最高法院判例：征收意向致批复外财产损失，行政机关应履行补偿职责

　　【裁判要旨】

　　行政机关在未取得完整征地批复的情况下，对拟征收范围外的土地及地上附着物作出整体征收意向，并实际限制被征收人经营管理权的，应认定该行为对被征收人产生了信赖利益，并对其财产损失负有补偿义务。即使后续批复缩小了实际征地范围，行政机关仍应对批复范围外因征收意向而实际受损的财产履行补偿职责。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）最高法行再549号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某公司。住所地：吉林省吉林市船营区。

　　法定代表人：赵某，总经理。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林高新技术产业开发区管理委员会。住所地：吉林省吉林市高新区深圳街6号。

　　法定代表人：焦继国，主任。

　　委托诉讼代理人：张某，工作人员。

　　再审申请人某公司因诉被申请人吉林高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行征收补偿职责一案，不服吉林省高级人民法院（以下简称吉林高院）（2024）吉行终122号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年9月26日组织询问后，于2025年11月10日作出（2024）最高法行申6462号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　某公司申请再审称：1.一、二审判决认定高新区管委会没有征收某公司148.778亩苗圃所用集体土地和地上物主要证据不足。高新区管委会已对该集体土地全部征收补偿完毕。在中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）于2022年下达自然资函〔2022〕1193号《自然资源部关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程建设用地的批复》（以下简称1193号征地批复）前，高新区管委会已决定征收某公司的苗圃资产，某公司事实上已失去对苗圃资产的占有、使用、收益、处分权。高新区管委会于2021年7月12日对某公司出具的《高新区管委会关于某公司苗圃征收补偿事宜的意见书》（以下简称《意见书》）所载“2016年8月，高新区管委会请示吉林市人民政府同意后，对某公司苗圃进行整体征收，委托吉林市东泰房地产评估咨询有限公司负责征收评估工作……研究决定对某公司苗圃苗木的补偿采用吉林市东泰房地产评估咨询有限公司出具的评估价格为14,496,372元”，表明高新区管委会已决定对案涉苗圃进行整体征收补偿，双方只是对补偿价格存在争议。2.一、二审判决适用法律错误。某公司按照高新区管委会的要求，停止经营案涉苗圃，苗圃整体属于征收范围，应予补偿。一、二审判决未考虑高新区管委会征收案涉苗圃土地存在“未批先用”“少批多用”问题不当。3.苗木属于市政景观绿化树木，需经常剪枝修整及在树苗期进行销售。这些苗木长期无人管理，已长成大树，基本上失去经济价值。从实事求是的立场出发，也应对案涉苗圃的苗木和其他地上附着物予以补偿。请求撤销一、二审判决，判决高新区管委会予以补偿、赔偿等。

　　高新区管委会辩称：1.一、二审判决认定事实清楚。征收范围以自然资源部作出的1193号征地批复为准，不存在“未批先征”情形。高新区管委会仅对征地批复批准的征地范围内的土地进行清表，未控制其他土地。某公司主张全部土地已被征收缺乏证据支持。2.一、二审判决适用法律正确。征地补偿需以征收土地为前提，高新区管委会对未获批土地未实施征收。某公司提出的高新区管委会“未批先用”“少批多用”及予以补偿的主张不能成立。3.一、二审判决要求重新评估符合程序正义。吉林市正大资产评估咨询有限责任公司（以下简称正大评估公司）和吉林荣邦森林资源资产价格评估有限公司（以下简称荣邦评估公司）所作评估存在重大缺陷，评估报告均不能作为补偿依据。重新评估是解决争议的合理途径。4.某公司提出的房屋及附属物补偿、高新区管委会承担评估费和律师费、确认高新区管委会征地行为违法及赔偿等诉讼请求均缺乏事实与法律依据。请求驳回某公司的再审请求。

　　吉林省吉林市中级人民法院（以下简称吉林中院）一审查明：2002年4月1日，吉林省吉林市船营区越北镇南三道村村民委员会（以下简称南三道村委会）与某公司法定代表人赵某签订了《土地承包协议书》，将吉长北线高速桥西北角面积148.778亩的土地一次性发包给赵某使用，承包期限为2002年4月1日至2029年4月1日。2004年1月，某公司注册成立，在该148.778亩土地范围内经营苗圃。2012年6月28日，南三道村委会（甲方）与某公司（乙方）签订《土地承包补充合同》，约定承包期内如土地被征用，安置补助费和土地补偿费归甲方所有；地上附着物补偿费所有权归乙方，补偿标准由乙方与征地单位协商，地上附着物补偿费的75%归乙方所有，地上附着物补偿费的25%归甲方所有。

　　2015年12月21日，吉林省吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）发布了《关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程农用地转用和土地征收拟征地通知书》（以下简称《拟征地通知书》），因新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程，拟征收丰满区前二道乡马相村、二道村、苏相村、张家村；船营区欢喜乡下洼子村、铜匠村，大绥河镇太平岭村、通气沟村；高新北区新北街道张久村、南三道村、三道岭子村；吉林经济技术开发区九站街道七家子村、九站村；龙潭区江北乡八家子村、哈达村等15个村的集体土地，及使用吉林铁路工务段轨料基地、中铁九局九站材料基地、陆军预备役四十七师训练场等相关国有单位的国有土地，总用地面积约200公顷。某公司苗圃所占用土地中18,837平方米土地在拟征地范围内。2016年11月2日，吉林市政府作出《研究推进吉林铁路西环线项目用地征收工作有关问题》的38号专题会议纪要（以下简称38号会议纪要），确定将吉林高新技术产业开发区（以下简称高新区）南三道苗圃、九站疏解区三角地等超出红线范围又必须征收的地块进行整体征收。2017年1月20日，高新区管委会作出《吉林铁路枢纽西环线（高新区段）土地和房屋征收与补偿方案》（以下简称《征收与补偿方案》）。2019年6月，高新区管委会对某公司苗圃在1193号征地批复批准的征地范围内的部分苗木进行清表。2019年12月24日，正大评估公司受吉林市新北投资有限公司委托，作出吉市正大评报字〔2017〕第12-7号《资产评估报告》（以下简称12-7号评估报告），对某公司苗圃地上附着物价值评估为14,183,738元（评估时点为2015年12月21日）。某公司提出异议，要求重新评估。

　　其后，某公司与高新区管委会共同委托荣邦评估公司再次进行评估。2020年10月10日，荣邦评估公司作出吉荣森评字〔2020〕0045号《评估报告》（以下简称0045号评估报告），对某公司位于吉长北线高速桥西北角面积148.778亩的兴旺苗圃地内苗木价值评估为28,680,937.53元（评估时点为2016年6月30日）。

　　因与高新区管委会没有达成征收补偿协议，某公司于2021年7月起诉至该院，要求判决高新区管委会履行征收补偿法定职责。该院于2021年10月13日作出（2021）吉02行初25号行政判决，认为高新区管委会正在组织实施征地前期工作，其在征地申请经依法批准后才具有对未达成征地补偿协议的被征收人作出征地补偿安置决定的义务，故判决驳回某公司的诉讼请求。该判决已生效。

　　2022年9月3日，自然资源部作出1193号征地批复，同意吉林市丰满区、船营区、昌邑区、龙潭区、吉林高新区、吉林经开区农民集体所有农用地129.8217公顷（其中耕地87.2524公顷，含永久基本农田3.4311公顷）、未利用地0.3745公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地10.7948公顷；同意将国有农用地11.1452公顷（其中耕地2.6897公顷）、未利用地0.6636公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地54.7442公顷。以上共计批准建设用地207.5440公顷，作为新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程建设用地。某公司苗圃所占用土地中的18,837平方米土地在该批复批准的征地范围内。

　　某公司提起本案诉讼，要求判令高新区管委会履行征地补偿法定职责，补偿被征用苗圃地上苗木资产损失28,680,937.53元、房屋和地上附属物补偿款282,199元；确认高新区管委会征地行为违法，判令高新区管委会赔偿损失187,021,155元；判令高新区管委会承担评估费15万元、律师费50万元。

　　吉林中院认为，该院（2021）吉02行初25号行政判决以高新区管委会在征地申请经批准后才具有作出补偿决定的义务为由，驳回某公司的诉讼请求。该判决生效后，自然资源部于2022年9月3日作出1193号征地批复，同意案涉项目的建设用地申请。某公司基于新的事实提起本案诉讼，不属于重复起诉。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”本案中，某公司苗圃18,837平方米土地在1193号征地批复批准的征地范围内，征地申请已经依法批准，某公司与高新区管委会未达成征地补偿安置协议，故高新区管委会作为具体组织实施征收工作的县级以上地方人民政府，具有对某公司作出征地补偿安置决定的义务。

　　某公司苗圃18,837平方米以外的土地不在1193号征地批复批准的征地范围内。若高新区管委会认为该部分超出红线范围的土地必须整体征收，应依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，依法履行预公告、拟定征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议、提出征地申请等程序。在该部分土地尚未被批准征收的情况下，无法判令高新区管委会针对该部分土地履行征收补偿职责。根据现场踏查及某公司庭审中的自认，某公司的房屋及附属物不在18,837平方米被征收土地范围内，故某公司要求高新区管委会向其支付房屋和地上附属物补偿款，不予支持。

　　双方当事人提交的12-7号评估报告和0045号评估报告均是对某公司苗圃148.778亩土地上苗木价值进行的整体评估，无法参考评估报告计算出被征收的18,837平方米土地上苗木价值。且根据某公司、高新区管委会与荣邦评估公司签订的《评估委托协议》，若双方中有一方对荣邦评估公司出具的评估报告有异议，则由高新区管委会将评估结果按程序上报征收资金出资单位，由征收资金出资单位组织专家评审团队对评估报告进行审核鉴定，根据审核鉴定结果确定是否使用该评估报告作为补偿依据。高新区管委会及征收资金出资单位均对荣邦评估公司出具的评估报告有异议，该报告无法作为本案补偿的依据。另外，0045号评估报告系依据12-7号评估报告的踏查资料作出，某公司与高新区管委会在委托协议中约定两次评估应为同一时点，不应考虑苗圃内物种数量和生长变化，在这种情况下两次评估报告结果差异巨大，明显不合常理。故对某公司主张的苗木价值补偿问题，12-7号评估报告和0045号评估报告均不具有参考性。因征收范围内土地已被清表，人民法院无法直接组织评估，高新区管委会应对某公司苗圃18,837平方米土地上苗木价值依法重新组织评估，依据新的评估报告与某公司进行协商，协商不成依法作出征地补偿安置决定。考虑重新作出评估报告的时间问题，应给予高新区管委会六个月的履行期限。

　　根据某公司、高新区管委会与荣邦评估公司签订的《评估委托协议》，荣邦评估公司出具的评估报告如未被采用，由某公司承担评估费用。因0045号评估报告对某公司被征收土地上附着物补偿问题不具有参考性，某公司要求高新区管委会承担评估费用15万元，不予支持。某公司要求高新区管委会承担律师费亦没有法律依据，不予支持。

　　关于某公司要求确认高新区管委会先行占地行为违法及赔偿的问题。某公司称在《拟征地通知书》发布后，高新区管委会即要求某公司撤出被征收土地，并不准某公司处理苗木，但并未提供相应证据。实际上，对于征收范围外的土地，高新区管委会亦未实际控制、使用，某公司的主张缺乏事实根据。对于征收范围内的土地，高新区管委会于2019年6月进行了清表，某公司当日即已知晓该行为，其于2023年9月提起本案诉讼，已超过了一年的起诉期限。故某公司要求确认高新区管委会未批先占行为违法的诉讼请求应予驳回起诉，某公司由此主张产值损失的赔偿请求应一并驳回起诉。至于某公司征收范围内土地被占用而产生的损失，可通过征地补偿安置的方式予以解决。

　　据此，吉林中院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十六条之规定，作出（2023）吉02行初44号行政判决：一、驳回某公司关于要求确认高新区管委会征地行为违法并赔偿损失的起诉；二、高新区管委会于该判决生效后六个月内对某公司征收范围内土地上附着物作出征地补偿安置决定；三、驳回某公司的其他诉讼请求。

　　某公司不服该判决，向吉林高院提起上诉。

　　吉林高院二审对吉林中院一审查明的事实予以确认。

　　吉林高院认为，某公司诉请高新区管委会补偿苗木资产损失28,680,937.53元，系依据荣邦评估公司出具的评估报告提出。因案涉征地补偿前后委托了两次评估，评估范围系苗圃整体148.778亩，超出征地批复划定的范围18,837平方米，且依据的时点不同，根据《征收与补偿方案》，房屋及地上附着物征收评估时点为征收公告发布之日，即应为吉林市政府发布《拟征地通知书》的日期，故荣邦评估公司确定2016年6月30日为评估基准日不具有事实依据。因评估价格差异巨大，某公司与高新区管委会对评估结论存在较大争议，按照《评估委托协议》的约定，高新区管委会将评估结果按程序上报征收资金出资单位，而征收资金出资单位对该评估报告亦有异议，故该评估报告显然不适宜作为补偿依据，某公司该项诉请不应支持。在此前的评估报告不能作为补偿依据的情况下，一审法院判决高新区管委会六个月内对案涉苗圃18,837平方米土地上苗木价值重新组织评估，依据新的评估报告与某公司进行协商，协商不成依法作出征地补偿安置决定，并无不当。关于要求高新区管委会支付房屋和地上附属物补偿款282,199元，经一审法院实地踏查和某公司自认，该房屋和地上附属物并不在1193号征地批复批准的征地范围内，故一审法院未予支持，并无不当。关于评估费，《评估委托协议》约定，荣邦评估公司出具的评估报告如未被采用，由某公司承担评估发生的费用。因该评估报告不能作为补偿依据，故由高新区管委会承担评估费用缺乏法律依据。由高新区管委会承担律师费亦不具有法律依据。关于要求确认高新区管委会征地行为违法，并判令其赔偿某公司损失，某公司对高新区管委会于2019年6月实施的清表行为应即时知晓，且吉林中院（2021）吉02行初25号行政判决作出时某公司亦已知高新区管委会尚未取得征地批复，因清表范围未超出征地批复批准的征地范围，某公司于2023年9月提起本案诉讼，已超过一年的起诉期限。现无证据证明高新区管委会对案涉苗圃的其他部分实施了控制或占用，故某公司主张赔偿其土地上栽种的全部苗木损失，不具有事实依据。一审法院已判决高新区管委会依法履行征收补偿职责，故对清表所致某公司损失可一并作出处理。据此，吉林高院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2024）吉行终122号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

　　在本院再审审理程序中，某公司和高新区管委会对一、二审法院查明的事实没有提出异议。

　　本院经再审审理，对一、二审法院查明的事实予以确认。

　　对一、二审法院查明的高新区管委会于2017年1月20日作出的《征收与补偿方案》，进一步查明相关内容如下：“按照吉林市人民政府关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线整体建设规划的要求，吉林高新区管委会针对高新北区三道岭子村、南三道村的征收工作，依据《中华人民共和国土地管理法》、《吉林省土地管理条例》及相关法律法规，参照《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》，保障被征收人的合法权益，坚持以人为本，以公正、公平、公开为原则，依法和谐征收。为了保证土地及房屋征收工作顺利实施，制定本方案。……南三道村承包地、册外地“两费”（土地补偿费、安置补助费）补偿标准120元/平方米不变，考虑地类差别，参照周边区域并结合2012年高新北区该区域的征收实际情况，另增加120元/平方米的政府补贴，地上附属物按评估价格予以补偿。……自征收公告发布之日起，征收范围内的土地上存在抢建、抢栽、抢种地上附着物和养殖、种植各种动、植物等行为的，不予补偿。未经任何部门批准私自建房，养殖各种经济类动物、种植各种经济类植物不予补偿，由建房者、养殖、种植者自行处理，在规定的时限内未处理的由征收部门申请有关部门强制执行。……房屋及地上附着物征收评估时点为征收公告发布之日。……征收残值统一由征收实施单位交予市铁建办、长吉图投资公司处理。”

　　另查明：对于一、二审法院查明的吉林中院于2021年10月13日作出的（2021）吉02行初25号行政判决，进一步查明相关内容如下：“原告某公司诉称：……2016年1月，被告委托吉林市东泰房地产资产评估咨询有限公司对原告苗圃的地上附着物进行评估，评估结果为282,199元。”“原告某公司向本院提供如下证据：……6.《房屋、附属物估价结果明细单》（吉市东泰评报字〔2016〕第2号），证明被告高新管委会委托吉林市东泰房地产资产评估咨询有限公司对原告苗圃的地上附属物进行评估，价值为282,199元。”“被告高新管委会答辩称：……原、被告双方对原告苗圃上房屋及附属物，于2016年1月已进行评估，评估价值282,199元。……现高新管委会意见：1.高新管委会以……282,199元对原告进行补偿。……”

　　再查明：高新区管委会于2021年7月12日对某公司作出《意见书》。《意见书》主要内容为：“2015年12月21日，吉林市人民政府发布了《关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程农用地转用和土地拟征收征地通知书》。在高新北区征收过程中，涉及某公司苗圃的征收与补偿工作，你公司考虑苗圃的实际经营状况，要求对该苗圃进行整体征收。2016年8月，高新区管委会请示吉林市人民政府同意后，对某公司苗圃进行整体征收，委托吉林市东泰房地产评估咨询有限公司负责征收评估工作。1.因你公司对吉林市东泰房地产评估咨询有限公司出具的关于某公司苗圃苗木的评估报告价格14,496,372元，提出异议，要求重新评估。为推进征收工作，保证铁路建设的顺利施工，2020年10月，高新区管委会同意与你公司共同委托吉林荣邦森林资源资产价格评估有限公司重新对某公司苗圃的苗木进行评估。吉林荣邦森林资源资产价格评估有限公司出具评估报告的价格为28,680,937.53元。2.因吉林市东泰房地产评估咨询有限公司和吉林荣邦森林资源资产价格评估有限公司对某公司苗圃苗木的评估价格差距较大，高新区管委会研究决定对某公司苗圃苗木的补偿采用吉林市东泰房地产评估咨询有限公司出具的评估价格为14,496,372元。3.如你公司对高新区管委会采用吉林市东泰房地产评估咨询有限公司出具的评估价格对某公司苗圃的苗木进行补偿的行为有异议，可自接到本意见书后，按法定程序向人民法院提起行政诉讼。”该事实有高新区管委会在本案一审诉讼期间提交的证据5及本院于2025年9月26日组织询问的笔录在卷佐证。

　　本院再审认为，根据当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：高新区管委会是否应对某公司案涉苗圃位于1193号征地批复批准的征地范围外的苗木和其他地上附着物履行补偿职责。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：“县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明”；第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”；第三十二条第二款规定：“地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。”依照上述规定，县级以上地方人民政府应在呈报征地申请前，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议；对个别未达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应在征地申请经依法批准后，作出征地补偿安置决定。县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定的基本前提是征地申请已经依法批准。本案中，某公司案涉苗圃占地中仅有18,837平方米土地位于1193号征地批复批准的征地范围之内，故该公司诉请判决高新区管委会就案涉苗圃全部苗木和其他地上附着物给予整体征收补偿，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，依照吉林市政府于2015年12月21日发布的《拟征地通知书》所划定的拟征地范围，某公司案涉苗圃占地中仅有18,837平方米土地位于拟征地范围之内。但是，从某公司和高新区管委会在吉林中院（2021）吉02行初25号案诉讼中的诉称和辩称看，相关评估机构已于2016年1月对案涉苗圃位于18,837平方米土地范围之外的房屋及附属物进行了评估。吉林市政府于2016年11月2日作出38号会议纪要，拟对案涉苗圃占地进行整体征收。高新区管委会于2017年1月20日作出的《征收与补偿方案》规定，自征收公告发布之日起，在征收范围内的土地上种植植物的，不予补偿；征收残值统一由征收实施单位交相关单位处理。其后，正大评估公司受吉林市新北投资有限公司的委托、荣邦评估公司受某公司和高新区管委会的共同委托，先后对案涉苗圃的地上附着物进行整体评估，分别作出12-7号评估报告、0045号评估报告。正大评估公司作出12-7号评估报告的评估时点是《拟征地通知书》的发布时间，即2015年12月21日。对于案涉苗圃占地的整体征收意向和地上附着物的整体评估，高新区管委会于2021年7月12日出具的《意见书》又予确认。某公司主张在《拟征地通知书》发布后，高新区管委会就要求其撤出，并不准许其处理苗木。高新区管委会没有提供有效证据证明《征收与补偿方案》的上述规定不适用于某公司，该公司仍可对案涉苗圃进行实质性的经营管理，或者该公司事实上仍对案涉苗圃进行正常的经营管理。同时，本案亦没有证据证明高新区管委会在自然资源部于2022年9月3日作出1193号征地批复之后，调整了对案涉苗圃占地的整体征收意向，或者告知了某公司可对1193号征地批复批准的征地范围之外的苗木和其他地上附着物进行妥善处理。对某公司而言，在《拟征地通知书》于2015年12月21日发布后，高新区管委会就案涉苗圃占地的整体征收意向较为清晰，且已实际影响了某公司对案涉苗圃的占有、使用、收益和处分，由此给其造成财产损失。同时，对于高新区管委会就案涉苗圃占地作出整体征收意向，本案没有证据证明某公司存在违法行为，或者存在可归责于该公司的其他不正当原因。因此，高新区管委会在目前难以完成征地审批的情况下，应就整体征收案涉苗圃占地意向不能实施给某公司造成的损失，依法重新组织评估，及时履行补偿职责。一审法院对某公司就案涉苗圃位于1193号征地批复批准的征地范围外的苗木和其他地上附着物提出的补偿请求全部予以判决驳回及二审法院对一审判决予以维持，均构成适用法律错误，应予纠正。

　　另外，对于案涉苗圃位于1193号征地批复批准的征地范围内18,837平方米土地上的地上附着物的补偿，一审法院判决高新区管委会对某公司作出征地补偿安置决定。某公司在上诉中及高新区管委会在答辩中，均未提出异议。吉林高院二审对此亦判决维持。故本院予以认可，不再赘述。

　　此外，对于某公司提出的确认高新区管委会征地行为违法并赔偿损失的起诉，及高新区管委会承担评估费、律师费的诉讼请求，一、二审判决均未予支持。本院认同一、二审判决的分析及驳回处理，亦不再赘述。

　　综上，某公司的再审理由部分成立，本院予以支持。一、二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销吉林省高级人民法院（2024）吉行终122号行政判决；

　　二、维持吉林省吉林市中级人民法院（2023）吉02行初44号行政判决第一项，即驳回某公司提出的确认吉林高新技术产业开发区管理委员会征地行为违法并赔偿损失的起诉；

　　三、维持吉林省吉林市中级人民法院（2023）吉02行初44号行政判决第二项，即吉林高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效后六个月内对某公司位于《自然资源部关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程建设用地的批复》（自然资函〔2022〕1193号）批准的征地范围内18,837平方米土地上的地上附着物作出征地补偿安置决定；

　　四、撤销吉林省吉林市中级人民法院（2023）吉02行初44号行政判决第三项，即“三、驳回原告某公司的其他诉讼请求”；

　　五、吉林高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效后六个月内对某公司位于《自然资源部关于新建吉林至珲春铁路吉林枢纽西环线及相关工程建设用地的批复》（自然资函〔2022〕1193号）批准的征地范围外土地上的地上附着物的价值损失履行补偿职责；

　　六、驳回某公司的其他诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共100元，由吉林高新技术产业开发区管理委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 苏　戈

　　审 判 员 李纬华

　　审 判 员 李绍华

　　二〇二六年四月九日

　　法官助理 乞雨宁

　　书 记 员 张雅琪

　　来源：行政法实务