河南高院案例：行政复议申请人知道行政行为不仅是知道或应当知道行政机关作出了行政行为

　　裁判要点

　　我国行政复议法设定行政复议期限的目的，一方面是为了维护行政秩序的稳定，督促权利人及时行使权利，对怠于行使权利者不予行政救济；另一方面，则是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，从而在社会关系稳定和权利保护之间形成平衡。行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。这里的“知道行政行为”，不仅是指公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关作出了行政行为，还得知道或者应当知道该行政行为的具体内容，以及该行政行为与其权益之间具有关联性。从而，公民、法人或者其他组织才能及时申请行政复议，保护自己的合法权益，监督行政机关依法行使职权。另外，证明公民、法人或者其他组织知道行政行为的举证责任由行政复议程序中的被申请人承担。

　　裁判文书河南省高级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2017）豫行终874号

　　上诉人（原审原告）周刺会。

　　被上诉人（原审被告）河南省人民政府。

　　上诉人周刺会因与被上诉人河南省人民政府行政复议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫01行初676号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　被诉行政行为：2016年10月24日，河南省人民政府作出豫政复驳〔2016〕399号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉的驳回复议申请决定），决定驳回周刺会的行政复议申请。

　　原审法院经审理查明：2014年5月30日，河南省人民政府作出豫政土〔2014〕641号《关于新密市2013年度第十批乡镇建设征收土地的批复》（以下简称豫政土〔2014〕641号批复），同意新密市征收刘寨镇园林村、刘寨村集体土地40.3388公顷，作为该市2013年度第十批乡镇建设用地。2016年8月4日，周刺会不服该批复，向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，新密市人民政府已依法对豫政土〔2014〕641号批复进行公告。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项的规定，周刺会应在知道该批复之日起60日内申请行政复议，但周刺会迟至2016年8月4日才申请行政复议，已超过行政复议申请法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第二项的规定，河南省人民政府认为周刺会的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回周刺会的行政复议申请。周刺会不服，诉至法院，请求撤销被诉的驳回复议申请决定，责令河南省人民政府受理周刺会的复议申请，并重新作出行政复议决定。

　　原审法院认为，本案的争议焦点是周刺会提起行政复议是否超过了行政复议的申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条关于行政复议期限的规定，本案中，新密市人民政府于2014年6月24日在被征收土地所在的刘寨村村民委员会张贴了新密政通〔2014〕6号《新密市人民政府关于落实新密市2013年度第十批乡镇建设征收土地的通告》（以下简称新密政通〔2014〕6号通告）。周刺会作为刘寨镇刘寨村村民，从公告张贴之日起应当知道豫政土〔2014〕641号批复的内容，但周刺会于2016年8月4日向河南省人民政府申请行政复议，超过了法律规定的行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，河南省人民政府作出被诉的驳回复议申请决定并无不当。周刺会关于新密市人民政府在刘寨镇刘寨村没有公告行为，其申请行政复议的期限应从收到新密市国土资源局信息公开告知书得知该批复的具体内容之日起算的主张，缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周刺会的诉讼请求。案件受理费50元，由周刺会负担。

　　上诉人周刺会上诉称：1.涉案的征地批复没有进行公告张贴。河南省人民政府提供的公告照片内容模糊，不能判断照片中文件的内容，不显示拍摄时间，其真实性无法辩认。证人姜某、朱某系政府工作人员，与本案有利害关系，该二人关于张贴公告的证言无效。证人刘某、王某等作为村委会委员与村民出具的证言相矛盾。周刺会申请出庭的五位联户村民出庭，一致证实没有在村里见到过张贴的公告。即使河南省人民政府在村委会张贴了通告，但未在被征地的村民小组张贴，违反《征收土地公告办法》第三条的规定。2.河南省人民政府提供了豫政土〔2014〕641号批复和豫政土〔2011〕176号批复两份批复用以证明周刺会的宅基地被征收，不符合常理。3.即使河南省人民政府提供的证据证明豫政土〔2014〕641号批复已经新密政通〔2014〕6号通告予以公告，但该通告中征收土地的位置仅是刘寨村，根本看不出周刺会的土地被征收，不能推定周刺会知道或者应当知道承包地被征收。且该公告没有确定的期限，从而无法确定复议期限。根据以上理由，请求二审法院撤销原判，撤销被诉的驳回复议申请决定，责令河南省人民政府受理周刺会的复议申请。

　　被上诉人河南省人民政府答辩称：2014年6月24日，新密市人民政府作出新密政通〔2014〕6号通告，对豫政土〔2014〕641号征地批复的主要内容予以公告。上述通告已于2014年6月24日在被征地村组进行了张贴。2016年8月4日，周刺会递交行政复议申请材料，其复议申请已超过法定的申请期限，河南省人民政府据此作出的驳回复议申请的决定，符合法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

　　本院经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：河南省人民政府提交的新密政通〔2014〕6号通告载明，“……一、建设用地项目名称：新密市2013年度第十批乡镇建设征收土地。二、征收土地位置：（1）刘寨镇刘寨村；（2）刘寨镇园林村。三、被征收土地权属、面积、地类……权属单位：集体土地刘寨村；土地总面积：14.264公顷；农用地合计：14.0198公顷；建设用地小计：0.2439公顷；未利用地合计：0.0003公顷……五、征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人，在本通告规定的期限内，持土地权属证书或其他证明材料，到新密市土地收购储备中心办理征地补偿登记，时间为2014年6月24日至2014年7月7日……”。

　　本院认为，本案争议的焦点是周刺会向河南省人民政府提出行政复议申请是否超出了法定的行政复议期限。我国行政复议法设定行政复议期限的目的，一方面是为了维护行政秩序的稳定，督促权利人及时行使权利，对怠于行使权利者不予行政救济；另一方面，则是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，从而在社会关系稳定和权利保护之间形成平衡。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算……。”这里的“知道该具体行政行为”，不仅是指公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关作出了行政行为，还得知道或者应当知道该行政行为的具体内容，以及该行政行为与其权益之间具有关联性。从而，公民、法人或者其他组织才能及时申请行政复议，保护自己的合法权益，监督行政机关依法行使职权。另外，证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的举证责任由行政复议程序中的被申请人承担。

　　本案中，河南省人民政府依据新密政通〔2014〕6号通告、新密市国土资源局及其工作人员出具的证明及证言、张贴公告的现场照片、被征地村农户出具的证言及河南省人民政府工作人员所作的调查笔录等，认定新密市人民政府于2014年6月24日在刘寨村张贴了新密政通〔2014〕6号通告，将豫政土〔2014〕641号征地批复的主要内容进行公告，并推定周刺会自2014年6月24日起应当知道豫政土〔2014〕641号征地批复，但周刺会于2016年8月递交复议申请材料，已超出2年的申请期限，从而作出驳回周刺会的复议申请决定。经本院审查，新密政通〔2014〕6号通告虽然对豫政土〔2014〕641号征地批复的主要内容进行了公告，但该通告上公告的内容只能显示出河南省人民政府批准征收涉案的刘寨镇刘寨村14.264公顷土地，没有征收土地的四至边界、位置等信息，从该通告中不能辨别周刺会的承包地是否在被征收范围内，故仅凭张贴该通告，不能推定周刺会在公告当时应当知道豫政土〔2014〕641号批复批准征收的土地与其承包地具有关联性，因此，不能以通告的张贴时间作为计算周刺会申请行政复议的起算时间，河南省人民政府也没有提供其他证据来证明周刺会自通告张贴的时间知道豫政土〔2014〕641号批复的内容，故河南省人民政府以该通告的张贴时间为起算点认为周刺会超出行政复议申请期限，属于认定事实主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，被诉的驳回复议申请决定应予以撤销，并可以判决河南省人民政府重新作出行政行为。

　　综上所述，周刺会的上诉理由部分成立，本院予以支持；河南省人民政府作出被诉的驳回复议申请决定主要证据不足，应予撤销；原审判决认定基本事实不清，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销郑州市中级人民法院（2016）豫01行初676号行政判决；

　　二、撤销河南省人民政府豫政复驳〔2016〕399号《驳回行政复议申请决定书》，责令河南省人民政府重新作出行政行为。

　　本案一、二审案件受理费各50元，由河南省人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长 张同仁

　　审　判　员 荆向丽

　　代理审判员 李智刚

　　二〇一七年十月八日

　　书　记　员 刘　猛

　　来源：行政涉法研究