最长起诉期限，这一期限从时长（二十年、五年）及起算时点（行政行为作出之日）来看，都明显不同于该条第一款的起诉期限。超过上述最长起诉期限，大致可视为因“起诉过晚”而丧失诉的利益之情形。

　　第二种情形是未遵循复议前置的要求。从域外行政法学理来看，复议前置是独立于诉的利益的一个诉讼要件。其实，复议程序主要是针对撤销诉讼和课予义务诉讼而言，是为了充分利用行政机关的专业优势，维护行政机关的核心职能和行政体系的一体性，与诉的利益旨趣不同。另外，复议程序也并非相同效果下保障当事人权益更为便捷、直接的方式。因为复议程序的准司法化是相当明显的，与行政诉讼相比，先行申请复议并未实质性地减轻原告的程序负担。

　　基于以上讨论可认为，欠缺诉的利益固然包括“起诉过晚”和“存在更便捷的救济途径”，但超过一般的起诉期限和未先行申请复议，并不对应于上述两种情形，不属于诉的利益的讨论范畴。

　　（二）司法适用的偏差及矫正

　　尽管最高法院对诉的利益之适用情形已有涉及，但对这些情形还存在一定理解偏差，导致诉的利益与其他诉讼要件相混淆。

　　1.诉的利益应以行政纠纷可诉性为前提

　　最高法院认识到，原告受损权利存在“更直接、便捷的救济途径”，属于欠缺诉的利益。在域外理论共识中，所谓“更直接、便捷的救济途径”，是诉讼途径与非诉途径之间、不同诉讼类型之间权利保护效率的比较。但这种比较的前提是，行政纠纷本身可以作为审理对象。与此对照，最高法院在受案范围与诉的利益之间存在以下三种混淆。

　　第一，误认为“诉请上级行政机关履行内部监督职责，不如诉请下级机关履行法定职责直接”。第二，误认为“提起行政诉讼不如法定的申诉、异议程序直接”。第三，误认为“诉请撤销规范性文件，不如起诉根据规范性文件作出的行政行为直接”。其实，诉请上级行政机关履行内部监督职责、起诉行政机关申请人民法院强制执行的行为、诉请撤销规范性文件本不属于行政诉讼的受案范围，不存在此类行为的诉讼救济是否迂回或便捷的问题。

　　以上混淆可能会造成一种错觉：诉的利益只是被诉对象不可诉的另一种表述，诉的利益的部分内涵可以由受案范围覆盖。这种混淆将在很大程度上弱化诉的利益作为独立诉讼要件的地位。

　　2.诉的利益应与诉讼请求形式相区隔

　　我国司法实践另一认识误区在于，将诉讼请求的形式问题与诉的利益相混淆。在“尚淑琴诉郑州市金水区人民政府行政复议案”中，被诉复议决定撤销了对原告不利的行政处罚。原告诉请法院维持复议决定的主文，只是变更复议决定的部分理由。最高法院认为，原告诉讼请求不见于行诉解释“对于各种具体诉讼请求的列举”，同时“撤销处罚决定的复议决定不仅没有对其合法权益产生不利影响，反而已经实现了保护其合法权益的目的”，“请求维持一个对其有利的复议决定”，也是“明显缺乏权利保护需要”。最高法院虽认识到原告诉讼目的实现即欠缺诉的利益，但尚未认识到，“请求维持复议决定”本身属于诉讼请求不符法定形式，不可与诉的利益混为一谈。

　　所谓诉讼请求的法定形式，是以法院所能提供的救济手段为基准，将原告诉讼请求以特定格式表达出来；诉的利益则是从实质上考察合法表达的诉讼请求能否获得实效性解决。只有形式上合法的诉，才可进一步论及诉的利益。“权利保护已经实现”也应针对形式上合法表达的诉讼请求而言。德国将“诉的形式”作为独立的实质裁判要件，中国台湾地区也将“起诉不合程式”作为驳回诉的情形之一，与诉的利益并无关联。我国行诉解释第六十八条明确规定了诉讼请求的法定形式。当事人起诉所提出的“具体诉讼请求”，应当是明文列举的九种表达形式之一。如果当事人起诉未能符合法定形式，则不予立案或驳回起诉，并不涉及诉的利益问题。

　　综上所述，我国行政法学界和实务界对欠缺诉的利益之具体表现，还存在一定的认识误区。解决这些问题，需要仔细辨别诉的利益与其他诉讼要件的本质区别，并意识到诉的利益的特殊旨趣和作为诉讼要件的独立地位。

　　结语

　　在以“权利保障”为宗旨的我国行政诉讼制度下，“诉的利益”是合法行使诉权的必要条件。诉的利益有其特定内涵，深入原告诉讼请求的具体内容，考察受损权利是否具备获得实体判决的必要性和实效性。诉的利益有着独特的制度目标、问题意识和判断标准，因而在本质上不同于原告资格和受案范围，应该作为独立的诉讼要件在我国行政诉讼体系中加以确认。“诉的利益”在我国行政诉讼法及其司法解释中虽无明文规定，但相关诉讼制度实际上已经体现了诉的利益要求，最高法院对其适用情形也有涉及。不过，就目前而言，推动诉的利益成为我国行政诉讼中独立的诉讼要件，还需注意以下几个问题。

　　第一，统一诉的利益的概念适用。行政诉讼中诉的利益特指“原告诉讼请求获得本案判决的必要性和实效性”，既不是涵盖原告资格和受案范围问题的、笼统的“诉的必要性”，也不是作为救济对象的“合法权益”。

　　第二，明确诉的利益的具体要求。诉的利益旨在排除滥用诉权、有悖诚信、缺乏效率、徒劳无用、时机不当的起诉，与其他诉讼要件的要求并无重叠。诉的利益并非从另外角度对其他诉讼要件的说明，与复议前置、一般起诉期限、行政行为的可诉性、诉讼请求的法定形式等问题具有本质区别。

　　第三，细化诉的利益的制度定位。诉的利益涉及行政争议的具体内容，作为起诉条件在立案阶段加以审查，不利于诉权保障。为了平衡诉权的规范与保障，有必要完善我国立案登记制度，实现起诉要件、诉讼要件和本案要件的分离审查，并明文规定诉的利益作为诉讼要件的地位。本文从行政审判实践需要出发，确立诉的利益的狭义理解，并说明其具体要求，澄清相关误解，希望能够凸显诉的利益的独立地位。由此，进一步完善我国行政诉讼要件制度，并发挥诉的利益规范诉权、提升诉讼效能的实践作用。

　　来源：行政执法研究