江苏高院裁判：乡镇政府签订房屋补偿安置协议不属于“无行政主体资格”的无效行政行为

　　【裁判要旨】

　　1.乡镇政府签订房屋补偿安置协议不属于“无行政主体资格”的无效行政行为

　　乡镇政府在尚无法定征收行为的情况下，为推进城乡建设管理、实现公共利益，与被搬迁人协商一致签订房屋补偿安置协议，该行为不属于“无行政主体资格”的无效行政行为，不适用《行政诉讼法》第七十五条关于无效的规定。

　　2.当事人不得以补偿安置协议未单独列明宅基地使用权补偿为由主张协议违法或无效

　　在集体土地房屋搬迁补偿安置实践中，补偿安置协议通常包括房屋价值补偿、安置房置换以及相关搬迁奖励等整体安排，已综合考量被搬迁人的居住权益和财产损失，当事人不得以未单独列明宅基地使用权补偿为由主张协议违法或无效。

　　3.房屋补偿安置协议不得仅以“未批先征”或程序瑕疵为由主张无效

　　行政协议无效须以存在违反法律、行政法规强制性规定、损害公共利益或恶意串通等情形为前提；仅以“未批先征”或程序瑕疵为由主张无效的，不予支持。

　　4.行政协议撤销之诉与无效之诉的区别适用

　　确认协议无效之诉不适用撤销权除斥期间；若协议本身有效，当事人变更诉讼请求为撤销协议，则须遵守法定的撤销权行使期限，逾期则丧失撤销权。

　　【裁判文书】

　　江苏省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）苏行申2465号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）操某，女，1965年11月19日生，汉族，住江苏省溧阳市。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘某，男，1963年9月3日生，汉族，住江苏省溧阳市。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）溧阳市上兴镇人民政府，住所地江苏省溧阳市上兴集镇。

　　法定代表人孙龙斌，该镇镇长。

　　原审第三人江苏某有限公司，住所地江苏省溧阳市。

　　法定代表人朱某，该公司负责人。

　　再审申请人操某、刘某因诉被申请人溧阳市上兴镇人民政府（以下简称上兴镇政府）确认房屋补偿安置协议无效、撤销房屋补偿安置协议一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2025）苏04行终48号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。本案现已审查终结。

　　操某、刘某申请再审称：1.原审判决错误认定乡镇政府具备集体土地征收主体资格，上兴镇政府作为签约主体，在没有法律法规授权或县级以上政府委托的情况下实施征收并签订《房屋补偿安置协议》（以下简称案涉协议），属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为实施主体不具有行政主体资格”，所签协议应属无效，并援引最高人民法院（2020）最高法行再509号判决作为参考。2.原审判决认定事实错误，遗漏核心违法情节。案涉协议未对宅基地使用权进行补偿，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于“无法律依据减损权利”；且案涉协议签订时无合法征地依据，属“未批先征”，违反法律强制性规定。3.案涉协议违反“先批后征”强制性规定，程序严重违法，征地过程中未履行公告、听证等程序，剥夺了操某、刘某的知情权与参与权。4.原审法院混淆“行政职权”与“行政职责”，以一般城乡建设管理权替代法定的土地征收权，属法律适用错误。5.原审判决错误适用撤销权除斥期间，操某、刘某通过2023年政府信息公开才知晓案涉协议违法的核心事实，撤销权起算点应为2023年，而非案涉协议签订时。6.上兴镇政府主张“协议已部分履行”，不能掩盖其违法性，程序违法属于重大且明显的瑕疵，案涉协议应自始无效。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，确认案涉协议无效，并判令上兴镇政府恢复原状、返还宅基地使用权并补办使用权证。

　　本院经审查认为，本案的争议焦点为案涉协议是否存在法定的无效情形。结合操某、刘某申请再审的理由，综合评判如下：

　　一、关于签约主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条的规定，行政行为无效的情形之一为“行政行为实施主体不具有行政主体资格”。本案中，二审判决已查明，案涉协议签订时并无《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）规定的法定征收土地行为，而是由上兴镇政府组织实施的以签订协议为前提的房屋搬迁补偿安置工作。上兴镇政府为推进相关工作，与被搬迁人协商一致签订补偿安置协议，该行为旨在实现行政管理目标和公共利益，并非在无任何法律基础的情况下实施土地征收。操某、刘某所援引的最高人民法院判例，基本案情与本案并不类似，不能作为认定案涉协议无效的直接依据。因此，案涉协议具有一定的现实合理性和可行性，且并未被法律所明令禁止。

　　二、关于协议内容及程序的合法性问题。首先，案涉协议明确约定了对房屋、装修及附属设施的补偿金额，并约定了安置房屋。在集体土地房屋搬迁补偿安置实践中，补偿方式通常包括房屋价值补偿、安置房置换以及相关搬迁奖励等，其整体安排已综合考虑了被搬迁人的居住权益和财产损失。操某、刘某将房屋价值补偿与宅基地使用权补偿割裂开来，主张案涉协议未对宅基地使用权进行单独补偿即构成违法，是对补偿安置整体性的误解，缺乏充分的法律依据。从案涉协议签订过程看，操某、刘某对补偿安置金额、内容是知悉的，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，在协议存在违反法律、行政法规的强制性规定，违反社会公共利益或恶意串通损害国家、集体或第三人权益等情形下才能确认无效，操某、刘某并未提交证据证明案涉协议存在上述无效的情形。

　　三、关于撤销权除斥期间的问题。本案系操某、刘某提起的确认协议无效之诉。无效行政行为自始无效，不适用撤销权除斥期间的规定。原审法院在确认案涉协议有效的前提下，对操某、刘某变更后的撤销协议请求亦进行审查，并以其超过撤销权行使期限为由不予支持，并无不当，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款和当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十五条第一项关于撤销权消灭的规定。操某、刘某主张2023年政府信息公开才知晓案涉协议违法的核心事实，撤销权起算点应为2023年而非案涉协议签订时，缺乏事实根据，本院不予支持。

　　此外，关于案涉协议履行过程中产生的争议，因并非案涉协议效力本身的问题，二审判决已释明其可另寻途径主张，并无不当。

　　综上，操某、刘某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

　　驳回操某、刘某的再审申请。

　　审判长　  臧　静

　　审判员 　吴晓玲

　　审判员　 杨　光

　　二〇二六年三月十八日

　　书记员 　任子悦

　　来源：行政法实务