重庆高院裁判：履行职责之诉审查核心在于履职请求是否成立，而非行政机关拒绝行为是否合法

　　【裁判要旨】

　　1.是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备原被告适格、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节，行政复议程序的启动程序亦是如此。

　　2.履行职责之诉审查核心在于履职请求是否成立，而非行政机关拒绝行为是否合法

　　履行职责之诉则以行政程序中请求行政机关作出授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求目的，该请求作出的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉所涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即便当事人有提出撤销拒绝行政行为的意思表示，也仅为履行职责之诉附带请求撤销拒绝行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时当事人仅仅提出撤销原来的拒绝履职答复行政行为而没有提出履行法定职责诉讼请求，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失履行职责之诉讼应有的完整性。履行职责之诉的“程序标的”为当事人基于特定原因事实，请求确认行政主体积极拒绝答复或消极不作为行政行为的违法性，以及申请人的权利或法律上利益因此而受到侵害，并同时请求行政主体作出有利于申请人的行政行为或特定内容行政行为。人民法院对于履行职责之诉应当审究者，系申请人的涉案履行职责请求是否有理为核心，不得仅仅因附属请求的拒绝答复行为违法，从而取代当事人针对讼争申请履职事项审查而径行推定当事人复议或诉讼的诉请理由当然成立。

　　原审判决之中表述：“熊某富等人在行政复议程序中请求双江街道办履行对占用东风村2组集体土地7366平方米予以补偿（赔偿）或者将该集体土地归还给东风村2组职责的请求，系基于撤销案涉答复意见基础上附带请求”，该法律见解的阐述不当，颠倒履行职责之诉与拒绝答复两者之间从属关系。对此法律见解予以指出并予以纠正。

　　3.主观请求权基础是提起履行职责诉请的首要条件

　　当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）渝行终272号

　　上诉人（原审原告）熊某富，男，汉族，住重庆市云阳县。

　　上诉人（原审原告）王某玉，女，汉族，住重庆市云阳县。

　　上诉人（原审原告）熊某英，女，汉族，住重庆市北碚区。

　　上诉人（原审原告）熊某美，女，汉族，住重庆市云阳县。

　　上诉人（原审原告）张某，男，住重庆市云阳县。

　　被上诉人（原审被告）重庆市云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县双江街道杏花路60号。

　　法定代表人李某涛，县长。

　　熊某富、王某玉、熊某英、熊某美、张某诉重庆市云阳县人民政府（简称云阳县政府）行政复议决定一案，不服重庆市第二中级人民法院（2025）渝02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，2024年4月24日，熊某富通过互联网网络向重庆市云阳县信访办反映，称因实施重庆市云阳县迎宾立交临时转换道建设项目于2018年3月占用重庆市云阳县双江街道东风村2组集体土地7366平方米等，而重庆市云阳县双江街道办事处（简称双江街道办）对该被占用的土地至今未给予补偿，请求对占用的东风村2组集体土地7366平方米等依法给予补偿或者归还该集体土地。重庆市云阳县信访办将该件转至重庆市云阳县双江街道办事处（简称双江街道办）办理。

　　2024年4月28日，双江街道办向熊某富书面告知，已经收到其提出的前述信访诉求，表示将按照相关法定程序于2024年7月28日内办理。2024年7月17日，双江街道办就熊某富提出的前述诉求，作出《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号），载明内容为：经云阳县政府2009年8月对迎宾大道沿线拆迁安置有关问题研究，对东风村2组剩余土地进行了全征全转；双江街道办2012年4月按照迎宾大道绿化用地占地补偿对东风村2组集体土地进行了补偿销号，共计补偿土地补偿费77万余元，并将其中20%支付给集体经济组织，且经村民大会后向村民予以了分配，熊某富分得4.6万元；因东风村2组与5组集体土地边界存在“插花”地，确权勘界时漏测一块集体土地，经核实面积约5亩。虽经多次协调，但东风村2组群众对该“插花”地面积、补偿单价不予认可，故对该面积尚未给予补偿。该答复意见书于2024年7月18日通过EMS邮寄方式送达熊某富。

　　2024年9月11日，熊某富以申请方代表人名义就双江街道办作出的前述《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）申请行政复议，该申请书尾部由熊某富、王某玉、熊某美、熊某英、张某、张某6人共同签名。2024年9月14日，云阳县政府收悉该申请书，并于2024年9月18日通知熊某富等人进行补正。经补正，熊某富等人提出的行政复议请求为：1.撤销双江街道办作出的双江街办《关于熊德富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）；2.确认2018年3月实施迎宾立交临时转换道建设项目占用东风村2组集体土地7366平方米以及对该土地补偿（赔偿）或者归还2组集体土地。2024年9月23日，云阳县政府决定受理该复议申请，并通知双江街道办进行行政复议答复。双江街道办提交行政复议答复书及相关材料。2024年11月15日，云阳县政府通过审批，以案件情况复杂为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十二条第一款规定，决定延长行政复议审理期限30日，并将该延期审理通知书通过邮寄方式送达熊德富等人。2024年12月20日，云阳县政府作出《行政复议决定》（云阳府复〔2024〕90号），认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定，集体土地经批准征收后，由县级人民政府组织实施，包括土地补偿、人员安置及其他与征收有关的补偿，乡镇（街道）可以由县级政府委托实施补偿，因此，双江街道办不具有土地补偿法定职责。熊某富等人请求双江街道办履行土地补偿职责不符合法律规定。同时，集体土地经批准征收后，其性质由集体土地转变为国有土地，属国家所有，由土地主管部门行使管理权。熊德富等人请求返还的集体土地在2016年已经批准征收，已经转为国有土地，故熊某富等人认为修建迎宾大道临时转换道占用集体土地的理由没有事实依据，请求双江街道办退还占用的土地缺乏事实依据。复议决定认为双江街道办对熊某富于2024年4月24日通过网络信访表达的诉求，按照《信访工作条例》规定程序履行了告知，并作出前述《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）。该答复意见只是对东风村2组集体土地的征收过程、补偿情况及依据作出的说明，同时认可因与5组“插花”地还有5亩土地没有补偿到位。该答复意见未对熊德富等人权利义务产生影响，其请求撤销该答复意见不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项规定。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十三条、第六十九条的规定，作出《行政复议决定》（云阳府复〔2024〕90号），驳回熊德富等人请求撤销双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）的行政复议申请；驳回熊某富等人请求双江街道办补偿（赔偿）占用东风村2组集体土地7366平方米或者归还2组集体土地的行政复议请求。该行政复议决定书于2024年12月21日通过邮政EMS送达熊某富等人。

　　原审法院认为，熊某富等人提出的行政复议请求虽有两项请求内容，但实质只涉及一个行为即案涉双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号），涉及占用东风村2组集体土地7366平方米依法给予补偿或者归还该集体土地请求的事项。熊某富等人在行政复议程序中请求双江街道办履行对占用东风村2组集体土地7366平方米予以补偿（赔偿）或者将该集体土地归还给东风村2组职责的请求，系基于撤销案涉答复意见基础上附带请求。复议机关审查案涉答复意见，包含熊某富等人向双江街道办提出申请作为信访事项处理是否正确的审查。因此，云阳县政府在行政复议中对于实质上的一个行为，却按照两个行为来进行处理，所作行政复议决定既从程序上驳回申请人熊某富等人的行政复议申请，又从实体上驳回该申请人的行政复议请求，该决定没有法律依据。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该法第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依据前述规定，对复议机关作出维持原行政行为的，人民法院以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，对原行政行为以及复议决定一并进行审理；而复议机关以复议申请不符合受理条件为由，驳回申请人复议申请，法院系单独以复议机关为被告，对该复议决定进行审理。本案中，云阳县政府作为复议机关，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项、第三十三条规定，以熊德富等人复议申请不符合受理条件为由，作出驳回复议申请的决定，即是复议机关改变了原行政行为。对此，人民法院应单独以复议机关云阳县政府为被告，对其作出的驳回复议申请决定进行审理。但是云阳县政府作出的行政复议决定依据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，还作出了驳回熊某富等人提出请求双江街道办履职请求，即是复议机关维持了原行政行为，应以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，对原行政行为及复议决定一并审查。因此，云阳县政府作出行政复议决定致使法院在该案无法确定被告，无法开展审理。综上，云阳县政府作出行政复议决定程序违法，适用法律错误。熊某富等人提出撤销行政复议决定的请求予以支持。一审法院据此遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决撤销云阳县人民政府于2024年12月20日作出的《行政复议决定》（云阳府复〔2024〕90号）；责令云阳县政府在收到判决之日起60日内重新作出行政复议决定。

　　熊某富等人上诉称，重庆市云阳县双江街道东风村原2组的集体土地因云阳县迎宾立交临时转换道建设项目被占用后一直未得到补偿。双江街道办作出的《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）回复也称有5亩集体土地尚未补偿。而云阳县政府作出《行政复议决定》（云阳府复〔2024〕90号）却驳回熊某富等人的行政复议申请。一审法院判决认定熊某富等人举示证据1、2、4、6，与案件无关联性，不予采信事实不清。请求二审法院调查审查事实之后进行纠错改判。

　　云阳县政府二审中未向本院提交答辩意见。

　　云阳县政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.行政复议申请书附双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）及EMS快递单；

　　2.行政复议申请补正通知书及送达回证；

　　3.补正的行政复议申请书、申请人基本信息、EMS快递单；

　　4.行政复议受理通知书及送达回证；

　　5.行政复议答复通知书及送达回证；

　　6.行政复议答复书；

　　7.双江街道信访科公文处理单、云阳县信访办人民群众信访登记表、双江街道告知书及送达回证；

　　8.双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）及送达回证；

　　9.云阳县政府专题会议纪要（2009－102）；

　　10.云阳县迎宾大道绿化用地占地移民集体土地补偿销号合同、拨款凭证、分款协议；

　　11.云阳农民集体土地所有权面积登记表、云阳迎宾大道绿化用地占地移民土地补偿明白卡、征地农转非安置人员审定意见书、征地农转非安置人员花名册、拟参加基本养老保险报批名册及缴费明细表及人员花名册；

　　12.渝府地〔2016〕564号征地批复；

　　13.延期审理通知书、审批表、送达回证；

　　14.《行政复议决定书》（云阳府复〔2024〕90号）及送达回证；

　　15.渝府地〔2011〕193号用地通知。

　　证据1－15，拟证明云阳县政府行政行为合法。

　　熊某富等人向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）、《信访事项处理意见书》（云规划资源信字〔2020〕17号）、云阳县政府办公室《关于申请曙光迎宾立交临时转换道项目用地批准文件》及申报材料信息公开的回复、图片4张；

　　2.熊某富诉（2021）渝行终466号行政判决及征地补偿安置销号申请及征收土地房屋及附属物现场丈量核实调查表；王某玉诉（2021）渝行终467号行政判决及征地补偿安置销号申请及附属物现场丈量核实调查表；

　　3.行政复议申请书、《行政复议决定书》（云阳府复〔2024〕90号）以及2组集体村民陈述事实；

　　4.《关于双江街道东风村2组熊某富申请信息公开的回复》（云国土房管函〔2018〕293号）、《关于王某玉申请信息公开的函》（云国土房管函〔2018〕258号）、《关于建设用地的通知及勘界图及用地红线图》（渝府地〔2011〕193号）、云阳绿化用地占地移民补偿安置销号合同、熊某美2009年销号申请书及占地建（构）筑物调查图示表及云阳县迎宾大道绿化用建设统一征用耕地青苗补偿明白卡、云阳县迎宾大道绿化用地征地拆迁台账；

　　5.《行政复议决定书》（云阳府复〔2024〕90号）、双江街办《关于熊某富反映事项答复意见书》（信访初字〔2024〕19号）；

　　6.2019年起诉云阳县北部新区管委会案件的庭审笔录的第11页、第15页。

　　证据1－6，拟证明熊某富等人诉讼请求及理由成立。

　　经一审庭审质证，熊某富等人对云阳县政府证据1-15真实性无异议，但对内容的真实性、合法性、关联性均不予认可，系云阳县政府制作虚假证据；对其证明目的亦不认可。云阳县政府对熊某富等人举示的证据1中4张图片因不符合证据形式要件，不予认可，证据1中其他证据无异议；证据2、3、5真实性无异议，达不到证明目的；证据4中293号回复、258号函件、193号用地通知的真实性无异议，但认为与本案无关联；证据4中的勘界图及用地红线图模糊不清，不予采信；证据4中的其余证据真实性无异议，但与本案无关联性；证据6内容不完整，且与本案无关联，不予认可。

　　一审法院对经当事人质证的证据认证如下：云阳县政府举示的证据9－12、15，以及熊某富等人举示的证据1、2、4、6，与案件无关联性，不予采信；云阳县政府举示证据1－8、13、14，以及熊某富等人举示的证据3、5，真实、合法，与案件具有关联性，予以采信。

　　一审前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备原被告适格、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提，常言道：“程序不备，实体不究”。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节，行政复议程序的启动程序亦是如此。

　　履行职责之诉则以行政程序中请求行政机关作出授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求目的，该请求作出的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉所涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即便当事人有提出撤销拒绝行政行为的意思表示，也仅为履行职责之诉附带请求撤销拒绝行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时当事人仅仅提出撤销原来的拒绝履职答复行政行为而没有提出履行法定职责诉讼请求，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失履行职责之诉讼应有的完整性。履行职责之诉的“程序标的”为当事人基于特定原因事实，请求确认行政主体积极拒绝答复或消极不作为行政行为的违法性，以及申请人的权利或法律上利益因此而受到侵害，并同时请求行政主体作出有利于申请人的行政行为或特定内容行政行为。人民法院对于履行职责之诉应当审究者，系申请人的涉案履行职责请求是否有理为核心，不得仅仅因附属请求的拒绝答复行为违法，从而取代当事人针对讼争申请履职事项审查而径行推定当事人复议或诉讼的诉请理由当然成立。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。本案中，熊某富等人提出的复议请求为：1.撤销双江街道办作出的《关于熊某富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）；2.确认2018年3月实施迎宾立交临时转换道建设项目占用东风村2组集体土地7366平方米以及对该土地补偿（赔偿）或者归还2组集体土地。熊某富等人提出的复议请求系请求行政机关履行补偿（赔偿）或返还土地等积极作为行为，其诉讼类型为履行职责之诉。云阳县政府审查时本应优先区分熊某富等人是否具有请求履行补偿（赔偿）或返还土地等职责的请求权基础，然后再审查当事人实体请求的理由及内容是否成立。而云阳县政府作出的行政复议不但包括驳回熊某富等人请求撤销双江街道办《关于熊德富反映事项答复意见书》（双江街办信访初字〔2024〕19号）的行政复议申请内容，还包括驳回熊德富等人请求双江街道办补偿（赔偿）占用东风村2组集体土地7366平方米或者归还2组集体土地的实体请求内容。该复议决定不但没有厘清双江街道办的答复意见法律性质以及是否可以申请复议等，亦没有厘清该答复意见与履行补偿（赔偿）职责之间内在关系，仅机械作为两个行政行为予以径直审查，呈现出履行职责之诉的审查对象、审查方式、审查结果产生一系列混乱。原审判决之中表述：“熊某富等人在行政复议程序中请求双江街道办履行对占用东风村2组集体土地7366平方米予以补偿（赔偿）或者将该集体土地归还给东风村2组职责的请求，系基于撤销案涉答复意见基础上附带请求”，该法律见解的阐述不当，颠倒两者之间从属关系。本院前述裁判见解已经阐明不再赘述，对此法律见解予以指出并予以纠正。

　　熊某富等人上诉系针对事实证据认定不服而提出上诉，该事项为当事人请求履行职责实体层面的理由是否成立考量之因素。熊某富等人将来若对云阳县政府重新作出的行政复议决定有异议，可以通过法定程序依法予以救济。综上，一审法院判决撤销云阳县政府作出行政复议决定，适用法律正确。熊某富等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由熊某富、王某玉、熊某英、熊某美、张某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二五年九月九日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政法实务