行政确认诉讼的含义和分类

　　行政确认诉讼，是指当事人提起诉讼，请求人民法院对可诉行政行为是否违法、无效以及行政法律关系是否存在进行审查，人民法院依法作出确认判决的一种诉讼形式。确认诉讼不同于传统的撤销诉讼，它“并不是为了满足原告实体法上的请求权，而只是对现有的请求权提供特殊种类的权利保护。”　确认判决并不具有创设、变更或撤销的法律效果，其原意也不在于实施强制执行，仅在于确认当事人之间法律关系的争议状态。确认诉讼以追求确认判决的既判力为目的，判决的内容不包含给付等实体权利内容，具有宣示性和不可执行性。并且，相对于其他诉讼种类，只有在其他诉讼不能提起时，确认诉讼才能提起，具有补充性。

　　根据行政确认诉讼的对象，可以将其分为确认可诉行政行为违法或无效之诉和确认行政法律关系是否存在之诉。虽然从《行政诉讼法若干解释》第五十七条和第五十八条关于确认判决的具体规定看，确认判决的对象只有具体行政行为，而未将对行政法律关系的确认纳入其中。但是，笔者认为，对具体行政行为的合法性审查实际上离不开对是否存在行政法律关系的认定。人民法院对具体行政行为做出维持、撤销、变更、履行等实体判决时，对原被告双方当事人之间是否存在相应的行政法律关系的认定实际上是包含于判决主文之间的。因此，具体行政行为与行政法律关系都是确认诉讼的对象。

　　（一）确认可诉行政行为违法或无效之诉

　　可诉行政行为是指根据《行政诉讼法》及司法解释的相关规定，已经纳入司法审查范围的公权力行为。通常情况下，行政相对人提起诉讼的目的是为了自身利益获得救济，一般不会要求判令被诉具体行政行为合法或有效。因此，对可诉行政行为的合法性作出确认主要是指对可诉行政行为的违法或者无效进行确认。从理论上讲，广义的违法行政行为本身就包括狭义的违法行政行为和无效行政行为两种。狭义的违法行政行为主要是指可撤销的行政行为。这里将违法和无效作为并列关系列举主要是从当事人诉讼请求的角度考虑。因此，对可诉行政行为是否合法的审查，主要包括事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序，有无超越职权或者滥用职权等方面。至于行政相对人提出的可诉行政行为是否有效的诉讼请求，则需审查该行政行为的瑕疵是否达到了重大明显的程度。

　　（二）确认行政法律关系是否存在之诉

　　确认行政法律关系是否存在，根据当事人诉讼请求的不同，可以分为两种情况：肯定式的确认诉讼和否定性的确认诉讼，也可以称为积极的确认诉讼和消极的确认诉讼。在司法实践中，确认行政法律关系是否存在的诉讼请求很少单独提起，常常在撤销诉讼、给付诉讼中一并提起，人民法院一般一并审查认定。例如，在撤销诉讼中，人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法之前，首先就应当审查该具体行政行为是否存在，行政机关与行政相对人之间是否存在被诉的行政法律关系，如果被诉具体行政行为不存在，也就谈不上行政争议，人民法院径直裁定驳回起诉。只有行政机关与行政相对人之间存在行政法律关系，人民法院才可能对被诉具体行政行为进行实体审查。因此，也可以这么说，人民法院作出实体判决的案件，无论结论是什么，均是在认可行政法律关系存在的基础上作出的。因此，基于方便当事人诉讼同时防止当事人滥诉、保障行政行为及时稳定等原因考虑，并非所有单独提起的确认行政法律关系是否存在之诉都属于人民法院的受理范围。只有在无法以撤销诉讼、给付诉讼保护行政相对人权利的情况下才允许提起确认诉讼。确认行政法律关系诉讼应严格遵循“确认诉讼后备性”这一原则。

　　四、行政确认诉讼的几个基本要件

　　（一）原告的诉讼请求

　　原告的诉讼请求，一般针对的是被诉行政行为是否违法、无效或者行政法律关系是否存在。包括三种情况：第一种情况是请求确认被诉行政行为违法，此处的行政行为既包括具体行政行为，也包括事实行政行为。第二种情况是请求确认被诉行政行为无效，此处的行政行为主要是指具体行政行为。第三种情况是请求确认行政法律关系存在或者不存在。

　　（二）原告与提起确认诉讼的利害关系

　　通常来说，原告必须有受确认判决保护的法律上的利益。该种确认利益，只有在法律关系有争议或者原告可以主张其权利因具体行政行为而受到损害，从而如果没有法院的确认，原告的权利将处于危险状态，始得认为有受确认的正当利益。?换言之，是指原告目前处于不确定的法律状态，如果不寻求判决确认将受到不利的后果。当然，在不同的社会经济背景下，该确认利益有不同的含义和范围。笔者认为，根据我国现行行政诉讼法和司法解释的规定，该确认利益首先应当是合法利益，而非非法利益；其次应当是原告自已的利益，而非他人利益或者公共利益；再次该利益除法律明确规定外，应当是行政法上的利益，排除当事人可以通过民事诉讼等途径获得保护的利益。

　　（三）须经原行政机关先行处理程序

　　根据《行政诉讼法》及相关司法解释，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，除法律、法规规定应当先向行政机关申请复议外，可以直接提起行政诉讼，无须先经行政机关先行处理。但是，就行政确认诉讼这一特殊诉讼类型而言，一方面，当事人的主观目的是完全有别于撤销诉讼和给付诉讼的，其目的旨在通过对特定对象即行政行为是否无效或违法以及行政法律关系存在与否作出宣告性的确认，从而防止行政纠纷的滋生及升级。?这种宣告性的诉讼类型，其中大部分争议完全可以通过行政先行处理程序解决。另一方面，根据依法行政的宪法原则和我国事实求是、有错必纠的政治传统，行政机关发现具体行政行为违法，可以并且应当依法主动纠正。因此，在《行政诉讼法》修改时，有必要建立确认诉讼中的原行政机关先处理程序。即，当事人提起确认诉讼前，应当先向原行政机关请求确认。只有在行政机关不予受理或者超过法定期限不予答复时，当事人才能再向人民法院提起确认诉讼。当然，出于诉讼经济和满足当事人实体诉讼请求考虑，当事人只能对原行政行为起诉，不能对原行政机关不予处理的不作为行为起诉。该先行处理程序实际上在某些行政管理领域已有规定。例如，《劳动教养试行办法》第十二条第二项以及《公安机关办理劳动教养案件规定》第七十六条均规定了，被劳动教养人员对决定劳动教养的主要事实不服的，可以向作出决定的劳动教养管理委员会申请复查。同时，还规定了，当事人除可以申请复查外，还可以申请行政复议或者行政诉讼。《社会保险行政争议处理办法》第五条规定，“经办机构和劳动保险行政部门分别采取复查和行政复议的方式处理社会保险行政争议”。从上述法律规定可以看出，当事人在选择行政复议或行政诉讼前，可以选择先申请原行政机关复查或者复核。

　　当然，有观点认为该程序不适用于确认行政法律关系是否存在的诉讼。其理由是行政机关通常为行政法律关系的另一方当事人，法律关系是否存在的纠纷，不可能由与相对人对立的另一方当事人认定，否则违反公正原则。?笔者认为，无论具体行政行为是否无效或违法的争议，还是法律关系是否存在的纠纷，行政机关总是行政法律关系的另一方当事人，行政机关和行政相对人也总是以行政纠纷中相对立的两方主体而存在。但是，因行政法律关系中双方当事人地位不平等，这直接决定了行政机关在发生行政争议时享有对争议事项予以认可或否定的先天优势。这种行政机关的先行处理程序并不因为行政机关是与行政相对人对立的另一方当事人，而得出违背公正原则这一结论。相反，迟来的正义非正义，行政机关的先处理程序在一定程度上能保证公民权利及时获得救济，实现另外一种意义上的公正。

　　（四）确认行政法律关系是否存在的诉讼须以不能提起其他诉讼为前提

　　在行政确认诉讼中，因确认违法或无效的诉讼有明确具体的被诉具体行政行为，即司法审查的对象明确，且此类诉讼在现行立法中也有体现，其司法审查的程序可以参照撤销诉讼的程序进行，这里不再多作讨论。但是，确认行政法律关系存在与否的诉讼因立法缺失，以前案为例，是否可诉以及受案范围的宽窄如何确定，尚存很大争议。从广义上讲，一切行政争议的前提都包含对行政法律关系的确认，但那并不意味着确认行政法律关系是否存的诉讼无限制。因为，“寻求法律保护者，应依循保护最大诉讼途径为之。”?与撤销诉讼、给付诉讼相比较而言，确认诉讼具有补充性。“法律关系系因行政处分而发生者，如有争执本应诉请撤销原处分，使该法律关系失其附丽，随之而消灭。” ?如果当事人对具体行政行为有争议，应当首先提起撤销诉讼，使行政法律关系因失去依据而自然消灭，或提起给付诉讼，使行政法律关系因人民法院判决给付而当然存在。但是，如果当事人在法定期限内不提起撤销诉讼或给付诉讼，超过起诉期限后再提起没有起诉期限限制的确认诉讼，其结果只可能导致行政行为长期处于不确定状态。并且，事实上使撤销诉讼或给付诉讼成为多余的制度。因此，确认行政法律关系是否存在的诉讼须以不能提起其他诉讼为前提，当事人的合法权益可以通过撤销或给付诉讼方式得以实现的，一般不允许提起确认诉讼。

　　（五）起诉期限的确定

　　根据确认诉讼的不同类型，应当确定不同的起诉期限。第一，确认行政行为无效之诉。无效的行政行为自始无效、当然无效。当事人认为行政行为无效时，不应该因其已超过法定起诉期限而丧失救济的机会。因此，确认行政行为无效之诉不应当有起诉期限的限定。当然，如果该行政行为尚未达到无效的程度，而只是可撤销，而且，该起诉尚未超过撤销诉讼的法定起诉期限，则可以通过诉讼指导，允许当事人将该诉讼转化为撤销诉讼或者确认违法之诉。如果当事人拒不同意变更诉讼请求或者当事人提起确认无效诉讼时已超过撤销诉讼的法定起诉期限而无变更诉讼请求之必要时，人民法院则只能以当事人的诉讼请求不能成立予以驳回。第二、确认行政行为违法之诉。虽然无效行政行为本身也属于违法行政行为的范畴，但是，如果被要求确认违法的行政行为确属无效行为，当事人可以通过变更诉讼请求为确认行政行为无效，而使起诉期限不受限制，因此，对确认行政行为违法之诉的起诉期限的限定是排除了可能存在的无效行政行为的情形的。笔者认为，因确认行政行为违法之诉与撤销之诉在实质审查上并无区别，只是因为当事人诉讼请求的不同而设计的一种诉讼程序的保护，因此，确认行政行为违法之诉应当参照撤销诉讼的起诉期限。第三、确认行政法律关系是否存在之诉。因行政法律关系的存在与否属一种客观事实的判断，一般不应当有起诉期限的限定。来源：行政诉讼案例研究