安徽法院裁判：对征收土地进行补偿系县级以上人民政府的法定职责

　　【裁判要旨】

　　在征地批复已经下达且征地范围未进行调整的情况下，土地及地上附着物的权利人有申请补偿安置的权利。至于地上青苗及附着物如何处理，能否在一定期限内继续由原权利人继续经营管理，可以根据客观情况，由征收主体与被征收人协商处理，在协商不成的情况下，征收主体有及时作出补偿决定的义务。

　　对征收土地进行补偿系县级以上人民政府的法定职责。

　　对于补偿金额、标准等争议，应由行政机关先行调查处理。

　　【裁判文书】

　　安徽省宣城市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）皖18行初32号

　　原告张某华。

　　被告宣城市人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路49号。

　　委托代理人杨某宏，宣城市司法局行政复议科科长。

　　委托代理人蒋某，宣城市司法局行政应诉科科长。

　　被告宣城经济技术开发区管委会，住所地安徽省宣城市宣州区宣酒大道66号。

　　委托代理人王某玲，该管委会工作人员。

　　被告宣城市宣州区金坝街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区金坝街道。

　　原告张某华诉被告宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）、宣城经济技术开发区管委会（以下简称宣城经开区管委会）、宣城市宣州区金坝街道办事处（以下简称金坝街道办）行政补偿一案，本案由安徽省高级人民法院（2024）皖行终189号行政裁定书裁定指令本院继续审理。本院于2024年6月27日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2024年8月20日公开开庭审理了本案，原告张某华及其委托代理人，被告宣城市政府的委托代理人，宣城经开区管委会副主任王某及委托代理人，金坝街道办主任周某昊及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告张某华诉称，2003年7月8日，其与宣州区金坝乡关庙村委会签订《山场承包经营合同》，约定将关庙村小王村组至畈上组对门山和后侧山之间的1078亩山场和部分林地承包给其改造经营，承包期30年，即从2003年7月8日起至2033年7月8日止。2003年9月25日，其就承包的1078亩山场办理了林权证。此后，先后投资1000多万元，用于荒山开垦、平整林地、购置栽植树苗、养护培育管理等。因城市建设发展，政府自2009年建设三环路征地、2011年建设合工大宣城校区、2014年建设关庙水库等项目陆续征收占用其452.66亩林地，期间其要求政府部门支付征收补偿费用，政府一再拖延，并于2017年9月6日，确认征收其承包经营的位于××街道××庙社区的452.66亩林地林木，具体征收事项由金坝街道办负责实施，但至今其未收到任何补偿费用。2017年9月30日，被告又对其承包经营的27.68亩林地林木实施砍伐并变卖，虽该砍伐行为已被（2018）皖1802行初15号行政判决书确认违法，但被告至今也未对此进行补偿。2022年3月9日，经协商，双方共同委托安徽大众房地产资产评估造价有限公司（以下简称大众评估公司）对其承包经营的452.66亩林地上的林木进行价值评估，并形成了资产评估报告。但被告对双方共同委托评估机构作出的评估报告不予认可。其于2023年1月向三被告提交了履行补偿职责申请书要求履行征收林地林木补偿安置职责，期间被告虽多次与其协商征收林地林木补偿安置，但要求对评估报告确定的林木价值数额进行严重打折，其不能接受，遂提起本次诉讼。其认为，政府因城市建设需要可以征收林地林木，但应当依照土地管理法、森林法、《安徽林地保护管理条例》《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》等法律法规的规定，履行征收案涉林地补偿安置的法定职责。诉讼请求：1.判令被告履行征收案涉林地林木补偿安置职责;2.责令被告履行征收案涉林地林木补偿安置的职责，具体补偿如下:（1）林地补偿费按照前三年平均年产值的6倍补偿，以年产值1870元／亩，共计5078845.2元；（2）林木补偿费20132272元；（3）安置补助费以年产值1870元／亩，以安置补助倍数15计算，共计12697113元。以上合计37908230.2元;（4）迟延支付其征收补偿费用产生的直接利息损失（以其应获得的征收补偿费用总额为基数，以一年期贷款市场报价利率ＬＰＲ的4倍为基准，自2017年9月6日计算至实际付清补偿款时止）。3.本案的诉讼费用由三被告承担。

　　张某华为证明其主张，向本院提举证据如下（除光盘外均为复印件）：

　　证据一、原告的身份证，拟证明其基本身份信息。

　　证据二、林权证、宣发（2000）23号《中共宣州市委、宣州市人民政府关于鼓励全社会投资发展林业经济的决定》、重点保护单位铭牌照片、张某华与金坝乡关庙村委会签订的《山场承包经营合同》，拟证明：1.原告依法享有关庙村小王村组至畈上组对门山和后侧山1078亩山场和部分林地承包经营权；2.原告承包案涉林地是积极响应当时的宣州市委市政府招商引资政策的事实。

　　证据三、被告发给龙华生态园的《通知》《淮南承包山场苗木面积表》和图片、政府项目建设、征地、征收的相关文件，拟证明:1.原告与政府部门负责人员对其承包的山场拟征收区域面积苗木种类、苗木规格签字予以确认;2.政府项目建设征收、征地、项目建设情况。

　　证据四、资产评估委托合同、林木价值委托评估书、森林资源调查委托书、张某华承包经营山场绿化林木统计表、大众评估公司作出的皖大众评报字(2022)第0008号《资产评估报告》、送达回证、林业泾森林调字（2022）第002号《宣城市宣州区金坝街道办事处委托松树森林资源调查报告》，拟证明：1.金坝街道办与张某华共同确认被征收范围内的张某华林木的统计信息情况；2.林地被征收后,原被告双方共同委托的评估机构对张某华承包的452.66亩林地上的林木价值资产评估作出的评估报告，确定的林木资产价值为20132272元。

　　证据五、原告向本案三个被告寄送的《要求履行行政补偿职责申请书》及其邮寄凭证（时间2023年1月3日），拟证明原告已向被告要求履行行政补偿职责,但未收到赔偿。在该期间双方协商了补偿相关事宜但未达成一致，并共同委托评估机构。

　　证据六、被告与原告协商的录音光盘一张，拟证明：1.对双方共同委托评估机构作出的评估报告不认可,要求对确定的林木价值进行严重打折,原告不同意遂提起诉讼；2.双方对案涉林地的征收范围、征收涉及的林地、林木的品名、数量等没有异议，仅对最终的评估报告数额存在争议，并且协商多次的事实。

　　证据七、信息公开申请表，拟证明案涉征地批复，原告已申请信息公开。

　　证据八、微信截屏、请求、认错书、通知，拟证明被告所提交的所谓《委托养护协议》未经张某华委托授权签订，是无效的并且已终止或作废。

　　证据九、宣城市自然资源和规划局作出《关于张某华信息公开申请的答复函》、批复附件（8个）、电话记录单、送达回执、批复图纸，拟证明：1.针对案涉452亩土地，省级以上人民政府发过征地批复，部分批复含有范围图。宣城市自然资源和规划局提供了皖政地〔2012〕298号《关于Ｇ318富山至双凤段建设工程建设用地的批复》、皖政地〔2012〕1221号《关于宣城市2012年第28批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2013〕496号《关于宣城市关庙水库工程建设用地的批复》、皖政地〔2014〕1046号《关于宣城市创业路（柏枧山路至青弋江大道）道路工程建设用地的批复》、皖政地〔2015〕165号《关于宣城市2014年第35批次城市建设用地的批复》、皖政地〔2018〕785号《关于宣城市2018年度第03批次城市建设用地的批复》、皖政地挂宣〔2023〕32号《关于宣城市2023年第四批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》、皖政地宣〔2023〕47号《关于宣城市2023年第五批次城市建设用地的批复》共计八个批复内容，及六个批次的勘察定界图，但未检索到Ｇ318富山至双凤段建设工程以及宣城市××庙水库工程两个批次的勘测定界信息。2.宣城市自然资源和规划局工作人员口头回复最多只能给我们八个批复，说太多了，没办法给。但涉及案涉林地的批复不止八个。

　　证据十、宣开征〔2011〕35号《征地公告》，拟证明2011年5月4日宣城经开区管委会因合肥市工业大学宣城分校校址建设项目，发布了征地公告，并且征收原告林木的事实。

　　被告宣城市政府辩称，一、除三环路及创业路项目涉及张某华已被征收并已补偿及赔偿的林木外，张某华承包经营的涉案其他林地上的林木，因其一直未能与政府就补偿标准达成一致意见，致使未能与其签订补偿协议。正是因为上述原因，政府未征收张某华承包经营的林地，金坝街道办实施的行为，仅为作出行政行为而实施的过程性行为，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响。依据民法典第327条，若征收导致张某华承包经营权消灭或影响承包经营权行使的，其才有权获得相应补偿。但本案中张某华的林权证未注销，山场承包合同未解除，且张某华与他人就涉案林地的经营管理及林木收益分配签订过合作协议，这些事实足以证明张某华的承包经营权未受影响。依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条“已实施征地，满两年未供地的，……对具备工作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种”的规定，即使实施征地，在张某华所承包林地的经营权未受影响的情况下，由张某华继续在其承包的林地种植林木，符合上述文件的要求。为此，无需对张某华进行补偿。二、张某华承包的经营范围涉及八个用地批复。其中三环路项目用地批复涉及张某华的林木已协议补偿，创业路项目涉及部分已按照生效判决赔偿，剩余六个用地批复涉及张某华林地约为200亩，且六个用地批复涉及的征收主体、张某华承包林地面积、林木补偿标准均不同，在能区分张某华承包的林地林木在各用地批复的位置、面积的情况下，分案处理更有利于案件审理。三、大众评估公司出具的《资产评估报告》存在多处违反《资产评估执业准则》的情形，该份资产评估报告不具有真实性、合法性。林地补偿费和安置补偿费是对农村集体组织内部成员的补偿，张某华并非集体组织成员，其主张林地补偿费和安置补偿费无法律依据。综上，请求依法裁定驳回张某华的起诉。

　　宣城市政府向本院提举以下证据（均为复印件）：

　　第一组证据，1.2021年青弋江大道与创业路交叉口卫星影像图；2.宣城经济技术开发区苗木补偿补充协议（含委托书）、徽商银行业务委托书及收款收据各一份；3.（2018）皖1802行初15号行政判决书、（2021）皖1802行赔初2号行政判决书、（2023）皖18行赔终7号行政判决书及（2021）皖1802行赔初2号当事人缴款通知单、徽商银行电子回单各一份。拟证明：除三环路及创业路项目，涉及原告承包经营的林地上的林木己征收并补偿、赔偿外，原告承包经营的涉案其他林地的林木均存在并未灭失，《资产评估报告》关于“评估对象实物已经灭失”的记载，与事实严重不符。三环路及创业路项目己征收原告林木的补偿款、赔偿款己全额支付到位。

　　第二组证据，1.《合作协议》；2.《千亩林木大户遭遇宣城一地违法侵害以及宣城市信访局违规办理本人信访举报的控告》，拟证明：1.《山场承包经营合同》范围内的林地现由原告在承包经营，前述林地范围内的林木由原告合作方负责管理维护，截至目前原告对其承包经营的林地仍享有占有使用收益的权利，其承包经营权未受影响；2.原告方通过信访，要求对涉案452.66亩林地范围内的林木一次性征收补偿。（含已征收并补偿、赔偿的林木）。

　　第三组证据，1.套合图；2.张某华承包经营的林地涉及的用地批复、征收土地公告及征地补偿安置方案公告一组；拟证明：1.八个用地批复涉及张某华承包经营林地的面积共计约268亩，其中，三环路项目用地批复涉及张某华的31亩林木已协议补偿完毕，宣城市创业路项目用地批复涉及张某华的27.68亩林木已按照生效判决赔偿完毕，剩下六个用地批复共计涉及张某华承包经营的林地面积约为200亩，其中有两个2023年批复在实施公告时是以宣州区人民政府作为征收主体实施的。2.张某华承包经营的林地在各用地批复的位置、面积的情况，以及剩下六个用地批复的征收主体、张某华承包林地的面积、补偿标准均不同的事实。

　　被告宣城经开区管委会答辩意见同宣城市政府答辩意见第一点、第三点，请求依法裁定驳回张某华的起诉。

　　宣城经开区管委会向本院提举以下证据（均为复印件）

　　第一组证据，1.2021年青弋江大道与创业路交叉口卫星影像图；2.宣城经济技术开发区苗木补偿补充协议（含委托书）、徽商银行业务委托书及收款收据各一份、3.（2018）皖1802行初15号行政判决书、（2021）皖1802行赔初2号行政判决书、（2023）皖18行赔终7号行政判决书及（2021）皖1802行赔初2号当事人缴款通知单、徽商银行电子回单各一份，拟证明：除三环路及创业路项目，涉及原告承包经营的林地上的林木己征收并补偿、赔偿外，原告承包经营的涉案其他林地的林木均存在并未灭失，《资产评估报告》关于“评估对象实物己经灭失”的记载，与事实严重不符。三环路及创业路项目己征收原告林木的补偿款、赔偿款己全额支付到位。

　　第二组证据，1.《合作协议》；2.《千亩林木大户遭遇宣城一地违法侵害以及宣城市信访局违规办理本人信访举报的控告》各一份，拟证明：1.《山场承包经营合同》范围内的林地现由原告在承包经营，前述林地范围内的林木由原告合作方负责管理维护，截至目前原告对其承包经营的林地仍享有占有使用收益的权利，其承包经营权未受影响；2.原告方通过信访，要求对涉案452.66亩林地范围内的林木一次性征收补偿。（含已征收并补偿、赔偿的林木）。

　　被告金坝街道办辩称，一、张某华要求其履行452.66亩林木行政补偿职责，没有事实和法律依据。1.案涉452.66亩林地，除因宣城市区三环路及创业路项目建设协议征收31亩林木及强制清除27.68亩林木外，其余393.98亩林地未被占用，林木也未被征收，其林木继续存在，并未灭失。2.林木实际被征收部分的补偿款或者赔偿款已经给付到位。协议征收的31亩林地的林木补偿金15万元，宣城经开区管委会已于2009年12月1日支付至张某华指定的账户。金坝街道办强制清除的27.68亩林木，相关赔偿款已于2023年7月11日支付至宣州区人民法院资金账户。二、金坝街道办对452.66亩林地上林木全部补偿的义务未发生。1.金坝街道办对大众评估公司出具的评估报告结论不认可，已经向淮南市财政局投诉，该评估报告不能作为对张某华进行补偿的依据。2.金坝街道办未与张某华就案涉452.66亩林地上剩余林木的补偿金额达成一致，双方也未签订补偿协议，未改变林木现状，故张某华要求金坝街道办履行补偿安置职责，无事实和法律依据。三、张某华主张的林地补偿费、安置补助费及迟延支付补偿费用产生的利息，也不应当予以支持。土地补偿费、安置补助费是对于被征地农民的合理补偿，张某华不是案涉林地所在集体经济组织的成员，其主张林地补偿费、安置补助费没有法律依据。在补偿金额尚未确定的情形下，迟延支付补偿费用产生的利息损失亦不应予以支持，请求判决驳回张某华的诉讼请求。

　　金坝街道办向本院提举以下证据（均为复印件）：

　　第一组证据：1.2021年青弋江大道与创业路交叉口卫星影像图及光盘一份；2.张某华承包山场452.66亩范围内部分已征林木示意图；3.宣城经济技术开发区苗木补偿补充协议（含委托书）、徽商银行业务委托书及收款收据各一份；4.（2018）皖1802行初15号行政判决书、（2021）皖1802行赔初2号行政判决书、（2023）皖18行赔终7号行政判决书及(2021）皖1802行赔初2号当事人缴款通知单、徽商银行电子回单各一份，拟证明：除三环路及创业路项目，涉及原告承包经营的林地上的林木己征收并补偿、赔偿外，原告承包经营的涉案其他林地的林木均存在并未灭失，《资产评估报告》关于“评估对象实物己经灭失”的记载，与事实严重不符。三环路及创业路项目己征收原告林木的补偿款、赔偿款己全额支付到位。

　　第二组证据：1.《合作协议》；2.《千亩林木大户遭遇宣城一地违法侵害以及宣城市信访局违规办理本人信访举报的控告》，拟证明：1.《山场承包经营合同》范围内的林地现由原告在承包经营，前述林地范围内的林木由原告合作方负责管理维护，截至目前原告对其承包经营的林地仍享有占有使用收益的权利，其承包经营权未受影响；2.原告方通过信访，要求对涉案452.66亩林地范围内的林木一次性征收补偿。（含已征收并补偿、赔偿的林木）。

　　第三组证据：1.《异议函》；2.《资产评估报告评审意见》及附件；3.淮南市财政局《关于投诉安徽大众房地产评估造价有限公司违规评估事项的回函》；4.淮南市财政局文件淮财监〔2023〕217号《淮南市财政局关于金坝街道办事处反映安徽大众房地产资产评估造价有限公司有关问题的复函》，拟证明：金坝街道办对涉案评估报告不予认可，已委托评估专家对涉案评估报告进行评审，并向淮南市财政局就涉案评估报告的合法性、合理性进行投诉，淮南市财政局受理后经调查认为该评估报告内容不真实，缺乏依据，不符合评估程序和评估规范，不具有参考价值。

　　经庭审质证，对原告张某华所提举的证据，被告金坝街道办质证意见为：证据1，对证据的“三性”无异议。证据2，对证据的“三性”无异议，但不认可证明目的。根据林权证和《山场承包经营合同》，张某华承包经营的案涉山场总面积为1078亩，并非其主张的在1078亩之外还有承包经营的山场；对宣发（2000）23号文件的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该文件并未针对张某华制发，所有各类社会主体的合法权益都应当予以保护。证据3，对《通知》的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该《通知》对张某华的权利义务没有产生影响，未影响其继续经营；对《淮南承包山场苗木面积表》的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，面积和种类的确认是街道办作为征收实施单位进行的调查摸底工作，签署登记表并不意味着对表内所载的苗木要立即实施征收；对该组证据中征地文件的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，张某华承包经营的林地除因三环路项目被征收31亩、因创业路项目被征收27.68亩并已经实际补偿或者赔偿外，其他没有实际征收。证据4，对《资产评估报告》的“三性”均有异议，该评估报告不具有参考价值；对资产评估委托合同、林木价值评估委托书、森林资源调查委托书、张某华承包经营山场绿化林木统计表的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，该几份文书均是围绕《资产评估报告》所作出的，基于《资产评估报告》内容失实、程序违法，不具有参考价值，故该几份文书均与本案不具有关联性。证据5，申请邮寄凭证真实性、合法性没有异议，但对关联性和证明目的有异议，其向金坝街道办要求履行补偿，无事实和法律依据。证据6，对证据的“三性”均有异议，但不否认与张某华协商过。证据7，对真实性、合法性无异议，但与本案审理内容无关联。证据8，对证据的“三性”及证明目的均有异议。证据9，真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的不认可，不能达到政府对452亩林地均下过征地批复的证明目的。证据10，对证据的“三性”均有异议，照片不清楚且不是我方制发的文件，我方不知情，无法质证。被告宣城经开区管委会的质证意见为：证据1，对证据的“三性”及证明目的均无异议。证据2，对林权证的“三性”及证明目的均无异议，认为宣发（2000）23号文与重点保护单位铭牌照片与本案没有关联，对《山场承包经营合同》的“三性”无异议，但不能达到其证明目的，该份证据可以反证张某华与发包人金坝乡关庙村委会的承包合同并未解除，其林地承包经营权未受影响。证据3，对《通知》的“三性”均有异议，该《通知》制发对象并非张某华，而是龙华生态园；对《淮南承包山场苗木面积表》和图片的真实性无异议，但与本案不具有关联性，林场面积应以宣城市自然资源和规划局提供的套合图为准；对政府项目相关征收文件，仅能证明因创业路建设实施征收的项目补偿、赔偿已经到位。证据4，资产评估委托合同、森林资源调查委托书的真实性、合法性无异议，但与本案无关联，该两份证据系因张某华信访程序而签订；对《资产评估报告》及其他证据的三性均有异议，评估机构及评估人员没有林业评估资质。证据5，真实性无异议，但关联性、合法性有异议，宣城经开区管委会不具有履行征地补偿的职责。证据6，对证据的“三性”及证明目的均有异议，即使真实，也是信访协商过程，与本案不具有关联性。证据7，与本案无关联。证据8，对证据的“三性”及证明目的均有异议，该份证据反倒可以证明合作协议是真实有效合法的。证据9，对证据的“三性”无异议，但对证明目的有异议，涉及张某华的征地批复仅有8个。证据10，对证据的“三性”有异议。宣城市政府质证意见同宣城经开区管委会，另补充：其中皖政地挂宣〔2023〕32号《关于宣城市2023年第四批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》、皖政地宣〔2023〕47号《关于宣城市2023年第五批次城市建设用地的批复》两个征地批复与市政府无关，系省政府批复后，宣州区人民政府对外发布，征收主体应为宣州区人民政府。

　　对被告金坝街道办所提举的证据，原告张某华的质证意见为：第一组证据，1.对证据1的“三性”及证明目的均有异议，且不能达到其证明目的。该影像图较为模糊，未标注必要说明，且未能客观反映其拍摄时间、具体位置、面积、四至，签字人胡颖职务身份不明且未提供其自然人相关身份证明信息，达不到其证明目的。光盘未显示拍摄时间、地点及拍摄人员的职务、身份，不具有客观性，取证程序违法，不能达到其证明目的。2.对证据2的“三性”均有异议，且达到不到其证明目的。该图缺乏委托手续，与客观情况不符，且与宣城市政府所提举证据相矛盾，请法庭予以核实。3.对证据3的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，已经补偿、赔偿的31亩及27.68亩林地与案涉其主张补偿的452.66亩林地无关联，另外每亩3200元和每亩8600元仅补偿苗木的移植费，不是全部补偿费用，且其未收到该笔款项。第二组证据，1.对证据1的真实性有异议，该《合作协议》不是原告张某华或其委托代理人签署，该协议已作废、无效，对其关联性以及证明目的有异议，即便张某华内部关于林地、林木养护达成相关协议，与外部征收补偿没有关联性，其承包经营1000多亩，此次被征收400多亩，剩余面积显然也需要养护。2.对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议。恰恰证明被告方违法征地，不予补偿，在相关市领导关注情形下，双方协商共同委托评估机构，对于评估双方都有参与。第三组证据，1.对证据1的真实性无异议，但对文书内容及证明目的均有异议。金坝街道办全程参与了资产评估的全过程，且在2022年3月4日签字确认时并未提出异议，金坝街道办单方不认可评估结果无事实根据。2.对证据2的“三性”及证明目的均有异议。文书后所附签名不清晰，无法准确识别，与所附评估人员基本信息无法对应。评估人员并非基于某一家鉴定机构给出意见，而仅仅是个人行为，不具有合法性、客观性和程序正当性。3.对证据3文书的真实性无异议，但对其内容的“三性”及证明目的均有异议。该证据不能证明评估报告存在问题，评估报告虽存在一定瑕疵，但要求撤销评估机构出具的评估报告、退还评估收费无法律依据。4.对证据4文书的真实性无异议，但对其合法性、证明目的及部分内容的真实性有异议。根据我国《资产评估法》，淮南市财政局作为监督机关，仅有权对评估机构的评估行为进行监督，无权对评估报告的实体内容进行评价。宣城市政府及宣城经开区管委会对金坝街道办所提举证据均无异议。

　　对被告宣城经开区管委会所提举的证据，原告张某华的质证意见为：第一组证据，1.对证据1的“三性”及证明目的均有异议，且不能达到其证明目的。该影像图较为模糊，未标注必要说明，且未能客观反映其拍摄时间、具体位置、面积、四至，签字人胡颖职务身份不明且未提供其自然人相关身份证明信息，达不到其证明目的。2.对证据3的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，已经补偿、赔偿的31亩及27.68亩林地与案涉其主张补偿的452.66亩林地无关联，另外每亩3200元和每亩8600元仅补偿苗木的移植费，不是全部补偿费用，且其未收到该笔款项。第二组证据，1.对证据1的真实性有异议，该《合作协议》不是原告张某华或其委托代理人签署，该协议已作废、无效，对其关联性以及证明目的有异议，即便张某华内部关于林地、林木养护达成相关协议，与外部征收补偿没有关联性，其承包经营1000多亩，此次被征收400多亩，剩余面积显然也需要养护。2.对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议。恰恰证明被告方违法征地，不予补偿，在相关市领导关注情形下，双方协商共同委托评估机构，对于评估双方都有参与。另补充：目前张某华与金坝村的承包合同、林权证等未进行及时的变更就认为原告权益未受到侵害，显然误解了政府在征收过程中，相关权证的变更、注销等相对滞后的事实。宣城市政府及金坝街道办对宣城经开区管委会所提举证据的“三性”及证明目的均无异议。

　　对被告宣城市政府所提举证据，原告张某华的质证意见为：因宣城市政府所提举的第一组、第二组证据与宣城经开区管委会所提举第一组、第二组证据相同，故其质证意见亦相同。第三组证据，1.对证据1套合图的“三性”及证明目的均有异议，该图与金坝街道办所提交的证据不一致、不具有客观性。2.对证据2中征地批复均无异议，但征地公告及征地补偿安置方案公告的真实性有异议，被告未提交公告张贴的照片、官网公告信息等证据予以佐证。宣城经开区管委会、金坝街道办对宣城市政府所提举证据的“三性”及证明目的均无异议。

　　本院对原被告所提举证据的认证意见如下：原告提举的证据八中的微信截屏内容模糊不清，且不能确定双方真实身份情况，不予认定；“请求”“认错书”均系证人证言，相关人员未出庭作证，不予认定。原被告双方所提举的其他证据均真实且与本案相关联，作为认定本案事实的根据。

　　经审理查明，2003年7月8日，金坝乡关庙村委会作为甲方与张某华作为乙方签订《山场承包经营合同》，双方约定：甲方将关庙村小王村组至畈上组对门山和后侧山之间的1078亩山场和部分林地的使用权发包给乙方经营，承包期30年，即从2003年7月8日起至2033年7月8日止……承包期内国家、集体建设确需征用林地的，其林地上的植被及附属物补偿费和山场开垦费归乙方所有，同时甲方按未满林地承包期的实际年数退还给乙方林地承包费，其他补偿款项（如土地补偿费、劳力安置费等）归甲方所有。2003年9月25日，张某华就其承包的1078亩山场办理了林权证，载明林地使用期30年，终止日期2033年7月8日。

　　2023年11月，张某华向宣城市自然资源和规划局申请政府信息公开，要求公开“宣州区金坝街道关庙村2005年-2023年所有省级人民政府以上的建设用地批复”。2023年11月，宣城市自然资源和规划局经开区分局工作人员电话联系张某华并向其告知：“我们经过查询，您申请的信息数量过于庞大，明显超出合理范围，本次只提供您户林地所涉及到的八个批次材料信息”。2023年11月29日，宣城市自然资源和规划局作出《关于张某华信息公开申请的答复函》，该函载明，与张某华户相关土地涉及到的建设用地批复涉及宣城市第2012-28、2014-35、2018-3、2023-4、2023-5批次、G318富山至双凤段建设工程批次、宣城市创业路（柏岘山路至青弋江大道）道路工程批次八个批次。

　　1.2012年6月30日，安徽省人民政府作出皖政地〔2012〕298号《关于G318富山至双凤段建设工程建设用地批复》，批复同意宣城市政府申报的G318富山至双凤段建设工程建设用地，批复同时要求宣城市政府要严格依法履行征地批准后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用。2012年7月8日，宣城市政府配套作出宣征〔2012〕14号《征收土地及征地补偿安置方案》，该项目青苗和地上附属物补偿标准执行宣政秘〔2010〕115号文件规定。

　　2.2012年12月29日，安徽省人民政府作出皖政地〔2012〕1221号《关于宣城市2012年第28批次城市建设用地的批复》，批复同意宣城市政府申报的宣城市2012年第28批次城市建设用地，批复同时要求宣城市政府要严格依法履行征地批准后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用。2013年1月11日，宣城市政府配套作出宣开征字〔2013〕1号《征收土地及征地补偿安置方案公告》，征收集体土地用于合肥工业大学宣城校区（二期）续建项目，地上附属物补偿标准执行宣政秘〔2010〕115号文件规定，同时规定本次征地拆迁实施机构为宣城经济技术开发区征地拆迁安置办公室。

　　3.2013年10月12日，安徽省人民政府作出皖政地〔2013〕196号《关于宣城市关庙水库工程建设用地的批复》，批复同意宣城市政府申报的宣城市关庙水库工程建设用地，并要求当地政府按照国土资源部国土资函〔2013〕721号《关于宣城市关庙水库工程建设用地的批复》要求，做好相关工作。

　　4.2014年12月18日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕1046号《关于宣城市创业路（柏岘山路至青弋江大道）道路工程建设用地的批复》，批复同意宣城市政府申报的创业路（柏岘山路至青弋江大道）道路工程建设用地，批复同时要求宣城市政府要按照征收土地方案足额支付补偿费用，落实安置措施。2014年12月30日，宣城市政府配套作出宣征字〔2014〕60号《征收土地公告》，项目青苗和地上附属物补偿标准执行宣政办〔2013〕13号文件规定，同时规定补偿安置工作由宣城经开区管委会具体落实。

　　5.2015年4月21日，安徽省人民政府作出的皖政地〔2015〕165号《关于宣城市2014年第35批次城市建设用地批复》，同意宣城市政府申报的宣城市2014年第35批次城市建设用地，批复同时要求宣城市政府要严格依法履行征地批准后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用。2015年5月4日，宣城市政府配套作出宣征字〔2015〕30号《征收土地公告》，土地征收涉及合工大宣城校区西侧3号地，项目青苗和地上附属物补偿标准执行宣政办〔2013〕13号文件规定，该次征地补偿安置工作由宣城经开区管委会实施。

　　6.2018年10月26日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕785号《关于宣城市2018年第03批次城市建设用地批复》，批复同意宣城市政府申报的宣城市2018年第03批次城市建设用地，批复同时要求宣城市政府要严格依法履行征地批准后实施程序，按照征收土地方案及时支付补偿费用。2018年11月13日，宣城市政府配套作出宣征字〔2018〕16号《征收土地公告》，项目青苗和地上附属物补偿标准执行宣政办秘〔2015〕270号文件规定，同时规定该次征地补偿安置工作由宣州区人民政府具体实施。

　　7.2023年10月26日，安徽省人民政府作出皖政地挂宣〔2023〕32号《关于宣城市2023年第四批次（增减挂钩）城市建设用地批复》，批复同意宣城市政府申报的宣城市2023年第四批次（增减挂钩）城市建设用地，批复同时要求宣城市政府要按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定，严格实施土地征收，及时足额支付补偿费用。2023年6月13日，宣州区人民政府配套作出宣区征补公告〔2023〕11号《征地补偿安置方案公告》，规定青苗和地上附着物执行宣政办秘〔2020〕72号文件规定。同时规定该次征地补偿安置工作由宣州区人民政府实施。

　　8.2023年10月26日，安徽省人民政府作出皖政地挂宣〔2023〕47号《关于宣城市2023年第五批次城市建设用地批复》，批复同意宣城市政府申报的宣城市2023年第五批次城市建设用地，同时要求宣城市政府要按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定，严格实施土地征收，及时足额支付补偿费用。2023年11月2日，宣州区人民政府配套作出宣区征字〔2023〕21号《征收土地公告》，规定青苗和地上附着物补偿执行宣政办秘〔2020〕72号文件规定，同时规定由宣城市经开区管委会、金坝街道办等相关部门，按照前期进行的土地现状调查以及补偿登记结果实施辖区内土地征收事宜。

　　2017年9月16日，金坝街道办主任周某昊与张某华就“淮南承包山场苗木面积”进行核算，双方在《淮南承包山场苗木面积表》上签名，该表载明总面积为452.66亩，注明：13号、16号、17号地块见原补偿协议，备注：苗木涉及2011年合工大已征、关庙水库、三环路2009年已征。2022年7月22日，金坝街道办、张某华共同委托安徽大众房地产资产评估造价有限公司对张某华承包经营的位于××街道××庙社区的452.66亩林地上的林木进行价值评估。2022年9月29日，安徽大众房地产资产评估造价有限公司作出皖大众评报字（2022）第0008号《资产评估报告》。金坝街道办对该《资产评估报告》存有异议，向淮南市财政局投诉、举报。淮南市财政局分别于2023年3月2日、2023年12月11日作出《回函》及《复函》，《复函》载明：“（一）评估公司采用网络苗木报价，评估报告的价格水平与正常市场价格水平基本相当。……（三）……财政部门要求资产评估机构撤销其出具的资产评估报告、退还评估费无法律依据。”

　　根据金坝街道办提供的张某华约452亩山场用地范围矢量数据，宣城市自然资源和规划局作出《套合图》，经套合用地审批数据，张某华承包经营的林地共涉及8个批次（项目），在征地批复范围内的面积约268亩。

　　另查明，2009年11月21日，宣城经开区管委会为甲方与乙方淮南龙华林业生态园签订《宣城经济技术开发区苗木补偿补充协议》，约定对征地红线范围内涉及乙方31亩苗木共计补偿15万元整，该款项已于2009年12月1日实际支付至乙方指定的收款账户。2018年11月27日，宣州区人民法院作出（2018）皖1802行初15号行政判决书，判决：确认金坝街道办于2017年9月30日对位于宣州区××街道××庙社区××组后山27.68亩外国松林木实施砍伐并处理的行为违法。2023年1月19日，宣州区人民法院作出（2021）皖1802行赔初2号行政赔偿判决书，判决金坝街道办赔偿张某华林木赔偿金238387元及利息损失并承担评估费25150元。经宣州区人民法院催缴，金坝街道办于2023年7月11日已将赔偿款及利息共计320853.04元缴纳至该院指定银行账户。

　　再查明，安徽省高级人民法院（2024）皖行终189号行政裁定书中载明：“据双方诉辩意见及在案证据，上诉人张某华承包的部分山场在皖政地〔2012〕298号第8个征地批复确定的征收范围内。虽8次征收项目所确定的组织实施征收补偿安置工作的主体不完全一致，但鉴于八次征收的时间跨度长达十余年，现有证据不足以区分确定上诉人林地林木在各次征地范围内的位置和面积，分案处理不利于本案实质争议的解决；且宣城市政府在二审中明确表示其不否认对案涉已征收林地林木的补偿安置职责。据此，为尽快审查、回应当事人的实质诉求和核心争议，本案以宣城市政府作为适格被告，对案涉征收补偿问题一并予以审查和裁判，更为适宜。”

　　本院认为，本案争议焦点为：1.原告张某华起诉要求被告方履行补偿安置职责是否有事实和法律依据；2.本案履行补偿安置职责的主体如何确定。3.张某华各项补偿请求是否予以支持。

　　一、关于争议焦点1。《中华人民共和国森林法》第二十一条规定：“为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、征用林地、林木的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定办理审批手续，并给予公平、合理的补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”本案中，张某华从金坝乡关庙村委会承包1078亩山场用于经营，并且依法办理了林权登记，其合法权益应当予以保障。不论是从宣城市自然资源和规划局对张某华的信息公开答复，还是依据宣城市政府本案中所提举的套合图，均可以证明自2012年以来，先后有安徽省政府批复给宣城市政府的八个用地批复涉及张某华承包经营的案涉林地。因此，对于该八个征地批复涉及到的张某华所经营的林地部分，张某华依法有获取补偿的权利。

　　宣城市政府、宣城经开区管委会、金坝街道办辩称案涉八个征地批复内的地上苗木仍由张某华实际经营管理，政府征收行为未对张某华的实际权利产生影响，故其不具有补偿安置利益。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”据此，合理利用土地资源是土地管理法的基本要求之一。本案中，宣城市政府因城市建设需要，向上级政府申请建设用地使用计划，先后将案涉八个批次的农用地转为城市建设用地，说明政府确实有城市发展建设利用土地的需要，被征收的农用地转为建设用地之后，亦应当发挥其应有价值和效能。若因相关项目实施过程中用地范围发生变化，需要调整征收土地范围的，也应当及时报有关部门批准。在征地批复已经下达且征地范围未进行调整的情况下，土地及地上附着物的权利人有申请补偿安置的权利。至于地上青苗及附着物如何处理，能否在一定期限内继续由原权利人继续经营管理，可以根据客观情况，由征收主体与被征收人协商处理，在协商不成的情况下，征收主体有及时作出补偿决定的义务。关于张某华诉称除了案涉八个征地批复，可能还有其他征地批复涉及到其在金坝乡关庙村委会承包经营的林地，与本案查明的事实不符，本院对该主张不予支持。

　　二、关于争议焦点2。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”据此，对征收土地进行补偿系县级以上人民政府的法定职责。据本案已经查明的事实，案涉八个征地批复均是安徽省人民政府向宣城市政府作出，其中六个批复由宣城市政府作为征收主体直接对外发布征收公告，宣城市政府作为征收补偿主体并无疑问。基于此，宣城市政府具有作出补偿决定的法定职责。关于另外两个征地批复，即皖政地挂宣〔2023〕32号《关于宣城市2023年第四批次（增减挂钩）城市建设用地批复》、皖政地挂宣〔2023〕47号《关于宣城市2023年第五批次城市建设用地批复》，该两个批次的征地批复虽由宣州区人民政府对外发布征收公告，但鉴于该两个征地批复所涉张某华被征收林木与前六个征地批复相邻，又均在金坝街道办及宣城经开区管委会管辖范围之内，从实质性化解行政争议的角度考虑，由宣城市政府一并处理，更为适宜。且安徽省政府在作出皖政地挂宣〔2023〕32号、皖政地挂宣〔2023〕47号两个征地批复之时，亦要求宣城市政府要按照土地管理法及其实施条例的规定，严格实施土地征收，及时足额支付补偿费用，故宣城市政府也有作出补偿决定的法定职权。

　　如前所述，被告金坝街道办及宣城经开区管委会依法不具有作出征地补偿安置决定的职权，故张某华主张金坝街道办及宣城经开区管委会履行补偿职责，无事实和法律依据，本院依法不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”据此，原告张某华对被告金坝街道办及宣城经开区管委会的起诉，应裁定予以驳回。根据“判决吸收裁定”的原则，相应裁判理由在此明确，不另行在本案判决主文中表述。

　　三、关于争议焦点3。张某华在本案中主张林地补偿费、林木补偿费、安置补助费6000余万元及相应的利息损失。涉及2012年至2023年共计八个批次的征地批复，对应多个补偿安置标准，还涉及到因协议拆迁以及强制清除林木部分的扣除问题，尚属行政事权范畴，本院不宜径行作出裁判，故其相关补偿安置利益应由宣城市政府调查处理之后先行作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

　　一、责令被告宣城市人民政府于本判决生效之日起六十日内（不包括依法开展的评估、鉴定等期限）作出补偿决定；

　　二、驳回原告张某华的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告宣城市人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审 判 长　储全胜

　　审 判 员　严荣荣

　　审 判 员　王腾飞

　　二〇二四年十二月十九日

　　法官助理　刘　爽

　　书 记 员　张旭文

　　来源：行政法实务