安徽高院裁判：2015年5月1日之前形成的行政协议案件一般不纳入行政诉讼受案范围

　　【裁判要旨】

　　修订后的《行政诉讼》于2015年5月1日开始实施，明确把行政协议纳入行政诉讼受案范围，根据法律不溯及既往的原则，在此之前形成的行政协议案件一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼寻求法律救济。本案系当事人因协议履行产生的纠纷，协议签订的时间为2005年，在修订后的行政诉讼法实施之前，故本案不属于行政诉讼受案范围，应按民事案件处理。

　　【裁判文书】

　　安徽省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2018)皖行终192号

　　上诉人（一审原告）枞阳县毛巾有限责任公司，住所地安徽省铜陵市枞阳经济开发区纺织工业园。

　　法定代表人王森林，该公司董事长。

　　被上诉人（一审被告）枞阳县人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇浮山路。

　　法定代表人罗成圣，县长。

　　上诉人枞阳县毛巾有限责任公司（以下简称毛巾公司）因诉枞阳县人民政府（以下简称县政府）不依法履行、未按照约定履行行政协议纠纷一案，不服安徽省铜陵市中级人民法院（2017）皖07行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　一审法院审理查明，2005年7月16日，毛巾公司（乙方）、县政府（甲方）签订《协议书》，约定：为加快经济发展，充分发挥乙方目前拥有的市场竞争优势及连城工业园区引进的纺织企业产品配套加工业务需要，甲、乙双方规划在枞阳连城工业园区兴办高档毛巾的制造项目。双方就有关事项经协商达成如下协议：……三、优惠政策扶持：1、乙方以出让方式取得规划地的土地使用权，土地出让金乙方按评估值交付。土地出让金甲方全额返还给县开发区用于基础设施建设。具体返还给企业用于规划用地的基础设施建设部分，由县开发区与乙方另行商定后签订协议，与本协议具有同等效力。2、乙方充分享受县委、县政府招商引资的各项优惠政策待遇。……4、根据地形的周边环境，甲方承诺周边的防洪堤坝建设必须与乙方的基础工程施工同步，并在乙方的主体厂房竣工前全部完工。甲方对防洪堤坝建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求。如因洪涝造成乙方的损失甲方全权负责。5、因乙方征用规划用地地势较低，甲方保证在乙方基础设施完工前，完成园区规划的排涝站的整体建设，并保证无偿提供园区生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务，确保乙方厂区不受洪涝灾害。……该协议共计三页，第三页为《安徽省枞阳县综合经济开发区连城工业园区的控制性详细规划》地块编号图。2007年1月，毛巾公司在协议地块内建成投产。

　　2016年，毛巾公司向铜陵人保公司投保财产综合险，保险标的为厂房、建筑物、机器设备、流动资产。根据保险双方委托民太安保险公估公司关于毛巾公司2016年7月4日洪水案《最终报告》记载：据互联网信息查询，2016年6月份以来，安徽省南部出现长时间大面积降雨，造成长江及内河湖泊水势迅猛上涨，形成洪水内涝灾害。2016年7月4日，距离被保险人所在厂区最近的团结圩破堤，导致厂区内的厂房建筑、机器设备、流动资产不同程度水淹浸泡受损。安徽电视台等新闻媒体对团结圩破堤也进行了相关报道。故本次事故认定为“洪水”所致。评估结论中，毛巾公司核损金额62335797.16元，扣除残值2853256.56元，理算金额38207826.67元。蓝兰公司核损金额29388294.37元，扣除残值1307188.47元，理算金额11699955.64元。

　　经毛巾公司2016年8月6日委托，2017年2月16日，海神公估公司对毛巾公司、蓝兰公司2016年7月洪水造成损失情况作出评估结论为：本次洪水事故造成委托方固定资产、流动资产损失金额共计109026276.58元（包括蓝兰公司），依保险合同约定，在考虑残值、投保比例、免赔额等因素后，计算出理算金额为50320044.13元（包括蓝兰公司）。

　　2017年11月21日，经法院组织双方当事人、开发区环保局进行洪水现场勘验。经现场了解，2016年7月4日，毛巾厂金山路一侧团结圩破堤，菜籽湖水从团结圩漫过。开发区下午5时许通知企业人员撤离。当时开发区并未淹水。毛巾公司人员大约1小时左右撤离。后留守几十人抢救物资，最后约九点离开厂区，走时洪水已经到脚踝。开发区另一侧滨河路（连城湖堤）系洪水漫堤。

　　另，2002年8月8日，王森林整体购买了枞阳县毛巾厂及其蓝兰公司。8月13日，枞阳县体改办批复同意枞阳县毛巾厂改建为毛巾公司。根据工商登记信息显示，蓝兰公司系1993年6月登记成立，系合资企业。毛巾公司系2002年8月28日登记设立之私营企业。两公司法定代表人均为王森林。

　　一审法院认为，2005年7月16日毛巾公司与县政府签订的协议书，约定内容主要包括：县政府承担提供项目规划用地、各种优惠政策扶持等，而毛巾公司则承担一定数额的固定资产投入和一定规模的年产值要求等。该协议属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人等签订的协议。本案招商引资协议系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，协议双方均应依约全面履行自己的义务。现毛巾公司认为其遭遇洪水损失，系县政府违约所致，起诉要求县政府履行协议、赔偿损失。人民法院对于该类行政协议纠纷的处理，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　关于2016年7月4日毛巾公司遭遇洪水的事实，根据一审法院现场勘查过程中毛巾公司陈述：2016年7月4日团结圩破堤，开发区下午5时许通知企业人员撤离，当时开发区并未淹水，毛巾公司人员大约1小时左右撤离。后留守几十人抢救物资，最后约九点离开厂区，走时洪水已经到脚踝。

　　对于其在之后遭遇水淹的损失扣除保险公司的理赔款后，应否由县政府赔偿问题，毛巾公司主要依据为协议条款三、优惠政策扶持第4条“……甲方对防洪坝堤建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求。如因洪涝造成乙方的损失甲方全权负责”。关于该条款的含义和效力，一审法院认为应结合法律基本原则、社会生活常识及协议上下文综合理解。如果片面认为无论什么洪水损失，县政府均应全权赔偿，显然违背常理。

　　该条款对县政府公共职责设定是“防洪坝堤建设应根据控规设计标准施工”，包括：1、防洪堤坝按控规设计标准施工；2、县政府保证园区内排涝站的整体建设，无偿提供园区内各类用水的排放服务。根据2003年枞阳县综合经济开发区连城工业园区控制性详细规划第26页，防洪规划部分是“加固堤防，达到50年一遇的防洪标准”。2017年5月安徽省水利水电勘测设计院编制《枞阳县城区防洪安保工程可行性研究报告》第47页，2.6.3“连城湖设计洪水位”：2016年洪水位应按历史特大洪水处理，其重现期超过50年一遇。……确定连城湖50年一遇设计洪水位为15.60米（吴淞高程）。审查《枞阳县城金山大道与外环路部分路段外侧现状高程测量平面图》，其堤坝最低处为黄海高程13.87米，换算为吴淞高程为15.794米，已达成连城湖50年一遇的洪水设计标准，符合连城湖开发区控规要求和合同约定。因此，政府已经履行了其在合同范围内关于其防洪履职的承诺。2016年枞阳洪水位达50年一遇，构成不可抗力，毛巾公司所遭受的损失系因不可抗力造成，对此，县政府不承担责任。

　　毛巾公司称合同书文本第三页只是控规中的一张地块编号图，所以其对控规要求不清楚，政府合同责任不应受50年标准的约束。但合同第一条明确约定《连城工业园区控制性详细规划》为协议书附件，同时，其起诉请求第一项亦是要求县政府根据控规履行义务，故一审法院对毛巾公司不了解控规内容的辩称不予采纳。

　　同时县政府防洪坝堤建设任务系政府公共职责要求，为公法义务。无论毛巾公司是否投资到位，县政府都必须依法履行。因此合同第4条约定，不具有在特定主体之间成立特定给付之债权关系的效力，毛巾公司的该项诉求不能成立。如果政府在防洪堤坝建设上存在渎职和失误，则应由国家通过公法上的途径予以追责。

　　毛巾公司提出的其他请求事项如县政府保证完成园区规划的排涝站整体建设，保证无偿提供园区内生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务等。因其起诉状中事实和理由部分只是涉及2016年特大洪水及损失问题，并无相关日常用水排放等事实和损失描述，其起诉状中亦称“十年多来，枞阳县毛巾有限责任公司为枞阳当地的经济发展、员工的安居乐业做出了积极贡献”，并未提日常积水问题。县政府已提供证据表明相关泵站的建设情况，毛巾公司对该事实亦予以认可。结合以上事实，一审法院认为县政府已经完成了本部分职责，毛巾公司对该部分主张不能成立。

　　本案中毛巾公司已经过保险理赔程序。毛巾公司的水淹损失经保险公估确认为“洪水”造成，系已确认了毛巾公司财产损失的原因为意外事故和不可抗力，不存在第三方责任。如果真的存在县政府的第三方责任并构成法律上的因果关系，那么涉案水淹事故就应定性为第三方责任事故，不在财产综合保险理赔的范围内。现毛巾公司既已接受了铜陵人保公司的损失赔偿，则不能再主张政府责任赔偿。

　　关于蓝兰公司的损失是否能够在本案诉讼中主张的问题。毛巾公司在其两公司关系的情况说明中亦陈述“蓝兰公司注册登记上，虽是独立的企业法人，但……只是人为地对经营业务进行划分，因此两家公司关联关系明显，实质上是一家公司”。一审法院认为，所谓的法人，即是法律上独立人格地位的确认。因此，即使两公司存在2002年打包改制处理的历史关系和现实中各种地点、人员、资金的关联关系，都不能否定两公司系登记为两独立法人的事实。公司法所谓“揭开公司面纱”的法人人格否定制度，只是在为保护公司债权人利益的有限场合适用，不能成为公司自身逃避或获取额外利益的手段。本案中，协议书系毛巾公司与县政府之间签订，协议权利义务内容并不涉及蓝兰公司，因此毛巾公司没有权利代蓝兰公司起诉并提出民事权利主张。毛巾公司诉讼请求中关于蓝兰公司的损失赔偿部分，依法不能成立。

　　同时，根据以上论述，毛巾公司其他关于诉讼费、评估费、律师费等费用要求县政府负担的诉讼请求，均不能成立。综上，毛巾公司提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十四条，《中华人民共和国合同法》第五条、第一百一十七条的规定，判决驳回枞阳县毛巾有限责任公司的诉讼请求；案件受理费337393元，由枞阳县毛巾有限责任公司负担。

　　毛巾公司上诉称，1、原判将本次洪水定性为不可抗力明显错误，毛巾公司厂区被洪水淹没的主要原因在于防洪堤坝未达到防洪标准要求、涵洞闸口缺失或损坏未能及时修复、排涝站设置不合理等，系县政府怠于履行协议义务所致，应承担相应的违约责任。2、原判认为“如果政府在防洪堤坝建设上存在渎职和失误，则应由国家通过公法上的途径予以追责”属于逻辑混乱。3、毛巾公司认可相关泵站的建设情况，但2016年洪水实际已丧失排涝功能，县政府因施工破坏涵洞闸口未能及时修复导致厂区被洪水淹没，一审法院对此案件事实不予认定，严重背离了法院应当中立的角色。4、毛巾公司与铜陵人保公司之间为保险合同关系，毛巾公司与县政府之间为行政协议关系，一审法院没有厘清该法律关系。保险公司的赔偿，不能成为县政府拒绝履行违约责任的依据。5、毛巾公司与蓝兰公司为同一主体有其历史原因，在县政府对毛巾公司、蓝兰公司的管理上一直将其视为同一主体，一审法院对该事实没有认定，属于认定事实不清。请求撤销一审判决，依法予以改判，诉讼费由被上诉人承担。

　　枞阳县人民政府答辩称，1、2016年发生在枞阳的特大洪水属于不可抗力，因不可抗力造成的损失不应由答辩人赔偿（补偿）；2、上诉人撇开合同（行政协议）约定，超出合同义务强求答辩人履职，其理由不能成立；3、安徽蓝兰毛巾被单公司系独立法人，不是案涉行政合同的相对人，无权向被上诉人主张权利。请求驳回上诉，维持原判决。

　　毛巾公司向一审法院提供以下证据：

　　第一组证据：1、营业执照和协议书；2、受灾场面影像、照片；3、海神保险公估公司的财产损失评估报告、评估报告附件；证明目的为：1、根据协议书约定双方权利义务，县政府没有完成其合同义务；2、受灾影像资料证明毛巾公司遭受洪灾、造成财产损失；3、评估报告及附件证明毛巾公司主张损失情况。

　　第二组证据：1、情况说明；2、枞阳县委常委会决议通知单；3、会议纪要调整函；4、枞阳县工业领导小组文件及《安徽省枞阳毛巾厂改制方案》；5、枞阳县国有资产管理局文件；6、安徽省枞阳县毛巾厂文件；7、枞阳县体改办文件；8、枞阳县人民政府文件枞政【2002】111号；9、售卖及转让枞阳县毛巾厂合同书；10、验资报告。该组证据拟证明蓝兰公司与毛巾公司系同一主体。其中第二组证据2中第二（四）项蓝兰公司上注有“县毛巾”字样，说明县委将两公司视为一个主体。4、改制方案第6页明确，视两公司为一个单位，合并会计报表，确认资产。5、该文件为毛巾公司、蓝兰公司合并统一改制中对产权进行界定的批文。文中将两公司净资产进行合并计算。6、枞阳县毛巾厂改制为本案毛巾公司，申请报告列明含蓝兰公司。证明毛巾公司、蓝兰公司系同一主体。7、证明县毛巾厂与蓝兰公司整体改制成毛巾公司的申请获得政府批复确认。8、县政府确认了县毛巾厂、蓝兰公司整体改制出售的行为，认可了相关转让协议。9、合同中列明了“丁方同意整体购买枞阳县毛巾厂及其子公司安徽蓝兰毛巾被单有限责任公司”。10、王森林出资购买改制企业，经审批办理工商登记。

　　第三组证据：老排灌站照片、2012年启用排灌站照片、水毁涵洞照片、新排灌站照片、原开发区规划蓄水塘现状照片。拟证明：老排灌站2012年被废除，当年启用的新排灌站2016年洪水时未能发挥作用。2016年洪水从照片中涵洞灌入，导致毛巾公司被淹。最新排灌站正在建设中，目前尚未完工，照片显示“安徽枞阳经济开发区连城雨水泵站工程项目部”。原开发区规划蓄水塘被开发为小区，排洪排涝功能受到破坏。

　　毛巾公司在一审庭审中补充提供的证据有：1、1998年发行枞阳县水利志复议件；证明县政府主张50年一遇标准不正确，县政府履约协议存在过错。2、统计联网直报平台打印件；该证据反映毛巾公司近几年的年产值，县政府通过税收推定不正确。3、企业纳税确认表；证明毛巾公司的纳税情况，说明县政府调取的税费缴纳记录不完整，毛巾公司处于正常经营状态。

　　县政府向一审法院提供证据有：

　　第一组证据：1、县政府统一社会信用代码证；2、毛巾公司企业基本信息；3、蓝兰公司企业基本信息；证明系当事人主体资格，蓝兰公司系与本案无关的独立法人。

　　第二组证据：协议书；拟证明赔偿洪涝损失的约定无效。

　　第三组证据：1、纺织园区雨水泵站完工资料（包括：中标通知书、建设工程施工合同、竣工验收会议纪要、工程概括一览表、竣工验收记录、验收成员名单）；2、枞阳县城区防洪安保工程可行性研究报告；3、枞阳县连城工业园区控制性详细规划；4、枞阳县城金山大道与外环路部分路段外侧现状高程测量平面图；证明县政府履行了协议义务，纺织园区泵站工程验收合格，堤坝高程超过50年一遇水位标准，2016年连城湖洪水位重现期超过50年一遇。

　　第四组证据：毛巾公司纳税情况证明；证明从纳税的税收计算，该公司没有达到协议1亿元的标准，该公司自2016年5月1日起以不动产经营租赁取得收入，表明其不再从事工业生产。

　　第五组证据：1、民太安保险公估公司作出的毛巾公司洪水案公估最终报告；2、民太安保险公估公司作出的蓝兰公司洪水案公估最终报告。证明涉案财产已投保，公估是经保险各方共同委托民太安保险公估公司作出，毛巾公司已获得理赔并收回残值。

　　上述证据均已随案移送本院。

　　本院认为，按照法治原则，行政行为侵犯了公民、法人及其他组织的合法权益，都应当得到救济，特别是行政诉讼救济。但，由于我国行政诉讼制度还处在发展和完善阶段，行政诉讼受案范围还不能一步到位，需要一个循序渐进和逐步扩大的过程。修订后的《中华人民共和国行政诉讼》于2015年5月1日开始实施，明确把行政协议纳入行政诉讼受案范围，根据法律不溯及既往的原则，在此之前形成的行政协议案件一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼寻求法律救济。本案系当事人因协议履行产生的纠纷，协议签订的时间为2005年，在修订后的行政诉讼法实施之前，故本案不属于行政诉讼受案范围，应按民事案件处理。

　　依照《中华人民共和国行政讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：

　　一、撤销安徽省铜陵市中级人民法院（2017）皖07行初14号行政判决；

　　二、驳回枞阳县毛巾有限责任公司的起诉。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 汪结平

　　审判员 陈　默

　　审判员 姜　明

　　二〇一八年六月十一日

　　书记员 刘菊芳

　　来源：行政法实务