四川高院裁判：对已被撤销的行政行为提起诉讼，缺乏利益保护的必要性

　　【裁判要旨】

　　1.复议决定撤销原行政行为的效力范围

　　行政复议机关作出撤销原行政行为的决定，且未明确保留部分内容的，视为对原行政行为的全部撤销。自撤销之日起，原行政行为完全丧失法律效力，不再对相对人的权利义务产生影响。

　　2.对已被撤销的行政行为提起诉讼，缺乏利益保护的必要性

　　在复议决定已撤销原行政行为并责令重作的情况下，当事人仍以原行政行为存在问题为由起诉复议决定的，缺乏利益保护的必要性。此时，对当事人权利义务产生实质影响的是行政机关重新作出的行政行为，而非已被撤销的原行政行为。

　　3.救济途径的合理选择

　　当事人如对行政机关重新作出的行政行为不服，应通过针对新行为申请行政复议或提起行政诉讼寻求救济，而非纠缠于已失效的原行为或撤销该行为的复议决定。

　　【裁判文书】

　　四川省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）川行终306号

　　上诉人（原审原告）余某，男，1972年9月11日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。

　　被上诉人（原审被告）眉山市彭山区人民政府。住所地：四川省眉山市彭山区。

　　法定代表人杨某，区长。

　　上诉人余某因诉被上诉人眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）行政复议决定一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2024）川14行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，余某系眉山市彭山区黄丰镇某村（以下简称某村）村民，因天府新区经眉山至乐山高速公路（彭山区段，以下简称天眉乐高速公路）项目建设征收农村集体土地，于2024年4月18日向彭山区政府邮寄政府信息公开申请，申请公开“1.征地补偿资金足额到位的证明材料；2.征地补偿资金专户存储的证明材料；3.征地补偿资金专款专用的证明材料；4.征地补偿资金账户剩余资金的证明材料；5.案涉项目的安置房建设规划及审批材料；6.该征收项目的其他拆迁户的分户补偿安置协议。”

　　彭山区政府收到申请后，指定眉山市彭山区人民政府办公室（以下简称区政府办）予以答复。区政府办收到转办申请后，向彭山区规划和自然资源局（以下简称区规自局）、彭山区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、彭山区城乡土地征收补偿安置中心（以下简称区征补中心）、眉山市彭山区黄丰镇人民政府（以下简称黄丰镇政府）等去函，要求根据职能核实余某申请公开的信息并回复。

　　区规自局回复，该局未制作或保存余某申请的信息。

　　区住建局回复，无该项目的建设规划及审批材料。

　　区征补中心回复，余某申请的“征地补偿资金足额到位证明、安置房建设规划及审批材料”向区规自局咨询，“征地补偿资金专户存储、专款专用、账户剩余资金的证明材料、征收项目的其他拆迁户的分户补偿安置协议”向黄丰镇政府咨询。

　　黄丰镇政府回复，余某申请的第五项即“案涉项目的安置房建设规划及审批材料”不属该府公开职责，建议由区规自局、区住建局提供相关材料，其余信息可告知余某向该府咨询。

　　2024年5月15日，区政府办向余某作出《关于余某信息公开申请延期答复告知书》并送达余某，告知经其负责人批准，延期至2024年6月12日前作出答复。

　　2024年6月3日，区政府办向余某作出《政府信息公开告知书》（〔2024〕信息公开-9号，以下简称9号告知书），并于次日送达余某。告知余某：一、申请公开的第1、2、3、4、6项信息，经检索查找，不存在该信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第三十六条第四项的规定，建议向黄丰镇政府咨询了解；二、申请公开的第5项信息，经检索查找，不存在该信息，根据政府信息公开条例第三十六条第四项的规定，建议向区规自局和区住建局咨询了解，并告知了有关单位的地址及联系电话。

　　余某对9号告知书不服，于2024年6月27日向彭山区政府申请行政复议，请求撤销9号告知书并责令其限期向其公开申请的政府信息。彭山区政府于同日签收。

　　2024年7月2日，彭山区政府向余某作出《补正行政复议申请通知书》（眉彭府复补〔2024〕40号）并送达余某，要求其补正一式两份行政复议申请书、身份证复印件、申请政府信息公开的全套材料及未对9号告知书提起诉讼的承诺。

　　同月8日，余某提交了补正材料。

　　同日，彭山区政府受理了余某的行政复议申请。

　　同月16日，彭山区政府向区政府办作出《行政复议答复通知书》（眉彭府复答〔2024〕40号）并送达。

　　同日，彭山区政府向区政府办和余某作出《行政复议听取意见通知书》（眉府复〔2024〕40-2号、眉府复〔2024〕40-1号）并送达，告知其如有意见需要陈述，在收到该通知书之日起分别在10日、15日内提出。

　　同月23日，区政府办向彭山区政府提交《行政复议答复书》并提交了前段事实的相关证据和《眉山市彭山区人民政府办公室关于印发〈眉山市彭山区集体土地征收补偿安置办法〉的通知》（眉彭府办发〔2021〕22号，以下简称22号补偿安置办法）节选内容。

　　同日，余某向彭山区政府提交了《行政复议的补充意见》。

　　经彭山区政府的行政复议机构负责人批准，彭山区政府于2024年8月22日作出《延期审理通知书》（眉彭府复延〔2024〕40号）并送达余某及区政府办，以案件情况复杂为由，决定延期30日作出行政复议决定。

　　2024年9月12日，彭山区政府作出《行政复议决定书》（眉彭府复字〔2024〕40号，以下简称40号复议决定），认为余某申请公开的政府信息为天眉乐高速公路项目集体土地征地拆迁所涉及的土地报批前或报批后实施过程中的相关政府信息，虽彭山区政府为集体土地征收主体，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条之规定，彭山区政府的职责是依法组织实施征地拆迁，并非具体实施征地补偿安置工作，也不是安置房建设规划及审批的法定主体，故余某申请公开的6项政府信息并非其制作或首次获取的政府信息，根据政府信息公开条例第十条第一款之规定，并非由彭山区政府负责公开。区政府办作为彭山区政府信息公开工作机构，应根据政府信息公开条例第三十六条第五项之规定，告知余某并说明理由，再告知向相关单位咨询了解，并非直接作为负责公开申请信息的主体答复检索查找不存在。区政府办作出9号告知书前向相关单位进行了核实并征求意见，但仍属对该申请负责公开主体认定不正确，从而错误进行答复的情况，属于认定主要事实不清，证据不足的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六十四条第一款第一项之规定，决定：撤销区政府办作出的9号告知书，并在法定期限内重新作出答复。40号复议决定同时告知了诉权和起诉期限。40号复议决定于同月14日、20日分别被邮寄送达余某、区政府办。

　　余某不服，遂提起诉讼。

　　另查明，22号补偿安置办法第四条第一款载明，彭山区政府是该区范围内集体土地征收补偿安置法定主体，区规自局是实施主体，区征补中心是保障单位，黄丰镇政府受区规自局委托，负责征收补偿安置具体工作；区财政局、区住建局等部门按照各自职能职责，统筹协调，密切配合，协助做好集体土地征收补偿安置相关工作。

　　原审法院认为，本案中，余某系对彭山区政府作出的40号复议决定中“彭山区政府的职责是依法组织实施征地拆迁，并非具体实施征地补偿安置工作，也不是安置房建设规划及审批的法定主体，故申请人申请公开的6项政府信息并非其制作或首次获取的政府信息”的理由不服而提起诉讼。故本案争议焦点为，彭山区政府作出的40号复议决定证据是否确凿，适用法律、法规是否正确。

　　依据行政复议法第二十四条第一款第一项“县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：（一）对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的”的规定，彭山区政府就余某对区政府办作出的9号告知书的行政复议申请，具有作出40号复议决定的法定职责，其行政行为主体适格。

　　依据政府信息公开条例第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”及第三十六条第一项至第五项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，申请人申请政府信息公开的，若该信息系收到申请的行政机关制作，由该行政机关负责公开；若该信息系收到申请的行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，则由保存该政府信息的行政机关负责公开；若该信息系收到申请的行政机关获取的其他行政机关的政府信息，则由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。行政机关收到政府信息公开申请后，除非申请的信息明显不属于政府信息外，应先确定自己是否有该信息，再依据政府信息公开条例第三十六条的前述规定作出相应的答复。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”、第三十二条第四款“申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地”的规定，案涉土地征收中形成的相关信息，属于政府信息。彭山区政府申请征收土地，应依法落实并保证相关补偿、补助费及社保费用足额到位，专款专用，并在收到批复后组织实施征地补偿安置工作。参照22号补偿安置办法第四条第一款的规定，征收补偿安置的具体工作由被征土地所在的镇政府负责，区相关部门按其职能职责协助征收补偿安置相关工作。在征地补偿安置工作中涉及的余某申请公开的政府信息，可能由具体实施单位制作或获取并保存，但彭山区政府是否有该信息需经依法检索而确定，并根据检索结果确定公开主体。本案中，区政府办收到余某的政府信息公开申请后，因其申请公开的政府信息系天眉乐高速公路（彭山区段）建设集体土地征收有关补偿资金、安置房建设规划及审批、其他拆迁户的补偿安置协议等内容，虽以去函的方式向区相关职能部门和具体实施补偿安置工作的黄丰镇政府核实，但这些部门和黄丰镇政府在回复中均未明确其制作或保存有余某申请公开的信息，区政府办根据前述回复作出9号告知书，根据政府信息公开条例第三十六条第四项的规定，告知余某其申请公开的政府信息经检索查找不存在，并告知其分别向有关部门咨询，但区政府办在行政复议程序中未提供在彭山区政府的档案管理系统中进行了检索的证据，未尽到检索义务，9号告知书的证据不足。根据前述分析意见，彭山区政府在区政府办未充分提供检索证据的情况下，径行认为区政府办作为彭山区政府信息公开工作机构，应根据政府信息公开条例第三十六条第五项之规定告知余某，并非直接作为负责公开申请信息的主体答复检索查找不存在，9号告知书属于对公开主体认定不正确，从而错误进行答复的理由不当，但彭山区政府作出的40号复议决定的结果对余某有利，并无不当。40号复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。

　　彭山区政府收到余某的行政复议申请后，经向其作出并送达补正通知，受理案件后向区政府办作出并送达行政复议程序中的相关文书，向区政府办及余某送达《行政复议听取意见通知书》（眉府复〔2024〕40-1号），在收到区政府办提交《行政复议答复通知书》（眉彭府复答〔2024〕40号）及证据、余某提交的《行政复议的补充意见》后，经其行政复议机构负责人批准，作出《延期审理通知书》（眉彭府复延〔2024〕40号）并送达余某及区政府办，虽彭山区政府以案件情况复杂为由决定延期审理，但该复议案不属于法律关系较为复杂的案件，不属于行政复议法第五十条第一款“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证”所规定的情形，故彭山区政府于2024年9月12日作出40号复议决定并于同月14日、20日分别送达余某和区政府办，行政复议程序合法。

　　需要说明的是，虽彭山区政府于2024年6月13日向余某作出了征地补偿安置决定，也不能因此认定彭山区政府制作或获取并保存了余某申请的政府信息。

　　综上，彭山区政府作出的40号复议决定合法。余某的诉讼理由及请求均不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回余某的诉讼请求。案件受理费50元，由余某负担。

　　余某上诉称：1.彭山区政府属于法定的征收主体，负有公开的法定职责。2.彭山区政府属于制作或者保存案涉征收信息的机关，应当对其申请公开的事项全部予以公开。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误。余某请求：撤销原审判决，支持其原审全部诉讼请求或者发回重审，本案诉讼费由彭山区政府承担。

　　彭山区政府答辩称：1.余某认为彭山区政府应主动公开其申请的案涉政府信息，无事实及法律依据。2.40号复议决定认定事实清楚、证据确凿，原审判决正确。3.余某认为应由彭山区政府对其申请公开的信息全部予以公开，系对法律、法规理解错误。4.彭山区政府已作出40号复议决定撤销9号告知书，余某提起本案诉讼无实际意义。综上，余某的上诉请求及理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

　　本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据行政复议法第六十四条第一款第一项规定，行政行为有主要事实不清、证据不足情形的，行政复议机关决定撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。而所谓撤销，是指被撤销的行政行为自被撤销之日，其效力即被消除，不再对外产生效力。且除非有明确保留内容，否则撤销的效力理应视为及于被撤销行政行为的全部。本案中，彭山区政府受理余某的行政复议申请后，进行了审理，并依据审理情况作出40号复议决定，决定撤销区政府办于2024年6月3日作出的9号告知书并责令在法定期限内重新作出答复。40号复议决定并无对9号告知书作出保留内容，故应视为对9号告知书的全部撤销。即40号复议决定生效后，9号告知书的全部内容均不再具有效力，不再对余某的权利义务产生影响。对9号告知书产生实质影响的行为应是区政府办依据生效的40号复议决定作出的新的信息公开告知书。余某如对区政府办重新作出的信息公开告知书不服，仍可通过提起行政复议或行政诉讼的方式进行救济。基于此，在有更为直接的救济方式的情况下，余某在本案中以已被40号复议决定撤销的9号告知书所涉问题为由，提起本案之诉，缺乏利益保护的必要性。另，关于40号复议决定其他合法性的问题，原审法院已予论述，本院予以认可，不予赘述。

　　综上，原审法院判决驳回余某的诉讼请求，符合法律规定，并无不当。余某的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人余某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长    刘睿丹

　　审判员    杨  君

　　审判员    王代伍

　　二〇二五年五月八日

　　书记员    纪黎雪

　　来源：行政法实务