法院院长授课，上门培训，点对点，点对面；市长出庭，应诉督促，司法建议……广东省江门市中级人民法院打出的促进行政机关负责人出庭应诉发声组合拳，既有“柔术”又有“硬招”，精准发力，力求实效，让“告官能见官”、“出庭又出声”从“鲜为人见”变得“屡见不鲜”。

　　触动很大 改变立竿见影

　　“如果再有市政府作被告的案件，我一定亲自出庭。”2015年12月1日，江门市市长邓伟根握住前来授课的江门中院院长叶柳东的手说道，“这样的讲座很及时、很解渴。”

　　应邀在市政府常务会议讲授行政诉讼法的叶柳东，还没来得及收拾课件，与会领导们就围拢过来，生怕错过好机会，一连串的问题，差点让他招架不住。

　　“没想到，常务会上领导们热情这么高，有点出乎我的预料。”叶柳东会后坦言，“新行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉划出了硬杠杠，行政机关感受到了压力。”

　　2013年至2015年，江门市两级法院共受理各类行政案件4054件，较前一个3年3870件增长了4.8%，其中以县、市级政府为被告的多达81件。

　　为应对激增的行政案件及行政机关负责人出庭应诉带来的压力，江门市政府主动出击，邀请江门中院院长在政府常务会议上，就新行政诉讼法相关问题作专题讲座，市长、副市长、市政府秘书长、副秘书长、法制局局长、信访局局长、监察局局长等共40人出席讲座。

　　讲座中，叶柳东除了对行政诉讼法中新修订的具体条款进行讲解外，还把更多时间放在“如何转变观念增强行政机关负责人出庭应诉的主动性”上。

　　“要解决行政机关负责人出庭率低、出庭效果差的问题，首先得从转变观念入手。”叶柳东说。

　　据统计，2012年以前江门市两级法院行政机关负责人出庭应诉率为零，2013年为3.38%，2014年为13.93%，与兄弟法院相比差距较大，“告官不见官”现象严重。其次，行政机关出庭应诉案件中“出庭不出声、坐庭走过场”等“陪坐”问题也较为突出。

　　“行政首长出庭应诉，不仅‘告官能见官’，还能促使行政首长既出庭、又出声、出效果，有利于及时有效解决行政争议，有利于提高行政机关负责人的法治意识，有利于增强人民群众对法治的信心，提高社会法治观念，推动法治政府、法治社会建设。”叶柳东用“三个有利于”阐释行政机关负责人出庭应诉的必要性和重要意义。

　　触动很大，改变立竿见影。当天召开的政府常委会形成决议，要求市、县主要领导要在出庭应诉方面起模范带头作用，并督促分管及联系地区加强应诉工作；2016年市直机关副职以上领导出庭应诉比例要超过50%；组织全市三区四市政府及职能部门领导进行应诉能力培训；完善出庭应诉考核机制。

　　动员千遍 不如示范一次

　　2015年12月8日上午，法官宣布开庭后，原告江门市晋伟丰纸业有限公司惊讶地发现，被告席上坐着的除了法制局的工作人员外，还有江门市副市长蓝华，他代表市政府出庭应诉。

　　本案是2015年5月1日新行政诉讼法实施以来，广东省第一件地级市政府副市长作为行政机关负责人出庭应诉的行政案件。

　　晋伟丰纸业公司因“三旧”改造补偿标准问题，多次与会城街道办、沙岗村委会协商无果，于2014年12月1日向市政府申请组织协调，却未得到任何答复。原告认为市政府存在行政不作为，遂向江门中院提起行政诉讼。

　　“本案算不上什么大案、要案，其主要目的在于为市、县两级行政机关负责人出庭应诉带个好头。”蓝华庭后表示，“本案标志着，以市政府为被告、行政负责人出庭应诉并发表意见的案件实现了‘零’的突破。”

　　同时，该案也是《江门市行政应诉工作规则》自2014年10月1日正式实施以来，地市级行政机关负责人出庭应诉的首次“演练”。

　　为提高行政机关负责人出庭应诉率和出庭效果，江门中院抢抓行政审判集中管辖改革试点有利时机，与市法制局联合起草了《江门市行政应诉工作规则》。

　　“江门应诉规则的正式出台，为行政机关负责人出庭应诉提供了制度保障，是行政机关负责人出庭应诉的行动指南，将进一步推动行政机关负责人从被动出庭向主动出庭转变。”广东省高级人民法院副院长徐春建在江门中院调研时这样评价。

　　在蓝华出庭应诉之前，鹤山市作为县级市代表，先行一步。2014年11月3日，该市副市长李建中代表被告鹤山市人民政府在一起房屋登记行政案件中出庭应诉。该案系江门市第一起县级行政首长出庭应诉的行政案件。

　　两位副市长的出庭应诉，打消了市、县两级行政机关负责人的心理顾虑，示范效应逐渐显现。2013年，江门两级法院共有13件行政案件由机关负责人出庭应诉，2014年51件，2015年增至124件，数量呈翻倍增长态势。

　　为保持示范效应的可持续性，江门中院从“督促”上下功夫，在“通报”上做文章。将以往直接向行政部门负责人发出的《行政机关负责人出庭应诉建议书》变成了《应诉通知书》，从“建议出庭”到“督促出庭”，虽只有几字之差，但意义完全不同，前者只是建议性质，后者却带有督促意味，即后者告知了行政机关出庭应诉的权利、义务及不出庭的后果，督促其出庭应诉。

　　江门中院还定期向市政府通报行政机关负责人出庭应诉情况，详细列明全市各机关案件数、负责人出庭应诉率及应诉过程中存在的问题，并提出具体建议。

　　防患未然 司法建议的柔性力量

　　“由于政府文件流转时间过长，我们这月11日才收到法院的应诉通知书，13日前就要提交证据及相关材料，我们想申请延期举证，不然时间来不及。”这是市法制局今年第三次提出延期申请的行政案件。

　　因上述情形不属于申请延期举证的法定事由，法院在释明法律规定后未同意他们的延期申请。

　　举证期间的法定性与政府机关公文流转时间过长的矛盾，是导致行政机关错过举证期间导致败诉的主要原因。

　　而实践中，法院在寄送诉讼文书时，却经常遭政府部门拒收。

　　据江门中院行政庭法官陈敏婷介绍，原告起诉后，法院会向被告行政机关邮寄送达应诉材料，此时由于被告尚未办理委托手续，法院只能以“法院专递”形式直接寄往被告住所地及法定代表人，但部分行政机关却以“没有专门的接收部门”为由予以拒收。

　　其次，即使邮寄的法律文书被签收，经行政机关层层审批后，到达承办部门（政府法制局）时，举证期限已所剩无几（一般只剩2至3天），以致短时间内无法搜集整理证据，自然也无法正常提交，所以申请延期举证也就屡见不鲜了。

　　不管是“拒收”还是“时间不够”，错过举证期限，让行政机关吃了很多“哑巴亏”。“错过举证期限，使得败诉概率大增，行政机关负责人出庭应诉的积极性也会随之锐减。”江门中院主管行政审判的副院长周岩介绍道，“该给行政机关提个醒了，不能听之任之。”

　　“建议江门市、县两级行政机关在法定举证期限内积极收集整理证据，避免举证不能带来的不利后果；明确法院文书签收部门和职责；缩短审批流程，提高法院诉讼文书内部流转效率……”

　　司法建议发出后，江门市政府很快作出回应，经市政府常务会议研究决定，建立司法文书“直通车”，指定专门对口部门接收司法文书，同时对法院专递送达应诉材料，做到同步抄送相关行政机关、办公室及分管领导。

　　看到成效的江门中院，并没停下继续发送司法建议的脚步。这次他们把问题指向了“一把手”出庭应诉率低。

　　建议书中，江门中院列举了2012年以来行政机关“一把手”出庭应诉的现状、剖析原因，提出“一把手”应发挥模范带头作用、加大对行政机关行政应诉的考核比重等6条建设性建议。

　　“市中院的司法建议有数据、有图表、有分析、有建议，很有说服力，我们拿来直接就可以转化为具体措施了。”江门市法制局局长李群表示。

　　寓教于审 让官员敢于“发声”

　　“政府官员为什么不愿意出庭应诉？”在一次庭审结束后的授课交流活动中，叶柳东向前来旁听的70多名处级干部询问道。

　　交流中得知，工作忙、应诉知识缺乏、可以委托工作人员代替，成为政府官员们不愿意出庭应诉的理由。

　　“之所以不少行政机关负责人不愿意出庭，主要还是不知道在法庭上说什么，怎么说，担心说多错多。”叶柳东介绍道，“毕竟术业有专攻，与自己熟悉的行政事务相比，司法程序显得相对陌生，简单讲，就是应诉能力不足。”

　　为帮助行政机关负责人提高出庭应诉能力，江门中院依托市委党校培训平台，以轮训班形式，对全市科级以上领导进行“点对面”大范围、集群式应诉能力培训。

　　“点对面”培训载体，是2014年江门中院与市委党校共建的依法行政教育实践基地。

　　据了解，这是全省第一家以依法行政为主题的教育实践基地，主要通过“学员看庭审、法官站讲台”方式进行，即学员们先旁听庭审，庭审结束后，由法官现场进行应诉能力授课。授课结束后，学员与法官可就庭审中疑难问题互动交流。

　　“这种几乎切近实战的培训，直观实用，入心入脑，效果很好。”参加培训的学员说。

　　截至2015年底，在已举办的8期培训中，近400名科级以上领导干部走进庭审培训现场，增长了行政应诉能力。

　　此外，江门中院还主动“走出去”，与涉诉较多的行政部门建立“点对点”上门培训制度。

　　江门中院抽调两级法院行政审判精干力量，建立“点对点”上门培训讲师团。与“点对面”培训不同的是，讲师团成员在上门之前做足“功课”，提前研究授课对象所在系统行政诉讼现状、特点、规律等，为该部门量身定制培训课件，力求精准发力。

　　从授课到培训，从示范到建议，江门中院打出推动行政负责人出庭应诉组合拳，成效显著。近三年来，该市行政机关负责人出庭应诉的188件案件中，三成以上案件由机关“一把手”出庭应诉，“出庭”又“出声”的156件。

　　“在行政案件集中管辖基础上，探索行政负责人出庭应诉新途径、新方法，江门行政机关及江门两级法院力度很大，成效显著。”2015年7月28日，徐春建在江门中院调研时这样评价。