浙江高院案例：补偿程序和赔偿程序的选择

　　【裁判要点】

　　征收过程中，在征收部门与被征收人达不成征收补偿协议的情况下，有关行政机关未遵循“先补偿、后搬迁”原则，未依照法定程序申请人民法院对征收补偿决定强制执行，而径行对被征收房屋实施强制拆除，从而导致基于征收行为产生的行政补偿责任和基于违法强拆行为产生的行政赔偿责任发生竞合的行政争议在实践中常有发生。被征收人有权对通过行政补偿程序或是行政赔偿程序进行权利救济作出选择，人民法院应当给予指导和释明，引导被征收人选择更有利于自身合法权益保障和争议一次性实质解决的权利救济路径。本案中，在原补偿决定被依法撤销，新的补偿决定未及时作出，同时强拆行为被确认违法，上诉人提出国家赔偿申请继而提起行政赔偿诉讼的情况下，被上诉人本无需再作出被诉补偿决定，相关争议可在行政赔偿诉讼中一并解决。被上诉人在行政赔偿案件审理期间作出被诉补偿决定，确有不妥。但此后案涉争议未在行政赔偿案件中一并解决，既有上诉人在行政赔偿案件一审判决前针对被诉补偿决定另行提起本案诉讼的因素，亦有行政赔偿案件一、二审法院未对上诉人提出的与补偿安置利益相关的赔偿请求进行实体审理的因素。考虑到在被征收人已经作出明确选择的情况下，不同的补偿义务主体和赔偿义务主体是否仍需主动作出补偿或赔偿，人民法院对于相关案件如何进行审查，目前尚未形成统一规则的实际情况，以及不同的程序选择一般并不影响被征收人的实体权益，且前述行政赔偿判决已生效，被诉补偿决定争议亦进入二审阶段，如再行退回到行政赔偿程序，将造成新的程序空转，故上诉人以此要求撤销被诉补偿决定，本院不予支持。

　　【裁判文书】

　　浙江省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）浙行终524号

　　上诉人（原审原告）龚某。

　　被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。

　　龚某诉仙居县人民政府房屋征收补偿一案，浙江省台州市中级人民法院于2023年9月14日作出（2023）浙10行初43号行政判决。龚某不服，向本院提出上诉。本院于2023年10月8日立案受理后依法组成合议庭，于2024年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人龚某及其委托代理人李某1、李某2，被上诉人的应诉负责人梁某及委托代理人郑某、蒋某到庭参加诉讼。经报请最高人民法院批准，本案延长审理期限三个月。经双方当事人申请，本案进行了调解，调解期限七个月不计入审理期限。本案现已审理终结。

　　2022年12月6日，仙居县人民政府对龚某户作出仙南街〔2022〕004号《征收集体土地房屋补偿安置决定书》。龚某不服，提起本案诉讼，请求撤销该补偿安置决定书。

　　原审法院经审理查明：原告龚某系仙居县南峰街道××村村民。2005年6月7日，原国土资源部作出国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意仙居县将农村集体农用地130.8106公顷（其中耕地37.8847公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地13.6297公顷。原告龚某户所在的××村村庄在该征收范围内。2005年7月29日，被告仙居县人民政府发布〔2005〕3号征用土地方案公告，征用××村土地60.6407公顷。

　　2018年5月25日，仙居县人民政府南峰街道办事处（以下简称南峰街道办事处）、仙居县仙居新区开发管理委员会作出南街办〔2018〕22号《关于批准〈南峰街道××村整体搬迁安置补偿实施方案〉的批复》，同意××村上报的《南峰街道××村整体搬迁安置补偿实施方案》。该安置补偿方案载明：第六条安置对象的确定，安排套房或宅基地安置的人口确定：搬迁公告发布之日的本村在册农业人口。第八条确权评估严格根据仙居县人民政府办公室《关于南峰街道××村整体搬迁安置补偿指导意见》执行。第九条本次村庄搬迁补偿，由搬迁人根据评估单位对搬迁范围内现有房屋及构（建）筑物、附属物等评估后，按评估结果进行补偿；拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿，拆除未超过批准期限的临时建筑，按同类结构房屋重置价结合成新50%予以补偿，不予安置。第十条搬家补助费按被拆除房屋合法建筑面积10元/平方米的标准，由搬迁人一次性支付给被搬迁人，单户搬家补助费不足1000元的，按1000元支付；搬家补助费按二次搬家计算。第十一条本次搬迁采取由被搬迁人自行解决临时过渡用房，由搬迁人按该户被拆除房屋合法建筑面积，以每月10元/平方米的标准支付临时安置补助费。全户选择套房安置的，由搬迁人支付42个月的临时安置补助费，选择宅基地安置的户，由搬迁人支付18个月的临时安置补助费。被搬迁人在规定时间提前或延期腾空交房的，其临时安置补助费按实相应增减。如宅基地安置超过18个月未交付安置房或全户选择套房安置超过42个月未交付该户首套安置房的，其临时安置补助费按实顺延结算。第十二条按期签订房屋搬迁协议、腾房及结算奖励：（一）被搬迁人按期完成被搬迁房屋的评估并签订房屋搬迁协议的，以户为单位，每户奖励2万元，再按被搬迁房屋建筑面积奖励60元/平方米；被搬迁人按期搬迁腾房，并交钥匙经搬迁人确认的，按被搬迁房屋建筑面积奖励60元/平方米。按期完成结算的，按被搬迁房屋建筑面积奖励40元/平方米。其中按期完成结算奖励，在所有安置完成时一并结算。（二）房屋被搬迁人在规定期限内腾空房屋并结付清补偿安置协议所有款项的，可优先择房，择房细则另行制订。逾期签订搬迁协议、搬迁腾房或完成结算的相应奖励一律取消。第十四条本村搬迁安置方式实行宅基地安置、套房安置、产权调换三种方式。第十五条宅基地安置方式，5人及以上户安排宅基地不超过120平方米。原告龚某等人不服南街办〔2018〕22号《关于批准〈南峰街道××村整体搬迁安置补偿实施方案〉的批复》，提起诉讼，经一、二审法院审理判决确认该批复行为违法，并责令行政机关采取补救措施。

　　××村经发布拆迁评估服务招标公告、候选人公示、××村整体搬迁安置房屋补偿评估企业确定等程序，确定仙居县立诚房地产评估有限公司为××村拆迁评估的中标企业，并由其全面开展评估工作。2020年2月11日，××村村民委员会、南峰街道办事处、仙居县自然资源和规划局园区中心所共同在仙居县城市防洪工程（南峰街道××村拆迁地块）征收集体土地补偿情况调查登记表中盖章确认。同月20日，南峰街道办事处出具情况说明，载明××村村址范围土地与安置用地等面积置换，置换时不补差价，仙居县城市防洪工程征收××村村庄部分不再支付土地补偿费。2020年3月25日，仙居县自然资源和规划局作出仙自然资规〔2020〕55号《关于仙居县城市防洪工程（南峰街道××村村庄部分）征地补偿安置方案的请示》，其中附件中的仙居县城市防洪工程（南峰街道××村村庄部分）征地补偿安置方案明确青苗及地上附着物按照实物给予补偿，涉及房屋拆迁按照《关于批准〈南峰街道××村整体搬迁安置补偿实施方案〉的批复》（南街办〔2018〕22号）文件补偿，上报被告仙居县人民政府。被告于2020年4月10日作出仙政函〔2020〕61号《关于同意仙居县城市防洪工程（南峰街道××村村庄部分）征地补偿安置方案的批复》，同意该请示。同年4月13日，仙居县自然资源和规划局作出仙自然资规补公告〔2020〕第26号《关于仙居县城市防洪工程（南峰街道××村村庄部分）征地补偿安置方案公告》，并于当日在××村村委会公开栏、村委会办公楼一楼入口处等张贴。2020年7月9日，仙居县自然资源和规划局对原告户作出仙自然资规补（2020）001号《征收集体所有土地房屋补偿决定》，2020年7月27日，××村股份经济合作社将补偿费、补助费、搬迁费590660元汇到龚某的银行账户。2020年8月27日，南峰街道办事处拆除了龚某户的上述房屋。龚某不服仙居县自然资源和规划局作出的上述决定，向法院提起诉讼，2020年11月27日，三门县人民法院作出（2020）浙1022行初24号行政判决书，判决撤销仙居县自然资源和规划局作出的仙自然资规补（2020）001号《征收集体所有土地房屋补偿决定书》。

　　2021年10月18日，仙居县立诚房地产评估有限公司对属原告龚某所有的建筑物、室内装修及附属物出具仙立诚评字（2021）1005号《房地产估价报告》。2022年8月14日，南峰街道办事处将该《房地产评估报告》《龚某产权及安置人口归户确认表》等文书向原告户送达。因被告认为该《房地产评估报告》有误，仙居县立诚房地产评估有限公司经南峰街道办事处委托于2022年9月1日对原告户的建筑物等重新进行评估，以2020年8月27日作为价值时点，出具仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》。2022年11月17日，南峰街道办事处将该《房地产评估报告》及《房地产评估报告及其他有关事项告知书》向原告户送达。2022年11月22日向原告户送达《签订补偿安置协议通知书》。原告于2022年11月24日向南峰街道办事处回函认为该《房地产评估报告》不具有合法性。2022年11月28日，被告作出《安置方式选择告知书》和《作出房屋补偿安置决定事先告知书》，于次日向原告户留置送达。龚某户在上述告知的期限内没有回复其选择安置的方式，也没有提出陈述、申辩以及听证申请。

　　2022年12月6日，被告作出仙南街〔2022〕004号《征收集体土地房屋补偿安置决定书》（以下简称被诉补偿决定），主要内容为，龚某户安置人口数为5人。原告龚某户在××村共有五处房屋，分别为：1.二间砖混结构四层楼房，占地面积110.84平方米，建筑面积472.91平方米。2.一间木结构二层楼房，占地面积15.33平方米，建筑面积27.01平方米。3.一间砖混结构二层楼房，占地面积36.72平方米，建筑面积74.4平方米（室外楼梯占地面积5.43平方米，建筑面积2.71平方米）。4.一间猪舍，占地面积10.84平方米，建筑面积10.84平方米。5.一间砖木结构二层楼房，占地面积29.32平方米，建筑面积50.52平方米。上述五处房屋占地面积合计208.48平方米，建筑面积合计638.39平方米。对原告户的安置待遇及补偿款项为：（一）安置待遇：1.安排宅基地两间半，占地120平方米，该宅基地位于仙居县东区××村安置区规划一路西侧；2.被征收房屋占地面积超过宅基地占地安置面积88.48平方米，其超过部分根据全户所有占地上的平均建筑面积计算可安置套房面积270.94平方米，因安置房套型不可分割因素，可选择套房280平方米，套房安置地点为仙居县东区××村安置区规划一路东侧；3.上述安置的套房270.94平方米按成本价每平方2500元结算，每户超10平方米以内部分的9.06平方米按成本价每平方2500元结算，应交购房款700000元，该款项由龚某在安置套房实际交房日之前，与仙居县人民政府南峰街道办事处进行结算及支付完毕。（二）被征收土地上房屋价值及其他各类补偿：1.房屋建筑物、构筑物、附着物、装饰装修等补偿466393元；2.临时安置补助费114910.2元；3.搬迁费12767.8元；4.货币奖励122142.4元。龚某户被征收土地上房屋价值及其他各类补偿共计716213.4元，该款项由龚某户在收到《征收集体土地房屋补偿安置决定书》之日起五日内，向南峰街道办事处领取（领取时需扣减龚某在2020年7月27日已经收取的590660元款项）。

　　原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。本案中，原告涉案房屋所在集体土地，已经原国土资源部作出国土资函〔2005〕347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，以及被告发布〔2005〕3号征用土地方案公告后，被依法征收。被告仙居县人民政府具有作出被诉《征收集体土地房屋补偿安置决定书》的职权。原、被告对原告户安置人口数为5人均没有异议，该院经审查后亦予以确认。被告在原告户未选择安置方式的情况下，给予其户安置占地面积为120平方米的宅基地一处，原告户已经享受《南峰街道××村整体搬迁安置补偿实施方案》第十五条规定的5人及以上安排宅基地不超过120平方米的最高限额。××村拆迁评估服务项目经发布招标公告、资格预审、公示候选单位等程序，确定仙居县立诚房地产评估有限公司为本次拆迁评估的中标企业，因被告认为该公司作出的仙立诚评字（2021）1005号《房地产估价报告》有误，由该公司对原告户涉案房屋重新进行评估，出具仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》，且将新的评估报告作为认定涉案房屋价值的依据，并无不当。原告向南峰街道办事处提交回复函，认为新的评估报告评估价值时点确定过于随意且原告的涉案房屋在评估时已被拆除，该评估报告违法，要求撤销该评估报告，且其无需在法定期限内向评估机构提出复核申请。该院认为，原告如对评估有异议，应按照法定程序向评估机构提出复核申请。至于评估价值时点的选择，被告根据当地房地产市场价格波动幅度将评估价值时点从2018年10月10日变更为2020年8月27日并无不当，且涉案建筑物等评估价格高于原先的评估价格。被告认定原告户被征收房屋占地面积208.48平方米，建筑面积638.39平方米，并按该面积对于原告户进行安置套房面积及相应价格、临时安置补助费、搬迁费等费用的认定，符合补偿安置实施方案的规定。原告称被告对其涉案猪舍和与龚某明户隔壁的房屋面积认定错误。该院认为，涉案猪舍没有产权证书，被告根据该房屋以猪舍进行审批并结合房屋实际现状认定合法面积为10.84平方米并无不当，原告主张猪舍要求按照两层确定面积为21.68平方米没有依据；原告主张根据其拍摄的照片，可以认定其房屋与隔壁龚某明户的房屋结构、面积一致，并应按照隔壁房屋的面积确定其房屋的面积没有依据，该院不予采信。至于原告主张对其户超面积240平方米的套房安置价格应按照优惠价1000元每平方米计算与补偿安置实施方案的规定不符，该院不予支持。被告在作出被诉《征收集体土地房屋补偿安置决定书》前，履行了事先告知、听证等程序，程序合法。至于原告提出其以就涉案房屋被强制拆除提起行政赔偿，被告无权作出案涉被诉《征收集体土地房屋补偿安置决定书》的主张，没有法律依据，该院不予支持。综上，被告作出被诉的《征收集体土地房屋补偿安置决定书》事实清楚，安置补偿依据充分，程序合法，原告要求撤销被诉《征收集体土地房屋补偿安置决定书》的理由不成立，对其诉求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龚某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告龚某负担。

　　龚某上诉称：一、行政赔偿案件的审查标准高于行政补偿案件，被上诉人在行政赔偿诉讼过程中作出补偿决定，将本案倒退到补偿程序，侵犯上诉人财产利益，原审判决应当撤销。2020年8月27日，南峰街道办事处强制拆除上诉人全部房屋。2022年10月14日，上诉人提起行政赔偿之诉，案件审理过程中，被上诉人作出被诉补偿决定。首先，案涉房屋不在征收范围内，上诉人因强拆遭受的损失应当在赔偿案件中审理，补偿决定应当撤销。退一步，即便存在征收，本案存在补偿和赔偿竞合。案涉房屋被违法强拆后，政府的补偿责任已转化为赔偿责任。被诉补偿决定形成于赔偿案件审理过程中，与《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定明显不符。另外，人民法院在审理行政赔偿案件、确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要体现对行政机关违法拆除行为的惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分的保障，赔偿不低于补偿安置应当获取的利益。国家赔偿以“权利救济”为核心的价值导向对上诉人更为有利。因此，被诉补偿决定应当撤销，上诉人的补偿利益以及因行政机关违法强拆的赔偿利益，应该一并在赔偿案件中解决。二、在房屋强拆后、评估公司欠缺现场勘验资料的情况下，被上诉人提交的评估报告不能作为认定房屋价值的依据。仙立诚评字（2022）1005号评估报告作出时，上诉人的房屋已经灭失，且被上诉人未提供房屋照片、测绘公司或者评估机构的测绘结果、测绘报告、房屋视频，该房屋已经不具备估价的基础，因此，该评估报告不能作为补偿的依据，原审法院认定事实、适用证据错误。三、被诉补偿决定认定房屋面积错误。（一）针对猪舍，被上诉人提交的评估报告载明猪舍面积21.68平方米，被诉补偿决定及原审法院认定猪舍面积为10.84平方米欠缺事实依据且违背法律规定，侵犯上诉人的财产利益，应予纠正。（二）针对房屋，评估报告所列数据欠缺现场勘验材料，上诉人提交了房屋未被拆除前的照片，可以证实与龚某明房屋结构、面积一致，上诉人序号3和序号6房屋为一体，等于龚某明《产权及安置人口归户确认表》序号1房屋建筑面积107.11平方米，占地面积53.52平方米。被上诉人区别对待一同建造、面积一致、结构一致的房屋，对上诉人作出面积较小的认定，无合理解释，原审法院仅以“没有依据、不予采信”驳回了上诉人的诉请，无法让人信服。四、被诉补偿决定不符合补偿安置实施方案的规定，加重了上诉人负担。（一）套房是宅基地安置方式的一种，不应当收取费用。被诉补偿决定载明“2.被征收房屋占地面积超过宅基地占地安置面积88.48平方米，其超过部分可根据全户所有占地上的平均建筑面积计算可安置套房面积270.94平方米，因安置房套型不可分割因素，可选择套房280平方米”。补偿安置实施方案第十五条第一款第四项规定，被拆除房屋合法占地面积超过其所选择的宅基地安置房占地面积的户，其超过所选择宅基地安置房占地面积部分，根据全户所有占地上的平均建筑面积计算可安置面积，实行产权调换或货币补偿。可见，被上诉人选用的是宅基地安置方式，之所以有套房，是因为宅基地占地面积大，多于120平方米的部分可以产权调换或货币补偿。因宅基地安置不收费，且产权调换和货币补偿并列，故多于120平方米的部分即便选择产权调换也不应收费，否则上诉人宁愿采取货币补偿的方式。（二）退一步讲，即便非要收取费用，也应当按照1000元/平方米计算。补偿安置实施方案第十六条第三款第一项载明：“安置套房价格以优惠价和建安成本价（以下简称成本价）进行结算。其中优惠价为1000元/平方米、成本价为2500元/平方米。（一）符合第六条第一款规定的安置对象，人均安置套房建筑面积标准限额及奖励以内部份，按优惠价结算；超过人均安置套房建筑面积标准及奖励限额，但未超过被搬迁人拆除原合法房屋建筑面积部分，按成本价结算；因安置房套型不可分割因素，造成实际安置房面积超过规定标准面积的，每户在10平方米以内（含10平方米）部分按成本价结算，超过10平方米以上部分按成本价加倍结算。”上诉人在人均安置套房建筑面积限额内（每人100平方米，上诉人户共500平方米），270.94平方米的安置套房应当按1000元/平方米结算。被诉补偿决定载明安置套房以2500元/平方米价格购买，属于计算错误，且与补偿安置实施方案不符。五、案涉地块未经依法征收，被诉补偿决定欠缺合法前提，原审判决认定事实错误，主要证据不足。上诉人所在村庄部分土地位于征收范围，但被上诉人提交的证据不足以证明上诉人房屋位于征收范围。被上诉人所称案涉地块用于防洪工程与事实不符。国务院批复仙居县防洪工程征用××村土地60.6407公顷，多年前征收已完毕，征收四至未包含上诉人房屋所在地块。《仙居县人民政府征用土地方案公告》载明，征收××村一级片区，耕地、园地、农水、养殖用地、建设用地面积为44.5167公顷，农用地、未利用地16.124公顷。〔2010〕第23号《征地补偿安置方案公告》载明，征收××村耕地、园地、农水、养殖用地、建设用地面积为38.8257公顷，农用地、未利用地15.2667公顷。仙自然资规补公告〔2020〕第26号《征地补偿安置方案公告》载明，征收××村建设用地面积为6.5483顷。由此可知，实际用地的面积大于征地批复批准的面积，无法证明上诉人房屋在防洪工程征地范围内。结合被上诉人提交的其他证据可知，上诉人房屋北侧已经用于商品房开发。被上诉人的证据不足以证明上诉人房屋位于征收范围，据此作出被诉补偿决定欠缺合法前提。综上，原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。本案审理过程中，上诉人还提出：被上诉人安排的宅基地不能满足基本的采光、安全性等要求，该地块不适合作为安置地块；18个月的临时安置补助费不足以弥补其实际损失。

　　被上诉人仙居县人民政府答辩称：一、本案系房屋征收补偿纠纷，而非国家赔偿纠纷，上诉人认为赔偿案件的审查标准高于补偿案件，故原审判决应当撤销的观点，不属于本案审理范围。二、上诉人认为评估报告不能作为认定房屋价值依据的观点错误，案涉评估报告系依法作出，合法有效。××村拆迁评估服务项目经发布招标公告、资格预审、公示候选单位等程序，确定仙居县立诚房地产评估有限公司为本次拆迁评估的中标企业。2021年10月18日，该公司对上诉人所有的建筑物、室内装修及附属物出具仙立诚评字（2021）1005号《房地产估价报告》。后答辩人认为该报告有误，该公司经委托于2022年9月1日对上诉人户的建筑物等重新进行评估，以新的价值时点出具仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》，并依法送达上诉人户。上诉人在法定期限内，并没有提出复核申请。因此，仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》系合法有效的报告，答辩人将该报告作为认定案涉房屋价值的依据并无不当。三、被诉补偿决定认定的房屋面积不存在错误，上诉人相关主张不正确。案涉猪舍没有产权证书，答辩人根据该房屋以猪舍进行审批并结合房屋现状认定合法面积为10.84平方米并无不当，上诉人主张按照两层确定面积为21.68平方米没有依据。上诉人认为根据其拍摄的照片，可以认定其房屋与隔壁户的房屋结构、面积一致，并应当按照隔壁房屋的面积确定其房屋面积的观点也没有依据。四、被诉补偿决定完全符合安置补偿实施方案的规定，不存在加重上诉人负担的情形，上诉人相关观点错误。安置补偿实施方案对宅基地安置和套房安置这两种安置方式进行了完整、清楚的说明，安置价格及相应标准已作明确规定，并非答辩人自行创设。五、案涉地块已经合法征收，相关证据已经在原审中提交，上诉人认为案涉地块未经依法征收的观点没有依据。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

　　原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。

　　二审期间，因上诉人对被上诉人安排的宅基地的采光、安全性等提出异议，被上诉人应本院要求提交了以下证据材料：1.南峰街道办事处出具的《关于××村龚某户安置地改造的情况说明》；2.浙江省工程勘察设计院集团有限公司出具的《地质灾害危险性评估表》；3.台州市建筑工程设计审查中心出具的《日照分析报告》。上述证据拟证明被上诉人委托南峰街道办事处对案涉宅基地进行了环境改造，经委托专业机构进行地质灾害危险性评估和日照分析，案涉地块房屋建设地质灾害危险性小，建设用地适宜性为“适宜”，满足浙江省工程建设标准《城市建筑工程日照分析技术规程》（DB33/1050-2016）规定的大寒日有效日照3小时。经质证，上诉人对上述证据的真实性、合法性有异议，上诉人认为南峰街道办事处出具的情况说明中载明的房屋距离防体墙和对面楼幢的测量数据有误，被上诉人未按照《地质灾害危险性评估表》采取地质灾害防治措施。

　　二审期间，上诉人提交了五张宅基地现场照片和一份视频资料，拟证明经上诉人自行测量，拟建房屋与周边山体和对面楼幢的距离与被上诉人提交的材料不符。经质证，被上诉人对真实性无异议，但认为相关数据应以专业人员测量为准，故对证明对象不予认可。另，上诉人在庭审当天提交了《现场勘验申请书》，申请本院对案涉安置补偿实施方案载明的村庄安置地块进行现场勘验，其在庭审中进一步明确，申请事项系要求本院组织地质灾害评估和日照分析鉴定单位及双方当事人到现场重新测量相关数据。

　　本院认为，双方提交的证据三性均可予以认定。被上诉人提交的证据可以证明案涉地块符合安全性、采光等安置条件。至于拟建房屋与周边山体和对面楼幢的距离，因双方存在争议且不影响是否符合安置条件的认定，本院不予确认。上诉人提出的现场勘验申请事项并无必要，且本案审理过程中本院已对案涉安置地块进行了实地踏勘，故上诉人的申请本院不予准许。

　　经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明，龚某不服南峰街道办事处于2020年8月27日拆除案涉房屋的行为，提起两个诉讼。2021年7月26日，仙居县人民法院分别作出（2021）浙1024行初7号、（2021）浙1024行初8号行政判决，确认南峰街道办事处拆除龚某位于仙居县南峰街道××村112号房屋、第2602901号宅基地使用证范围内房屋及猪舍的行政行为违法。双方当事人均提出上诉，2021年10月27日，台州市中级人民法院分别作出（2021）浙10行终241号、（2021）浙10行终240号行政判决，驳回上诉，维持原判。2022年6月22日，龚某向南峰街道办事处提出国家赔偿申请，要求赔偿因强制拆除行为导致的损失4476401元。2022年8月21日，南峰街道办事处作出国家赔偿决定书，酌情对龚某赔偿1万元。2022年10月24日，龚某、龚某青向台州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该院指定三门县人民法院管辖。三门县人民法院审理期间，仙居县人民政府于2022年12月6日作出被诉补偿决定。2023年4月26日，龚某向台州市中级人民法院提起本案诉讼。三门县人民法院于2023年5月11日作出（2022）浙1022行赔初2号行政赔偿判决，以“被告于2022年12月6日对原告户作出补偿安置决定，……原告主张的案涉房屋及土地价值、装修损失及租房费等可以通过补偿决定确定支付的项目得到救济，故本院在本案中不对这部分内容进行处理，原告如对补偿决定确定的补偿方式及数额有异议，可以另案进行主张”为由，对相关赔偿请求不予支持，另，该院认为赔偿决定酌情赔偿1万元可以涵盖物品损失，律师费和精神损失费不属于直接损失，不予支持，最终判决驳回龚某、龚某青的赔偿请求。龚某、龚某青不服，提起上诉，台州市人民法院于2023年8月25日作出（2023）浙10行赔终14号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。

　　本院认为，本案系上诉人龚某不服被上诉人仙居县人民政府作出的被诉补偿决定而提起的诉讼。本案的争议焦点是被诉补偿决定的合法性。根据上诉理由、请求和答辩意见，结合原审判决要点，综合评判如下：

　　一、关于案涉房屋所在地块是否已经依法征收。上诉人主张，仙居县城市防洪工程建设项目的实际用地面积大于国务院批准的征地面积，其房屋不在征收范围内。本院认为，仙居县城市防洪工程建设项目征收农村集体土地已于2005年经国务院批准，结合《仙居县人民政府征用土地方案公告》（〔2005〕第3号），涉及征收仙居县南峰街道××村土地60.6407公顷。此后，仙居县先后发布《仙居县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2010〕第23号）、《仙居县自然资源和规划局关于仙居县城市防洪工程（南峰街道××村村庄部分）征地补偿安置方案公告》（仙自然资规补公告〔2020〕第26号），前一批次征地补偿安置涉及××村耕地、园地、其他农用地、建设用地38.8257公顷，林地、未利用地15.2667公顷，后一批次征地补偿安置涉及××村建设用地面积为6.5483公顷。两次征地补偿安置的总面积与2005年征用土地方案公告载明的征地面积一致，并不存在超面积征收的事实。上诉人龚某此前已针对房屋征收补偿、强拆行为等提起多起诉讼，生效裁判已确认案涉房屋所在地块位于经国务院批准的仙居县城市防洪工程建设项目征收农村集体土地范围内。因此，上诉人的相关主张不能成立，本院不予支持。

　　二、关于补偿程序和赔偿程序的选择问题。征收过程中，在征收部门与被征收人达不成征收补偿协议的情况下，有关行政机关未遵循“先补偿、后搬迁”原则，未依照法定程序申请人民法院对征收补偿决定强制执行，而径行对被征收房屋实施强制拆除，从而导致基于征收行为产生的行政补偿责任和基于违法强拆行为产生的行政赔偿责任发生竞合的行政争议在实践中常有发生。被征收人有权对通过行政补偿程序或是行政赔偿程序进行权利救济作出选择，人民法院应当给予指导和释明，引导被征收人选择更有利于自身合法权益保障和争议一次性实质解决的权利救济路径。本案中，在原补偿决定被依法撤销，新的补偿决定未及时作出，同时强拆行为被确认违法，上诉人提出国家赔偿申请继而提起行政赔偿诉讼的情况下，被上诉人本无需再作出被诉补偿决定，相关争议可在行政赔偿诉讼中一并解决。被上诉人在行政赔偿案件审理期间作出被诉补偿决定，确有不妥。但此后案涉争议未在行政赔偿案件中一并解决，既有上诉人在行政赔偿案件一审判决前针对被诉补偿决定另行提起本案诉讼的因素，亦有行政赔偿案件一、二审法院未对上诉人提出的与补偿安置利益相关的赔偿请求进行实体审理的因素。考虑到在被征收人已经作出明确选择的情况下，不同的补偿义务主体和赔偿义务主体是否仍需主动作出补偿或赔偿，人民法院对于相关案件如何进行审查，目前尚未形成统一规则的实际情况，以及不同的程序选择一般并不影响被征收人的实体权益，且前述行政赔偿判决已生效，被诉补偿决定争议亦进入二审阶段，如再行退回到行政赔偿程序，将造成新的程序空转，故上诉人以此要求撤销被诉补偿决定，本院不予支持。为实质化解本案争议，使上诉人的合法权益尽早得到救济，本院在二审期间通过实地走访、调查、谈话、组织调解、电话沟通等多种方式开展协调化解工作，亦督促被上诉人提供了其他的补偿安置方案，终因双方差距过大而未果。

　　三、关于估价报告。上诉人主张仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》作出时案涉房屋已灭失，评估公司欠缺现场勘验资料，不具备估价的基础，故该估价报告不能作为补偿的依据。经查，××村经发布拆迁评估服务招标公告、候选人公示、××村整体搬迁安置房屋补偿评估企业确定等程序，确定仙居县立诚房地产评估有限公司为××村拆迁评估的中标企业，并由其全面开展评估工作。该公司经实地勘察，于2018年10月10日对案涉房屋出具仙立诚评字（2018）1002号《房地产估价报告》并被作为仙自然资规补（2020）001号《征收集体所有土地房屋补偿决定》的依据。后因前述补偿决定认定的房屋建筑面积与估价报告不一致、补偿决定被依法撤销以及评估价值时点调整等原因，该公司先后于2021年10月18日出具仙立诚评字（2021）1005号《房地产估价报告》（价值时点2018年10月10日），于2022年9月1日出具仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》（价值时点2020年8月27日）。本院认为，法律对于集体土地征收过程中宅基地和住宅价值的委托评估程序并无明确规定，案涉评估机构选定程序符合正当程序的要求。仙居县立诚房地产评估有限公司在案涉房屋被强拆前已对案涉房屋、室内装修及附属物的补偿价值经实地勘察进行过评估，其基于原有基础资料以房屋被强拆时作为价值时点进行重新评估，并不存在上诉人主张的因房屋灭失不具备估价基础的问题。被上诉人根据当地房地产市场价格波动幅度，将评估价值时点从2018年10月10日调整为房屋被强拆之日即2020年8月27日，符合本案实际，从估价结果来看也更有利于上诉人，并无不当。上诉人虽对估价报告有异议，但未依法申请复核，其主张估价报告不合法依据不足，该估价报告可以作为被诉补偿决定的依据。

　　四、关于房屋面积。被诉补偿决定认定上诉人有五处房屋，占地面积合计208.48平方米，建筑面积合计638.39平方米。上诉人对其中二处房屋的面积认定提出异议。（一）关于第三处房屋，被诉补偿决定认定系一间砖混结构二层楼房，占地面积36.72平方米，建筑面积74.4平方米（室外楼梯占地面积5.43平方米，建筑面积2.71平方米）。上诉人主张该处房屋与相邻的龚某明房屋结构、面积一致，应为占地面积53.52平方米，房屋建筑面积107.11平方米。本院认为，仙立诚评字（2018）1002号《房地产估价报告》与仙立诚评字（2022）1005号《房地产估价报告》及被诉补偿决定对该第三处房屋的面积认定一致，上诉人在针对仙自然资规补（2020）001号《征收集体所有土地房屋补偿决定》提起的诉讼中，自认对该部分面积认定并无异议。且本案审理过程中，被上诉人对该处房屋面积与相邻的龚某明房屋面积存在差异作出了合理解释，主要是因为上诉人该处房屋主屋前部分建筑没有楼板分隔，屋顶为临时材料，故评估机构入户调查丈量时未被认定为房屋，在××村确权组会议时亦未通过，仅对室外楼梯部分按占地面积的二分之一计算建筑面积为2.71平方米。据此，上诉人主张按龚某明房屋面积确定该处房屋面积依据不足，本院不予支持。（二）关于第四处房屋，被诉补偿决定认定系一间猪舍，占地面积10.84平方米，建筑面积10.84平方米。上诉人主张猪舍实为二层，应认定建筑面积为21.68平方米。被上诉人对该猪舍拆除前的现状为二层并无异议，被诉补偿决定亦根据估价报告按照21.68平方米对该猪舍给予了价值补偿，只是在确认房屋合法建筑面积时，按10.84平方米计算。本院认为，鉴于该猪舍并无产权证书，双方当事人亦均未提交相关批建材料，结合双方确认的用途，被上诉人按一层面积认定为合法并无不当，且实践中，猪舍一般是作为附属用房，被上诉人将猪舍视同主房，作为可安置面积的计算依据，已对上诉人有利。据此，上诉人的相关主张，本院不予采纳。

　　五、关于安置方式。（一）案涉安置补偿实施方案确定的安置方式包括宅基地安置、产权调换（套房安置）、货币补偿。被诉补偿决定作出前，被上诉人向上诉人送达了《安置方式选择告知书》和《作出房屋补偿安置决定事先告知书》，上诉人在规定的期限内没有选择安置方式，也没有提出陈述、申辩以及听证申请。被上诉人遂确定宅基地加套房的安置方式，其中宅基地面积120平方米为案涉安置补偿实施方案第十五条规定的5人及以上户安排宅基地的最高限额。被上诉人陈述，上述安排的“宅基地”实系国有划拨土地。本院认为，结合土地性质、稀缺性和市场价值等因素，首选“宅基地”安置方式对上诉人户最为有利，对于被征收房屋合法占地面积超过“宅基地”占地面积的部分，进行套房安置亦无不当。（二）针对上诉人对案涉安置地块的采光、安全性提出的异议，二审期间，本院对安置地块进行了实地踏勘，并要求被上诉人补充提供该地块符合安置条件的证据材料。被上诉人组织南峰街道办事处委托施工单位对案涉地块进行了环境改造，并委托专业机构进行了地质灾害危险性评估和日照分析。本院认为，被上诉人二审期间提交的新证据可以证明案涉地块符合安全性、采光等安置条件。（三）上诉人还提出，套房安置不应当收取费用，即便收费，也应当按照1000元/平方米的成本价进行结算。案涉安置补偿实施方案第十五条“宅基地安置方式”规定，被拆除房屋合法占地面积超过其所选择的宅基地安置房占地面积的户，其超过所选择宅基地安置房占地面积部分，根据全户所有占地上的平均建筑面积计算可安置面积，实行产权调换或货币补偿。第十六条“套房安置方式”“一、安置标准”部分规定，“（一）符合第六条第一款规定的安置对象，选择套房安置的，人均安置标准为套房住宅面积80平方米（含公摊面积，本细则所指建筑面积均含公摊面积），每个安置人口再奖励20平方米套房面积……”；“三、安置价格结算”部分规定，“安置套房价格以优惠价和建安成本价（以下简称成本价）进行结算。其中优惠价为1000元/平方米、成本价为2500元/平方米。（一）符合第六条第一款规定的安置对象，人均安置套房建筑面积标准限额及奖励以内部份，按优惠价结算；超过人均安置套房建筑面积标准及奖励限额，但未超过被搬迁人屋建筑面积部分，按成本价结算；因安置房套型不可分割因素，造成实际安置房面积超过规定标准面积的，每户在10平方米以内（含10平方米）部分按成本价结算，超过10平方米以上部分按成本价加倍结算。……（三）其它选择产权调换的，其等面积安置标准部分，按成本价结算；因安置房套型不可分割因素，造成实际安置房面积超过规定标准面积的，每户在10平方米以内（含10平方米）部分按成本价结算，超过10平方米以上部分按成本价加倍结算。（四）采用货币补偿结算的，根据需安置面积，以3000元/平方米计算补偿金额进行货币结算。……”本案中，上诉人户的安置方式是“宅基地”加套房，并非全部选择套房进行产权调换，故不符合“人均安置套房建筑面积标准限额及奖励以内部份，按优惠价结算”的规定，被诉补偿决定确认套房安置面积270.94平方米及因安置套型不可分割因素造成实际安置房面积超过规定标准面积的9.06平方米，均按成本价2500元/平方米结算，符合案涉安置补偿实施方案的规定。上诉人的相关主张不能成立，本院不予支持。

　　六、关于临时安置补助费。上诉人主张被诉补偿决定确定18个月的临时安置补助费不足以弥补其实际损失。案涉安置补偿实施方案第十一条规定：“本次搬迁采取由被搬迁人自行解决临时过渡用房，由搬迁人按该户被拆除房屋合法建筑面积，以每月10元/平方米的标准支付临时安置补助费。全户选择套房安置的，由搬迁人支付42个月的临时安置补助费，选择宅基地安置的户，由搬迁人支付18个月的临时安置补助费。被搬迁人在规定时间提前或延期腾空交房的，其临时安置补助费按实相应增减。如宅基地安置超过18个月未交付安置房或全户选择套房安置超过42个月未交付该户首套安置房的，其临时安置补助费按实顺延结算。”临时安置费是在征收部门未提供周转用房的情况下，用于补偿被征收人从搬迁到取得安置房这一过渡期间的损失。根据“先补偿、后搬迁”的原则，在无法与被征收人签订征收补偿安置协议的情况下，职权主体应当及时作出补偿决定，被征收人应当在补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。本案中，案涉房屋于2020年8月27日被强制拆除，被诉补偿决定于2022年12月6日作出，应视为上诉人在被诉补偿决定作出前已完成搬迁。同时，被诉补偿决定虽已明确“宅基地”安置地点，但被上诉人提交的该地块满足安全性、采光等基本要求的相关证据材料是在本案二审期间对案涉地块进行环境改造的基础上形成，为充分保障上诉人的合法权益，本院酌定被上诉人按照案涉安置补偿实施方案第十一条确定的标准，在被诉补偿决定确定的18个月临时安置补助费共计114910.2元的基础上，增加补偿2020年8月27日至2024年8月26日期间的临时安置补助费共计306427.2元（638.39平方米×10元/平方米×48个月=306427.2元）。

　　此外，上诉人对被上诉人具有作出被诉补偿决定的职权依据，被诉补偿决定确定的安置人口以及搬迁费、奖励等其他补偿项目、补偿金额等均未提出异议，本院予以确认。

　　综上，被诉补偿决定确定的安置方式、补偿项目、补偿标准总体得当，惟临时安置补助费未能充分保障上诉人的合法权益，应予纠正。原审判决未注意到案涉房屋被强制拆除应视为上诉人户提前完成搬迁的情况，存在不当。鉴于案涉争议历时多年，经历多轮诉讼，为定分止争，减少当事人讼累，本院决定依法对被诉补偿决定予以部分变更，上诉人龚某关于撤销被诉补偿决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销浙江省台州市中级人民法院（2023）浙10行初43号行政判决；

　　二、被上诉人仙居县人民政府对上诉人龚某户作出的仙南街〔2022〕004号《征收集体土地房屋补偿安置决定书》中关于临时安置补助费的补偿内容由人民币114910.2元变更为人民币421337.4元（638.39平方米×10元/平方米×66个月=421337.4元）；

　　三、驳回上诉人龚某的诉讼请求。

　　一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人仙居县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 许　勤

　　审 判 员 黄　寒

　　审 判 员 蒋旭东

　　法官助理 吕　阳

　　书 记 员 张　维

　　来源：行政涉法研究