四川高院裁判：养殖场关停补偿协议的合法性审查

　　【裁判要旨】

　　1.养殖场关停补偿协议属于行政协议

　　行政机关为环境保护等公共利益需要，实现行政管理目标，与养殖场签订的关停补偿协议，属于行政协议范畴，应受行政协议相关法律规范调整。

　　2.关停补偿款可预扣合理土地复垦费

　　为实质化解行政争议，行政机关在支付关停补偿款时，可预扣部分款项作为土地复垦费用。预扣金额应结合土地面积、复垦标准、政策规定等因素合理确定，不得明显超出法定或规范性文件规定的标准。

　　3.复垦费的确定应以实际发生为准

　　土地复垦费的具体金额应在复垦工程实施后最终确定。预扣款项应在复垦完成后据实结算，多退少补。

　　4.违约责任认定以协议约定为前提

　　若因双方共同原因（如评估延迟、漏项补充等）导致补偿款支付条件未成就，行政机关不构成违约，不承担逾期支付违约责任。

　　5.公平原则适用于损失分担

　　因关停行为导致养殖场长期无法经营、产生必要支出（如土地租金、留守工资等），虽无过错方，法院可依公平原则酌定行政机关分担部分损失。

　　6.政府补助款不抵销关停补偿款

　　行政机关此前向养殖场支付的各项补助（如疫病补助等），属于行政支持行为，与关停补偿性质不同，不得从补偿款中扣除。

　　【裁判文书】

　　四川省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）川行终382号

　　上诉人（原审原告）资阳某某农业综合开发有限公司。住所地：四川省安岳县。

　　法定代表人李某甲，执行董事。

　　委托代理人舒某，资阳某某农业综合开发有限公司经理。

　　上诉人（原审第三人）安岳县人民政府。住所地：四川省安岳县。

　　法定代表人赖某，县长。

　　委托代理人刘某，安岳县司法局工作人员。

　　委托代理人唐某甲，安岳县司法局工作人员。

　　被上诉人（原审被告）安岳县人民政府石桥街道办事处。住所地：四川省安岳县。

　　法定代表人王某，主任。

　　委托代理人，安岳县人民政府石桥街道办事处工作人员。

　　委托代理人许珂，四川强德律师事务所律师。

　　上诉人资阳某某农业综合开发有限公司（以下简称某某公司）因诉被上诉人安岳县人民政府石桥街道办事处（原安岳县石桥铺镇人民政府，以下简称石桥街道办）、上诉人安岳县人民政府（以下简称安岳县政府）行政补偿一案，某某公司、安岳县政府不服四川省资阳市中级人民法院（2023）川20行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2024年6月24日公开开庭审理了本案。某某公司法定代表人李某甲及委托代理人舒某，安岳县政府出庭负责人姚某及委托代理人刘某、唐某甲，石桥街道办法定代表人王某及委托代理人唐某乙、许珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院审理查明，原告某某公司于2005年6月经原安岳县发展和改革局批复立项设立，坐落在原安岳县某社，经营范围为猪的饲养、销售等，2005年被资阳市相关部门认定为资阳市农业产业化重点龙头企业。原告为开办企业在2005年期间先后与石桥铺镇烽火村3社、长龙村2、3、4社签订《农村土地使用权流转合同》《农村土地租赁合同》，烽火村3社将农户的土地共计97.037亩租赁与原告，租地期限从2005年3月1日起至2028年2月29日止；长龙村2、3、4社将农户的土地共计414.98亩租赁与原告，租地期限从2006年1月1日至2029年12月31日。

　　2017年5月，第三人安岳县政府作出《关于畜禽禁养区内畜禽养殖场关闭、拆除搬迁相关事宜的通告》，该通告告知：一、通过原县畜牧食品局或养殖场（分场）所在地乡镇人民政府签署明确意见同意，且在安岳县政府划定畜禽禁养区之前兴办的畜禽养殖场。二、仅符合本通告第一条规定的畜禽养殖场，在2017年10月31日前关闭、拆除或搬迁的，县人民政府给予适当补偿。在此期间，自行关闭并去除养殖功能的（断水断电、清除废弃物及粪污、场内消毒等），按圈舍建筑面积家畜补偿50元/㎡、家禽补偿30元/㎡；自行拆除、搬迁的，按圈舍建筑面积砖木结构补偿450元/㎡、彩钢结构补偿350元/㎡、简易结构补偿100元/㎡。2017年10月31日后，不再给予任何补偿，由相关部门依法予以关闭或拆除。三、符合本通告第一条规定，并具备环保、国土、建设、畜牧等审批手续的畜禽养殖场，自行关闭和去除养殖功能并承诺不在原址从事畜禽养殖的，按圈舍建筑面积家畜补偿80元/㎡、家禽补偿50元/㎡；自行拆除、搬迁的，或经环保部门认定为确需拆除、搬迁并完成拆除、搬迁的，按圈舍建筑面积砖木结构补偿500元/㎡、彩钢结构补偿400元/㎡、简易结构补偿150元/㎡。

　　2017年7月28日，被告作为甲方与作为乙方的原告签订《资阳某某农业综合开发有限公司养殖场关停补偿协议》（以下简称《关停补偿协议》），该协议主要约定：1.根据《安岳县2017年畜禽规模养殖污染专项整治工作方案》文件精神和市人民政府的统一部署，要求某某公司养殖场在7月31日前关停。2.协议签订后，乙方将所属的养殖场场地暂交甲方完成“去功能化处理、达到关停整治条件”，甲方完成去功能后，3日内将养殖场场地交回乙方。3.县人民政府对按圈舍面积以80元/㎡的标准支付的去功能补助费用，在相关部门验收合格后归甲方所有。4.双方同意本协议签订后8月5日之前，甲乙双方启动以下工作：（1）甲方委托有资质的测绘公司对养殖场内建构筑物进行测绘并出具报告；（2）双方共同对场内的设施、设备及配套设施进行锁定；（3）圈舍补偿按500元/㎡予以补偿（但应扣除去功能的80元/㎡）；（4）甲乙双方共同委托有资质的评估机构对乙方场内的现有的建构筑物、设施、设备及配套设施进行评估，评估报告经双方认可后，甲方按评估的价值减去圈舍评估价值金额加上政府对圈舍补偿金额后予以补偿，乙方按评估清单移交建构筑物、设施、设备及配套设施给甲方拆除或处置。5.甲方拆除乙方场区内建构筑物、设施、设备及配套设施后，若乙方需继续使用该地块，则乙方负责土地流转费用，原土地流转合同继续履行。若乙方不愿继续使用该地块，则由乙方解除原流转合同、复耕并支付清使用期间的流转费后交甲方负责处理。6.若乙方在签订协议后，未在2017年7月29日约定的时间内交甲方去功能，视乙方违约，甲方有权在2017年7月31日后，可不经移交直接入养殖场实施去功能化。7.支付方式为双方认可评估报告后，30日内由甲方一次性支付乙方补偿款，但应减去土地复耕所需费用，若乙方与土地流转方对复耕能达成协议，则不予扣减复耕费用。若因甲方原因未按约定付清款项，甲方应按应付乙方总价值每日8/10000支付违约金直至补偿款全部付清。当日，石桥街道办作为甲方与作为乙方的某某公司又签订了《资阳某某农业综合开发有限公司养殖场关停补偿补充协议》（以下简称《补充协议》），该协议主要约定：将《关停补偿协议》对圈舍的补偿更改为“……甲方按评估价值补偿后由甲方拆除。若圈舍评估价高于420元/㎡，则按照评估价予以补偿。若评估价低于420元每平方米，则按照420元/㎡予以补偿。”

　　上述案涉关停协议签订后，原告养殖场即由被告进行了去功能化处理，2017年6月22日、7月21日，被告相关工作人员就原告养殖场的建构筑物、生产设施等的测绘勘查工作与原告工作人员微信进行了联系。被告在2017年11月12日亦发文商请安岳县房屋征收局抽调工作人员协助完成上述工作。

　　2020年6月30日，被告与原告共同委托四川某某房地产资产评估有限责任公司（以下简称某某评估公司）对原告现有建构筑物、设施及其配套设施市场价值进行评估；评估基准日为2020年6月30日；评估费由被告支付，支付方式为评估约定书经各方签章生效后，由被告预付15000元，待某某评估公司交正式资产评估报告书并经原、被告双方认可评估结果后，被告向某某评估公司支付评估费用总额的80%，余下全部款项在原、被告双方协商拟定补偿方案后，由被告一次性付清。原告应于2020年11月10日前完成资产清查工作，并提供某某评估公司评估所需的资产清查评估申报表、权属证明及其他相关资料（包括但不限于前期投入时的图纸及结算决算书等）；在正常情况下，某某评估公司收到应提供的全部资料并经充分准备后，组织评估专业人员在2020年11月10日前汇同原、被告代表完成资产现场核实工作，委托双方代表在《（各类）资产现场查看表》上签字，并在《（各类）资产现场查看表》的基础上，于15个工作日内向原、被告提交《（各类）资产评估申报表》；若原、被告双方对《（各类）资产评估申报表》无异议后，在《（各类）资产评估申报表》（正式稿）上分别签字盖章；某某评估公司在5个工作日内提交资产评估结果初步结果；待初步结果征得原、被告同意后5个工作日内提交《资产评估报告书》交换意见稿，经交换意见后，某某评估公司在5个工作日内提交正式《资产评估报告书》。若被评估单位不能及时提供资料或工作条件不满足等原因，某某评估公司提交报告的时间可以顺延。

　　2020年7月17日，某某评估公司与原、被告对某某公司的建构筑物、机器设备等资产进行了查看，并制作现场查看表。2021年3月9日，某某评估公司出具原告资产评估报告书的征求意见稿，该报告载明原告资产评估原值为15484300元，评估净值为5839900元，评估基准日为2020年6月30日；某某评估公司于2022年3月10日出具《资阳某某农业综合开发有限公司拟搬迁补偿涉及的场内现有建（构）筑物、设施及其配套设施市场价值追溯评估项目初稿差异说明》，对2021年3月、2022年3月分别提交的评估初稿存在的差异予以说明。该说明载明，2021年3月初稿的评估原值为15086900元、评估净值为5714200元，2022年3月初稿的评估原值为19509200元、评估净值为12508300元，因评估的建构筑物建成时间更新（从2006年6月更新为2007年4月）等原因，致评估价值增加；某某评估公司于2022年3月12日出具评估报告初稿，载明结果为资产评估原值为19795457元，评估净值为12641325元，评估基准日为2017年7月31日；2022年2月9日，被告对某某评估公司的评估事项提出意见，认为“固定资产一构筑物及其他辅助设施”部分估价偏高；2020年8月15日、2021年3月10日、2021年3月31日原告相继对养殖场《评估现场查看表》、评估报告征求意见稿等提出了异议；2022年6月9日，原告向被告出具《评估补项的申请》，称发现遗漏了两个评估项目，分别是厌氧池和变压器，被告签署“属实”意见；2023年5月22日，原告向被告提出《评估漏项的补充申请》,申请对漏项的排污水沟、排污管、水井等构建物予以补充评估，被告相关人员在此表上签字；2023年7月1日，原告向某某评估公司提出《评估相关事宜的申请》，申请将《资产评估委托合同》中的评估基准日由2020年6月30日变更为2017年7月31日。申请将评估委托合同中第七条“待初步结果征得甲方和乙方同意后五个工作日内提交《资产评估报告书》交换意见稿，经交换意见后，丙方在5个工作日内提交正式《资产评估报告书》”的约定更改为“丙方独立完成评估过程，公正、客观地出具评估报告，不受甲乙双方影响”。申请将评估委托合同中第八条第（二）项“待丙方提交正式资产评估报告并经甲、乙双方认可评估结果后，甲方向丙方支付评估费总额的80%，余下全部款项在甲、乙双方协商拟定补偿方案后，由甲方向丙方一次性付清”的约定更改为“丙方出具正式评估报告后由甲方按程序结算余下的评估费用及合同约定的差旅费”。石桥街道办签署“同意申请事项，请评估公司按程序依法评估”的意见。

　　某某评估公司于2023年9月7日出具《资阳某某农业综合开发有限公司拟搬迁补偿涉及的场内现有建（构）筑物、设施及其配套设施市场价值追溯评估项目咨询报告的工作函》（以下简称《工作函》），载明：评估咨询范围为原、被告共同确认的某某公司申报的实物资产，主要是房屋建构筑物、管道沟槽、苗木以及机器设备；评估咨询基准日为2017年7月31日，评估结果为评估原值19855260元，评估净值为11941443元。同时，某某评估公司向被告出具《关于结算评估费用的申请》，该申请载明，根据原、被告与某某评估公司签订的合同，某某评估公司已完成评估工作，按照评估原值19855260元为基数和合同的相关约定计算的评估费为52576.31元，被告已支付15000元，尚欠评估费39576.31元，加上合同约定的差旅费部分27000元，被告总计还应支付66576.31元。至本案诉讼时，被告未支付上述评估费，某某评估公司亦未将正式的评估报告提交与双方当事人。

　　另查明，2019年资阳市人民政府发文，将安岳县石桥铺镇人民政府调整为石桥街道办；2021年至2023年期间，被告及相关职能部门就某某公司养殖场的评估、相关事项的处理进行开会研究；原告因未获得补偿，曾于2022年6月向被告进行信访，被告于2022年6月16日向原告作出信访答复书，告知原告关停补偿相关工作，目前已完成初步评估，初步评估结果已上报安岳县政府，近期将召开专题会进行商议。原告不服，向安岳县政府申请复查，该府作出复查意见书，告知按诉讼程序处理。2022年12月15日，原告向被告出具《要求履行法定职责申请书》，要求被告履行补偿义务，支付补偿款金额12694165元，支付养殖场一次性停产停业损失费用551839.5元，支付上述两项款项的违约金20907493.5元，支付养殖场关停后的必要支出损失913526元，以上四项合计35067024元。2023年2月1日，被告就该履职申请作出回复，认为评估报告并没有出具，支付补偿款项的约定条件并没有成就，其他相关损失不属于补偿范畴等；由于原告未及时支付土地租金，2023年7月16日，石桥街道办烽火村村民委员向原告发送《催收通知》，告知原告有四年的租金380240元未支付，要求及时支付；因原告未获得补偿，未将养殖场建构物等设施、设备移交与被告，支付了留守人员的工资和必要的水电费用。

　　2023年8月2日，原告提起本案诉讼，请求判令：一、被告履行《关停补偿协议》，补偿原告资产评估折旧后现值12641325元（暂未包含2023年5月23日补充漏项资产）、违约金14916763元（暂计算至2023年7月31日），本项合计27558088元；二、被告补偿原告一次性停产停业损失费1177450元；三、被告补偿原告关停期间产生的必要支出损失（暂计算至2023年7月31日）：地租570360元、留守员工工资471000元、水电费35400元、原告为维权产生的保守交通差旅费19740元，本项合计1096500元；第三人安岳县政府对以上第一、二、三项诉讼请求承担责任。一审中，原告书面申请将第一、三项中违约金、关停期间必要支出损失计算至被告实际付清补偿款之日。

　　一审法院认为，因环境保护需要，安岳县政府发出通告要求关闭、拆除、搬迁畜禽禁养区内的畜禽养殖场，原告养殖场属于关闭对象。原告养殖场所在辖区的石桥街道办就相关关停、拆除、补偿等事宜与原告签订《关停补偿协议》《补充协议》，前述案涉关停协议系行政机关为公共利益需要，为实现行政管理目标而与原告签订，属于行政协议的范畴。经本院审查，案涉关停协议的签订有法定的事实根据，内容也不违反法律、法规禁止性规定，不损害国家和公共利益。因此，案涉关停协议具有合法性，双方当事人应全面按协议约定予以履行。

　　关于履行案涉关停协议的主体问题。

　　《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”，第三人安岳县政府正是根据上述行政法规规定，组织实施对原告养殖场的关停，对原告养殖场关停后进行补偿的法定主体应是安岳县政府，石桥街道办为落实安岳县政府关停政策，负责其辖区范围内需关停养殖场的具体关停工作，其与原告签订案涉关停协议的行为应视为受安岳县政府的委托，案涉关停协议所产生的法律后果应由安岳县政府承担。

　　关于安岳县政府对案涉关停协议应否予以履行的问题。

　　如上所述，案涉关停协议属于行政协议，且经一审法院审查为合法有效，相关当事人应按协议约定履行、享受各自的义务、权利。石桥街道办与原告于2017年7月28日签订的案涉关停协议约定，原告将所属的养殖场地暂交石桥街道办完成“去功能化处理、达到关停整治条件”后，原告有按协议约定获得相关补偿的权利。从本案事实可见，案涉关停协议签订后，原告养殖场实施了去功能化处理，之后未再从事畜禽养殖，原告依约履行了自己的义务后，即享有了按协议约定获得补偿款的权利，相应地，安岳县政府应按协议约定履行对原告支付补偿款的义务。

　　关于石桥街道办或安岳县政府至今未履行支付补偿款义务的责任问题。

　　案涉关停协议约定，相关补偿费用的支付条件和期限系在双方认可评估报告后的30日内予以支付。从该约定可见，向原告及时支付补偿款依赖于评估机构对原告资产的评估报告，评估结果的确定是支付补偿款的前提。纵观对原告资产进行评估的过程：被告与原告于2020年6月30日才共同委托某某评估公司对资产进行评估；某某评估公司分别于2021年3月、2022年3月向原、被告双方提交评估初稿，但双方当事人均对某某评估公司提交的评估初稿提出了相应意见，未能达到案涉关停协议约定的“双方认可评估报告”的条件；之后的2022年6月9日、2023年5月22日原告分别向某某评估公司申请对相关漏项资产进行评估（被告予以认可）；由于原、被告双方实难对评估结果形成一致意见，原告于2023年7月1日向某某评估公司提出《评估相关事宜的申请》，申请确定评估基准日由2020年6月30日变更为2017年7月31日；某某评估公司独立完成评估，公正、客观地出具评估报告，不受原、被告双方影响等事项，被告签署“同意申请事项，请评估公司按程序依法评估”的意见；某某评估公司根据原告提出的漏项资产评估申请及上述原告申请变更后的评估基准日等事项，于2023年9月7日出具《工作函》，该函载明原、被告共同确认的原告公司申报的实物资产，以2017年7月31日为评估基准日，评估结果为评估原值19855260元，评估净值为11941443元；2023年9月7日，某某评估公司向被告出具《关于结算评估费用的申请》，该申请载明，根据原、被告与某某评估公司签订的合同，某某评估公司已完成评估工作，按照评估原值19855260元为基数和合同的相关约定计算的评估费为52576.31元，被告已支付15000元，应支付评估费39576.31元，加上合同约定的差旅费部分27000元，被告总计应付66576.31元；由于被告未支付评估费，某某评估公司未向双方当事人提供正式的评估报告。从以上对原告养殖场资产进行评估的过程看，双方当事人共同委托评估公司进行资产评估的时间较晚，且双方当事人对初评结果提出异议未形成一致意见，原告陆续提出漏项资产补充评估申请，原告申请并经被告同意对评估的基准日等协议事项变更等原因，导致作为应支付给原告多少补偿款前提的评估报告直至原告于2023年8月2日提起本案诉讼时仍未最终作出，该评估报告迟迟未作出并不属于原告、被告及第三人一方的原因造成。相应地，被告或第三人未及时向原告支付关停补偿款并未违反案涉关停协议的约定（补偿费用的支付条件和期限为在双方认可评估报告后的30日内予以支付），不应当承担案涉关停协议约定的违约责任。

　　安岳县政府针对案涉关停协议如何履行的问题。

　　原告于2023年7月1日向某某评估公司提出《评估相关事宜的申请》，申请确定评估基准日由2020年6月30日变更为2017年7月31日；某某评估公司独立完成评估过程，公正、客观地出具评估报告，不受原、被告双方影响等事项，被告签署“同意申请事项，请评估公司按程序依法评估”的意见。被告签署上述意见实为对原告申请事项的认可，是对案涉关停协议及委托评估协议中相关条款的变更，形成了新的协议条款，上述条款对双方均具有法律约束力。因此，某某评估公司根据上述申请内容，独立完成评估，于2023年9月7日出具了《工作函》，该函虽不是正式的评估报告，但已明确了原告养殖场应予补偿资产的评估结果，即评估净值为11941443元。综上，安岳县政府应按案涉关停协议的约定向原告支付11941443元。同时，案涉关停协议约定，被告支付原告的补偿款应减去土地“复耕”（根据《土地复垦条例》的规定应为复垦）所需费用，若原告与土地流转方对“复耕”能达成协议，则不予扣减“复耕”费用。经向土地流转方的村社调查了解和原告的陈述，原告就流转用于修建养殖场的土地的复垦事项已难以与土地流转方的村社达成一致意见，原告亦表明难以自行对案涉土地进行复垦。故根据上述协议条款的约定，安岳县政府向原告支付的补偿款11941443元应扣除案涉养殖场所辖土地复垦的费用。根据《土地复垦条例》的相关规定，受损土地的复垦需经过编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等程序和活动，以及该条例第十八条第二款“确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素”的规定，应扣除的土地复垦费具体金额应在实施了土地复垦后才能最终确定。实施土地复垦的过程虽需要一定的时间，但2017年7月原告养殖场即已关停，原告至今已近7年未获得补偿，为及时保护原告合法权益，解决原告的生产经营困难，一审法院参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条“人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决”的规定，确定安岳县政府先行支付一部分补偿款，预扣一部分补偿款作为复垦费用，并根据《土地复垦条例》第十八条第一款“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦”的规定，责令安岳县政府指令相关职能部门对原告养殖场所辖土地进行复垦并确定复垦费用，待复垦实施完毕确定最终复垦费用后在预扣的补偿款中予以支付，并将剩余的补偿款支付给原告。一审法院综合《资阳市行政事业性收费等目录清单》载明的土地复垦费收费标准、需复垦土地面积、复垦所涉土地状况等因素，酌定预扣200万元补偿款作为土地复垦费用。

　　关于某某公司诉请的其他损失问题。

　　案涉关停协议对补偿的范围包括建构筑物、设备、设施等进行了约定，并未对停产停业损失进行约定，依照协议约定被告不应当对原告诉请的停产停业损失予以补偿；同时，案涉关停协议明确约定在2017年7月31日前去功能化，达到关停条件，原告养殖场也在此约定的时间去掉功能化，已实施关停，未再经营畜禽养殖，故不存在原告诉请的停产停业损失；原告至提起本案诉讼时未获得补偿亦并非被告不作为的违法行为造成，故不应承担赔偿责任。因此，对原告要求被告补偿原告一次性停产停业损失费1177450元的诉讼请求，依法不予支持。

　　（二）从2017年7月原告养殖场关停至今，原告未再经营畜禽养殖。原告因未获得补偿款，故未按案涉关停协议的约定将应获补偿的资产包括构建筑物、设备、设施等交由被告拆除，致原告仍应支付此期间养殖设施所占土地的流转费和留守人员工资等相关费用，该损失的造成，虽原、被告均没有责任，被告不应承担赔偿责任，但毕竟原告为环境保护的公共利益，关停其养殖场，并在此期间没有经营，没有利润，现完全由原告负担该期间所产生的上述费用有失公平。故参照《中华人民共和国民法典》第一千一百八十六条“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，依照法律的规定由双方分担损失”确定的公平原则，酌定安岳县政府负担原告该部分损失10万元。

　　（三）原告至提起本案诉讼时未获得补偿并非被告不作为造成，原告请求赔付差旅费，缺乏事实根据和法律依据，且其诉称的差旅费是处理案涉补偿争议理应自行支付的必要费用。故对原告要求被告补偿差旅费的请求依法不予支持。

　　综上所述，案涉关停协议合法有效，原、被告均应按约全面履行义务，因关停和补偿的法定主体是安岳县政府，安岳县政府是上述协议的履行主体。原告已履行了关停义务，安岳县政府应向原告支付补偿款和按公平原则分担原告养殖场一部分土地流转费和留守人员工资等费用的损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十七条之规定，判决：一、第三人安岳县政府于判决生效后三十日内向原告某某公司支付补偿款人民币9941443元；二、第三人安岳县政府于判决生效后三十日内向原告某某公司支付土地流转费和留守人员工资损失等费用共计人民币10万元；三、责令第三人安岳县政府指令其相关职能部门在判决生效后的4个月内按《土地复垦条例》规定的相应程序进行原告养殖场所辖土地的复垦，并确定复垦费用。待复垦实施完毕，确定最终复垦费用后在预扣的补偿款人民币200万元中予以支付，并将剩余的补偿款在复垦实施完毕最终确定复垦费用后的十五内由第三人安岳县政府支付给原告某某公司；四、驳回原告某某公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由第三人安岳县政府负担。

　　某某公司上诉称：（一）一审判决安岳县政府在判决生效后三十日内支付补偿款，却不承担任何违约责任或者延迟付款违约金，与一审判决查明认定的事实相违背。（二）一审判决认定安岳县政府、石桥街道办在某某公司延迟近7年仍未获补偿的过程中均没有过错，仅仅参照公平担责原则酌定安岳县政府分担某某公司损失10万元，认定事实与适用法律错误，远远不足以弥补某某公司实际产生的必要支出费用。（三）一审判决认为某某公司不存在停产停业损失，认定事实与适用法律错误，且有违信赖利益保护和公平原则。（四）一审判决预扣复垦费过于绝对，剥夺了某某公司的自主选择权；除掉未纳入评估范围的鱼塘和柠檬园，某某公司养殖场需要复垦的土地为27.52亩，一审判决预扣复垦费200万元明显过高，责令复垦期限的时间亦过长。请求：撤销一审判决；判决安岳县政府补偿某某公司31382992元，同时确定合理的预扣复垦费等。

　　安岳县政府上诉称：（一）安岳县政府不是案涉关停协议的签订主体，不应承担补偿义务。（二）土地流转费及留守人员工资不属于补偿内容，安岳县政府不应向某某公司支付土地流转费及留守人员工资等费用10万元。（三）某某评估公司对案涉建构筑物评估价值过高，以2007年4月作为案涉建构筑物的建成时间不当，应以2005年3月作为建成时间，也就是说，对建构筑物评估折旧年限的计算期间应增加2年。（四）补偿款中应扣减安岳县政府及其部门、石桥街道办向某某公司支付的生猪疫病补助等各项补助费共计2729770.90元。（五）针对某某公司尚未支付土地流转费和民工工资的情况，应从补偿款中预扣200万元用于支付该项费用。请求：撤销一审判决，依法改判石桥街道办承担补偿义务。

　　石桥街道办答辩称：（一）某某公司请求改判一审判决第一、二、四项的主张依法不能成立。（二）对于安岳县政府上诉所提对案涉建构筑物的建成时间应以2005年3月作为建成时间，支付补偿款时应扣减政府向某某公司支付的各项补助费、土地流转费、民工工资的主张，石桥街道办完全同意。请求驳回某某公司的上诉请求。

　　二审中，安岳县政府提交了：1.《环境保护》杂志关于某某公司治污纪实报道，石桥街道办、安岳县农林局关停某某公司的请示，拟证明某某公司兴建于2005年，从而说明某某评估公司以2007年4月作为案涉建构筑物的建成时间予以评估不当，导致评估结论错误。2.安岳县政府相关部门支持某某公司项目统计及支付凭证等资料，拟证明安岳县政府拨付给某某公司生猪疫病补助等各种补助、补偿经费。某某公司对证据1真实性无异议，但认为不能达到安岳县政府的证明目的；对证据2不予认可，认为证据2系复印件且与本案无关联。石桥街道办对前述证据的三性予以认可。本院认为，证据1虽具有真实性，但不能证明评估结论错误，不能达到安岳县政府的证明目的；证据2能证明某某公司获得过安岳县政府的各项补助，但与本案缺乏关联性，本院不予采信。

　　某某公司提交了：1.某某公司营业执照、身份证、最高人民法院会议纪要、典型案例、某某公司对案外人承担债务利息的另案裁判文书、现场查看表等。2.某某公司农业循环经济及改造工程可行性研究报告、环境影响批复、关于经营许可证仍在办理的情况证明,拟证明某某公司于2007年4月才全面峻工投产，某某评估公司以2007年4月作为资产折旧起算日并无不妥。3.某某公司与案外人的买卖合同、某某公司生猪养殖价值统计表、生猪扑杀问题的请示等，拟证明某某公司没有向安岳县政府返还补助资金的义务。4.卫星地图，拟证明某某公司养殖场面积为18348㎡（27.52亩）。5.李某甲和蒋某的通话记录、四川长安网关于复垦费的报道、四川省安岳县人民法院（2022）川2021民初1811号民事判决书，拟证明复垦费标准以及一审判决预扣200万元复垦费过高。安岳县政府、石桥街道办认为某某公司的上述证据均不能达到其证明目的，应不予采信。本院认为，某某公司证据1不属于二审提交的新证据，且会议纪要等不属于证据，本院对证据1不予采信；证据2证明的时间与石桥街道办、某某公司在评估过程中同意的折旧时间相一致，本院予以采信；证据3符合证据三性，能达到某某公司的证明目的，本院予以采信；证据4证明的养殖场面积与在案的其他证据证明的事实一致，本院予以采信。证据5所证明的复垦费标准并无法定依据，本院不予采信。

　　某某公司申请有专门知识的人李某乙出庭发表专业意见，说明了申请补充漏项资产鉴定的原因及补充漏项资产的鉴定需要耗费的时间，拟证明某某评估公司作出评估结论迟延的责任不在某某公司。安岳县政府、石桥街道办认为该意见无关联性、合法性。本院认为，根据法律规定，专业意见视为当事人的陈述，结合在案证据，李某乙的意见不能达到某某公司的证明目的。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实、证据予以确认。本院进一步查明，某某公司养殖场占地面积为18348平方米（27.52亩）。

　　本院认为，本案系因关停养殖场而引起的行政补偿纠纷。根据查明的事实，综合各方诉辩主张，本案争议焦点主要有以下方面：

　　1.关于承担补偿义务的主体问题，一审判决明确认定安岳县政府是承担补偿义务的主体并进行了充分的理由阐释，本院对此予以认可并不再赘述。

　　2.关于某某评估公司的评估结论能否采信的问题。各方当事人主要对评估意见中案涉建构筑物的建成时间认定存在分歧。二审中，安岳县政府上诉提出案涉建构筑物的建成时间应以2005年4月为准。但在评估过程中，某某评估公司2022年3月10日出具了《资阳某某农业综合开发有限公司拟搬迁补偿涉及的场内现有建（构）筑物、设施及其配套设施市场价值追溯评估项目初稿差异说明》，该说明载明评估的建构筑物建成时间确定为2007年4月，石桥街道办对此并未提出异议。其后，石桥街道办对于某某公司关于评估补项的申请、评估基准日期的变更，均表示同意。石桥街道办、某某公司于2023年7月还约定“丙方（某某评估公司）独立完成评估过程，公正、客观地出具评估报告，不受甲乙双方影响”，因此，对于某某评估公司的评估结论，本院予以采信。

　　3.关于安岳县政府应否承担违约责任的问题。从对某某公司养殖场资产进行评估的过程看，石桥街道办、某某公司共同委托评估公司进行资产评估的时间较晚，且对初评结果均提出异议，未形成一致意见。某某公司陆续提出漏项资产补充评估申请、评估基准日等事项的变更申请等原因，导致作为应支付某某公司多少补偿款前提的评估报告直至某某公司2023年8月2日提起本案诉讼时仍未最终作出。该评估报告迟迟未作出并不属于石桥街道办、某某公司及安岳县政府一方的原因造成，故各方均不应当承担案涉关停协议约定的违约责任。考虑到从2017年7月原告养殖场关停至今，某某公司未获得补偿款，导致其未将应获补偿的构建筑物等资产交由石桥街道办拆除，支付了此期间养殖设施所占土地的流转费和留守人员工资等费用。该损失系某某公司为环境保护的公共利益而关停养殖场，在此期间没有经营和利润，一审法院按照公平原则，酌定安岳县政府负担某某公司损失10万元，并无明显不当。

　　4.关于支付的补偿款应否扣除政府及其部门向某某公司支付的生猪疫病补助等各项补助费，应否从补偿款中预扣200万元用于支付土地流转费和民工工资的问题。安岳县政府及其部门向某某公司支付的生猪疫病补助等各项补助费，系政府及其部门对养殖事业的支持，与本案的关停补偿无关，不能从关停补偿款中予以扣除。某某公司应支付的养殖场占地之外的土地流转费和民工工资，应由相关集体经济组织或民工向某某公司主张权利，安岳县政府上诉主张应从支付的关停补偿款中予以扣除，没有法律依据。

　　5.关于一审酌定200万元复垦费是否合理的问题。案涉关停协议约定，石桥街道办支付某某公司的补偿款应减去土地复垦费用。根据《土地复垦条例》的相关规定，应扣除的土地复垦费具体金额应在实施了土地复垦后才能最终确定。为实质解决行政争议，一审法院确定预扣一部分关停补偿款作为复垦费用的做法值得肯定。但是，一审法院在酌定预扣土地复垦费时应结合复垦土地面积、土地状况等因素，并参照国家法律、政策规定的标准予以确定。案涉养殖场土地面积为18348㎡（27.52亩），参照《资阳市行政事业性收费目录清单（2023）》“11.土地复垦费。用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的按10-20元/㎡”的规定，即便按照20元/㎡的最高标准计算，养殖场土地复垦费也仅为366960元。一审法院酌定预扣200万元土地复垦费明显不当，应以纠正。本院酌定养殖场土地复垦费为366960元，待实际费用发生后，以实际发生的土地复垦费作为最终确定的复垦费。某某公司提出一审预扣复耕费200万元明显过高的上诉理由成立，本院予以支持。

　　综上，安岳县政府应向某某公司支付关停补偿款11574483元（评估净值11941443元－土地复垦费366960元）并合理负担某某公司相关损失10万元。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予纠正。安岳县政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。某某公司关于预扣复垦费金额过高的上诉理由成立，予以采纳，某某公司的其他上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十三条之规定，判决如下：

　　一、维持四川省资阳市中级人民法院（2023）川20行初24号行政判决第二项，即安岳县人民政府于判决生效后三十日内向资阳某某农业综合开发有限公司支付土地流转费和留守人员工资损失等费用共计人民币10万元；

　　二、撤销四川省资阳市中级人民法院（2023）川20行初24号行政判决第一项，即安岳县人民政府于判决生效后三十日内向资阳某某农业综合开发有限公司支付补偿款人民币9941443元；

　　三、撤销四川省资阳市中级人民法院（2023）川20行初24号行政判决第三项，即责令安岳县人民政府指令其相关职能部门在判决生效后的4个月内按《土地复垦条例》规定的相应程序进行资阳某某农业综合开发有限公司养殖场所辖土地的复垦，并确定复垦费用。待复垦实施完毕，确定最终复垦费用后在预扣的补偿款人民币200万元中予以支付，并将剩余的补偿款在复垦实施完毕最终确定复垦费用后的十五日内由安岳县人民政府支付给资阳某某农业综合开发有限公司；

　　四、撤销四川省资阳市中级人民法院（2023）川20行初24号行政判决第四项，即驳回资阳某某农业综合开发有限公司的其他诉讼请求；

　　五、上诉人安岳县人民政府于判决生效后三十日内向上诉人资阳某某农业综合开发有限公司支付补偿款人民币11574483元；

　　六、责令上诉人安岳县人民政府指令其相关职能部门在判决生效后的4个月内按《土地复垦条例》规定的相应程序进行上诉人资阳某某农业综合开发有限公司养殖场所辖土地的复垦，并确定复垦费用。待复垦实施完毕，确定最终复垦费用后在预扣的补偿款人民币366960元中予以支付，并将剩余的补偿款在复垦实施完毕最终确定复垦费用后的十五日内由上诉人安岳县人民政府支付给上诉人资阳某某农业综合开发有限公司；

　　七、驳回上诉人资阳某某农业综合开发有限公司的其他诉讼请求。

　　二审案件受理费100元，由上诉人资阳某某农业综合开发有限公司、安岳县人民政府各负担50元。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长    葛  庆

　　审 判 员    刘洪峰

　　审 判 员    李  宇

　　二〇二四年八月二日

　　法官助理    敬潇泓

　　书 记 员    王  耸

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

　　第八十九条  人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

　　（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

　　（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

　　（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

　　原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

　　人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

来源：行政法实务