【裁判要旨】

　　行政机关对投诉举报的处理需基于法定职责权限，结合调查事实和法律规定作出处理，而非机械按照投诉人全部请求逐一回应。投诉人要求市场监管部门协调商家退还案涉购物款并按照《食品安全法》规定十倍赔偿，系将公法上投诉举报与私法上侵权损害赔偿相互混淆。结合消费者权益保护法、食品安全法、民事诉讼法等相关规定，可能存在的消费侵权等私法自治事项，既不属于投诉举报查处的范围，也不属于市场监管部门法定职责权限范围，更不属于行政诉讼的受案范围。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）苏06行终185号

　　上诉人（原审被告）南通市港闸区市场监督管理局，住所地南通市。

　　法定代表人朱桂泉，局长。

　　应诉负责人缪世敏，副局长。

　　委托代理人魏卫，该局工作人员。

　　上诉人（原审被告）南通市市场监督管理局，住所地南通市。

　　法定代表人倪建明，局长。

　　应诉负责人刘鹏，副局长。

　　委托代理人朱青青，该局工作人员。

　　被上诉人（原审原告）孟照锟，男，1982年12月26日生，××族，住盐城市建湖县。

　　原审第三人南通御福源药业有限公司，住所地南通市港闸区。

　　法定代表人朱鑫，总经理。

　　孟照锟因诉南通市港闸区市场监督管理局（以下简称港闸区市场监管局）、原南通市食品药品监督管理局（以下简称原南通市食药监局）及南通御福源药业有限公司（以下简称御福源公司）认为不履行法定职责及行政复议一案，港闸区市场监管局、南通市市场监督管理局(以下简弥南通市市场监管局，因机构改革，原南通市食药监局诉讼地位由南通市市场监管局承继）不服如东县人民法院（2018）苏0623行初72号行政判决，分别向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月31日公开开庭审理本案，港闸区市场监管局的负责人缪世敏、委托代理人，南通市市场监管局的负责人、委托代理人，孟照锟的委托代理人、御福源公司的委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2017年5月，孟照锟向港闸区市场监管局提交《投诉举报函》称，其于2016年11月28日、30日分别在“大润发如皋店”超市购买“御福源黑枸杞”29罐合计2842元，在“大润发通州店”超市购买“御福源黑枸杞”13罐合计1274元，在“大润发星湖店”超市购买“御福源黑枸杞”5罐合计490元，总金额4606元，用于自己食用和赠送亲朋好友，但冲泡后发现该产品包装上宣传有“黑枸杞含有17种氨基酸，13种微量元素，其中钙、镁、铜、锌、铁的含量也高于红枸杞。尤其含有极为丰富的花青素，被称为‘花青素之王’”。根据国家标准，上述各种含量未标注在营养成分表中，且怀疑该产品根本没有花青素，不是黑枸杞，申请港闸区市场监管局对案涉产品进行确认，并进行感官、理化、卫生指标等全项检测。同时认为，御福源公司销售违反食品安全标准的产品，构成消费者欺诈，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）相关规定，申请港闸区市场监管局协调商家退还购物款，并按照《食品安全法》第一百四十八条规定作出赔偿；查处商家违法行为，告知并公示查处结果，其可协助查处，对其个人信息保密；按照国家有关规定给予表彰奖励，书面告知对投诉举报处理不服的行政救济途径、方法。

　　2017年5月23日，港闸区市场监管局收到该投诉举报于同日立案，并分别于同年5月31日、6月8日、7月6日向御福源公司质量主管彭永华进行调查。经调查，御福源公司生产案涉黑枸杞94罐，产品标签标注明“含有17种氨基酸，13种微量元素。其中钙镁铜铁锌的含量高于红枸杞。”同时未标注包含上述元素的营养标签。根据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011问答》第八项规定，对符合豁免强制标示营养标签的预包装食品，若标签中有营养声称或者营养成分比较声称的，应当强制标注营养标签。御福源公司生产的黑枸杞执行标准为代用茶标准，符合“食用量小，对机体营养素的摄入贡献较小，如饮料酒类，包装饮用水、每日食用量≤10g或者10mL”的豁免标示条件，但产品标签中有营养声称和营养成分比较声称，故应当标示营养标签。御福源公司共生产上述黑枸杞94罐，售价为98元/罐，生产成本为29.16元/罐。至案发已全部销售完毕，违法所得6470.96元。同年11月3日，港闸区市场监管局对御福源公司作出港闸市监（食药）罚字〔2017〕第033号《行政处罚决定书》（以下统称案涉处罚决定），没收御福源公司违法所得6470.96元，并处罚款5000元，同时责令限期改正违法行为。

　　2017年8月15日，港闸区市场监管局将对投诉举报的办理期限延期30日，但未告知孟照锟。同年9月13日，港闸区市场监管局再次延期30日，并于当月22日以电话形式告知孟照锟，同时未告知具体延长期限。同年11月13日，港闸区市场监管局向孟照锟作出港市管告字〔2017〕第qz1113号《投诉举报处理结果告知书》（以下统称案涉投诉告知书），主要内容为：御福源公司生产的案涉黑枸杞未标注营养标签，违反《食品安全法》第三十四条第一款第十三项规定，该局于2017年11月3日依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定，对御福源公司作出没收违法所得6470.96元，并处罚款5000元，同时责令限期改正违法行为的行政处罚。同时告知孟照锟不服该告知书的救济途径。

　　2017年11月10日，原南通市食药监局收到孟照锟的行政复议申请，孟照锟请求确认港闸区市场监管局未在法定时间内处理其投诉违法，责令港闸区市场监管局履行法定职责。原南通市食药监局于当月13日作出《补正行政复议申请通知书》，并于当月17日收到孟照锟的补正申请材料。当月23日，原南通市食药监局受理孟照锟的行政复议申请，同日向港闸区市场监管局送达《行政复议答复通知书》等相关材料。同年12月6日，港闸区市场监管局提出书面答复并提交相关证据。2018年1月12日，原南通市食药监局作出南通食药监复决字〔2018〕2号《行政复议决定书》（以下统称案涉复议决定），认为港闸区市场监管局于2017年5月23日受理孟照锟投诉举报后，至同年11月13日告知孟照锟最终处理结果，港闸区市场监管局虽然积极履行法定监管职责，但未在第一次办理延期时向孟照锟履行告知义务，不符合《食品药品投诉举报管理办法》相关规定。因此，确认案涉投诉告知书超期违法。

　　孟照锟坚持认为港闸区市场监管局未针对案涉全部投诉举报事项履行法定职责，提起行政诉讼，请求：1.撤销案涉投诉告知书；2.判令港闸区市场监管局依法履行法定职责，在法定期限内重新作出新的行政行为。

　　原审法院认为，根据《食品药品投诉举报管理办法》第七条规定，地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要职责包含对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等。港闸区市场监管局对其行政区域内的食品投诉举报具有行政管理职责，具有受理孟照锟的投诉举报并作出处理的法定职责。

　　第一，关于原南通市食药监局应否作为共同被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本案中，原南通市食药监局于2017年11月10日收到孟照锟的行政复议申请，请求确认港闸区市场监管局未在法定期限内处理其投诉举报违法，并责令履行法定职责。由于复议机关对案涉投诉告知书进行了实体审查，并以违反法定程序为由确认案涉投诉告知书超期违法，孟照锟只起诉港闸区市场监管局且不同意追加共同被告，因此，原审法院依职权将原南通市食药监局列为共同被告。

　　第二，关于案涉投诉告知书是否合法的问题。《食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一、二、四款规定：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。”本案中，港闸区市场监管局受理孟照锟的投诉举报事项并作出涉案投诉告知书，评判该告知书的合法性即为评判港闸区市场监管局履行职责行为的合法性。本案孟照锟的投诉举报事项主要有两部分内容：一是认为案涉产品包装宣称的各种含量未标注在营养成分表中；二是认为案涉黑枸杞不含花青素，申请对此确认并检测。案涉投诉告知书反馈的办理结果为：经调查案涉产品包装未标注营养标签，对御福源公司罚款5000元、没收违法所得6470.96元。该对上述第一项投诉举报的办理并无不当。对上述第二项投诉举报内容，虽然御福源公司称案涉产品至发布召回时已经销售完毕，但是否确已销售完毕，港闸区市场监管局未调查核实，即使销售完毕，孟照锟处亦有存货，其也表示愿意协助调查，港闸区市场监管局也具备履职条件，故其对第二项投诉举报事项未作处理和反馈，是部分拒绝履行法律法规赋予其应当履行的职责，属于不正确作为。从案涉投诉处理程序来看，港闸区市场监管局于2017年5月23日收到孟照锟的投诉举报并于同日立案受理，于同年8月15日延期30日，但未告知孟照锟。同年9月13日，港闸区市场监管局再次延期30日，并于当月22日电话告知孟照锟，但未同时告知具体延长的期限。同年11月13日，港闸区市场监管局作出案涉投诉告知书，向孟照锟反馈办理结果。根据《食品药品投诉举报管理办法》规定，港闸区市场监管局自受理孟照锟的投诉举报之日起60日内未办结，在该期限届满前经批准延长30日，应当告知孟照锟。同时，对于特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长期限的，应当书面报批，并及时告知投诉举报人。港闸区市场监管局在延期30日内未办结，再次延期30日，虽然电话告知孟照锟该第二次延期，但未告知延长期限，属程序轻微违法。

　　第三，关于案涉复议决定是否合法的问题。本案原南通市食药监局在法定期限内受理孟照锟的行政复议申请、向港闸区市场监管局送达《行政复议答复通知书》，并在规定期限内作出案涉复议决定，程序并无不当。港闸区市场监管局作出案涉投诉告知书，在第一次延期办理时未履行告知义务，案涉复议决定确认该行政程序违法。但是，港闸区市场监管局对孟照锟投诉举报的案涉黑枸杞真假问题未作处理及反馈，存在部分拒绝履行法定职责情形。因此，案涉复议决定认为港闸区监管局积极履行法定职责不当，依法应予撤销。

　　据此，原审法院依据《行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第二项、第七十九条、《行诉解释》第一百三十六条第二款、第四款规定，判决撤销案涉复议决定，确认案涉投诉告知书违法，责令港闸区市场监管局对孟照锟所投诉举报的案涉黑枸杞真假事项依法处理并反馈，驳回孟照锟的其他诉讼请求。

　　港闸区市场监管局提起上诉称，被上诉人在案涉投诉举报函中陈述了两项举报内容，上诉人对其中第一项投诉举报依法进行了查处，存在的程序违法问题也由案涉复议决定确认违法；对于第二项投诉举报事项，上诉人在现场检查时未发现同批次产品，无法对案涉产品进行确认及检测。被上诉人作为消费者，可以对持有的产品委托检测依法维权。被上诉人系职业投诉举报人，对相关可能存在的消费侵权，应当知道可以通过民事诉讼途径寻求救济，被上诉人通过投诉举报并要求上诉人协调返还购买案涉产品费用并由商家十倍赔偿，没有法律依据。因此，被上诉人对上诉人第二项投诉举报事项，没有相应的法定职责权限，原审法院认为上诉人未履行法定职责，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回孟照锟的诉讼请求。

　　南通市市场监管局提起上诉称，因机构改革和职能调整，原南通市食药监局诉讼地位由南通市市场监管局承继。南通市市场监管局同意港闸区市场监管局的上诉意见，案涉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求撤销原审判决，改判驳回孟照锟的诉讼请求。

　　被上诉人孟照锟答辩认为，港闸区市场监管局仅对御福源公司案涉违法行为作出行政处罚，但没有针对被上诉人案涉全部投诉举报事项作出处理和答复，属于行政不作为。一审法院判决责令港闸区市场监管局针对被上诉人的投诉举报重新作出处理和反馈，认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人御福源公司对本案处理未陈述意见。

　　本院经审理，对原审判决认定的事实予以确认。

　　另查明，根据《中共南通市委机构编制委员会办公室关于明确市市场监督管理局机构编制有关事项的通知》《中共南通市委办公室、市政府办公室关于印发〈南通市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》等文件规定，依照南通市机构改革方案，撤销“南通市食品药品监督管理局”，组建“南通市市场监督管理局”，原“南通市食品药品监督管理局”等相关行政职责，调整由组建后的“南通市市场监督管理局”承担。

　　本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案因南通市机构改革调整，原南通市食药监局相关职能整合至南通市市场监管局，相应诉讼地位由组建后的南通市市场监管局承继。

　　根据宪法法律规定，投诉举报是公民维护自身合法权益、参与国家行政管理和社会治理的重要途径。公权力机关特别是负有行政管理职责的行政机关，对公民的投诉举报均应当给予充分尊重；均应当结合投诉举报，履行行政管理职责，并依法作出相应的处理；且无论对涉及投诉举报事项如何处理，行政机关还均应当将处理结果告知投诉举报人；因案情复杂等原因，行政机关在法定期限内无法作出处理的，也应当将延期等程序性事项告知投诉举报人。唯有如此，投诉举报制度作为一项法律制度，才能够在行动中得到落实，才能够发挥拓宽公民参政议政、参与社会治理的功能。本案因投诉举报而引发，根据各方当事人的诉辩意见和合法性审查原则，本案的审理主要涉及以下三个方面问题。

　　一、行政诉讼中投诉举报人如何选择救济途径

　　行政行为有作为与不作为（包括明示拒绝和默示拒绝）之分，人民法院在行政诉讼中的根本任务之一，就是对行政行为（包括作为和不作为）的合法性进行审查。但是，对于行政作为和行政不作为两种类型，《行政诉讼法》规定了不同的受理、审理制度，两者在起诉条件、证据规则、审查对象、审查内容、裁判方式等方面均有所区别，不可混淆。行政机关作出行政行为的，当事人原则上只能就该行政行为提出撤销、变更、确认违法或者确认无效的诉讼请求，行政机关不作为的，当事人可以提出履行法定职责的诉讼请求。

　　原告的诉讼请求与人民法院的判决应当保持相当程度的一致性和连贯性，原告诉讼请求不同，人民法院在行政诉讼中的审理对象、合法性审查范围和判决方式等，通常也不相同。行政机关针对公民的投诉举报有多种处理方式，公民针对行政机关的不同处理，也可以提出不同的诉讼请求。由于不同的诉讼请求将可能产生不同的裁判结果，原告仍应当审慎行使诉讼权利、准确提出诉讼请求，以便获得更加充分的救济。

　　当事人向行政机关投诉举报后，一般有以下四种情形：一是行政机关履行行政管理职责后当事人没有提出异议；二是行政机关履行行政管理职责但当事人不接受；三是行政机关因认为投诉举报不成立而不作出处理；四是行政机关对投诉举报置之不理。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，投诉举报人只有涉及自身合法权益，才能针对行政机关的作为或者不作为提起行政诉讼。上述规定，虽然解决了行政诉讼原告资格问题，但没有解决之后的审理对象、审查方式、判决方式等其他救济问题。问题的关键是，在第二、三、四种情形下，当事人如何通过行政诉讼选择合适的救济途径？

　　行政行为通常具有公定力，一经作出即推定为合法有效，在行政机关针对投诉举报已经作出行政处分情形下，投诉举报人原则上只能直接针对该行政处分请求救济，而不能采取视而不见的态度，另行主张行政机关不作为，提出一个履行法定职责之诉。基于司法权与行政权的基本界限，以及对行政机关首次判断权的尊重，人民法院也不能无视客观上已经存在的行政行为，“迁就”于当事人的“错误”，发动一个“错误”的审判程序。在行政机关对投诉举报明示或者默示拒绝时，除非存在明显不属于行政机关管辖权限、滥用投诉举报地位等明显不具有权利保护必要情形的，投诉举报人一般均可以针对该行政不作为提起履行法定职责之诉，请求人民法院判决行政机关履行特定的作为义务。

　　行政机关仅针对部分投诉举报事项作出行政处罚等处理的，在符合其他起诉条件时，投诉举报人可以起诉请求撤销行政处罚等行政处分，还可以针对行政机关其余形式上的不作为起诉要求履行法定职责。但是，在审查行政处罚等是否合法的诉讼中，人民法院通常不涉及对行政机关行政不作为的审查；反之，在审查行政机关行政不作为时，人民法院通常也不涉及对行政处罚等的审查。同时，基于解决行政争议有效性、诉判关系稳定性以及当事人行使处分权审慎性等考虑，也不允许投诉举报人在不区分诉讼类型、诉讼请求以及请求权基础前提下，一并提出撤销行政行为之诉和履行法定职责之诉。

　　本案中，孟照锟的投诉举报主要为：对案涉产品进行质量检测、协调商家退还购物款并按照《食品安全法》十倍罚则条款赔偿、查处案涉违法行为并告知处理结果、给予表彰奖励等。港闸区市场监管局经调查，对御福源公司作出行政处罚并告知孟照锟处理结果，同时对孟照锟其余投诉举报事项未直接回应。结合孟照锟一审诉讼请求和事实理由，孟照锟并非对案涉处罚决定提出异议，主要是认为港闸区市场监管局没有对其投诉举报全面处理。因此，本案属于履行法定职责之诉，而不属于对行政处罚的撤销之诉，行政处罚是否合法不属于本案的审查范围。

　　虽然案涉告知行为形式上只涉及案涉行政处罚的内容，但由于港闸区市场监管局对孟照锟其他投诉举报事项没有明示回复，因此可以将该告知行为解释为：除对孟照锟“要求查处商家的违法行为”作出回复以外，对其他投诉举报事项均默示拒绝。本案中，对案涉告知行为是否合法的判断，应当包含在对行政机关是否全面履行法定职责的审查范围之中。因此，将案涉告知行为纳入本案审查范围，不影响本案属于履行法定职责之诉这一诉讼类型。

　　需要明确的是，尽管人民法院充分尊重具有利害关系的投诉举报人的行政诉讼权利，但从救济有效性考虑，在行政机关已经就投诉举报事项作出行政处罚并告知投诉举报人时，投诉举报人作为消费者，仅针对投诉举报答复告知行为提起行政诉讼，并非最直接、最经济和最有效的对权利的救济。这是因为，告知行为只是行政机关处理投诉举报过程中的程序性行为，是对投诉举报处理结果的告知，满足的是投诉举报人的知情权，并不能对投诉举报人可能存在的人身权、财产权损害给予直接救济。

　　二、案涉履行法定职责之诉的合法性审查要点

　　结合上述确定的本案审查对象和审查范围，在审查港闸区市场监管局是否依法全面履行职责时，可具体为两个方面：一是案涉告知行为的合法性，二是对案涉其他投诉举报事项处理的合法性。

　　结合《食品安全法》第十二条、第一百一十五条以及《食品药品投诉举报管理办法》第二条、第七条、第二十条等规定，现行食品安全法律法规对公民投诉举报等相应权利的保障主要有三个方面：一是要求具有相应职责的行政机关及时受理并在法定期限内对公民的投诉举报事项作出处理；二是要求行政机关对不属于本部门职责的投诉举报及时移交有权部门处理；三是对经查证属实的投诉举报，可以给予举报人奖励。据此，港闸区市场监管局告知孟照锟对御福源公司案涉具体处理内容，程序上须依照法定时间节点告知，实体上须客观、全面告知，即告知的内容应当与案涉处罚决定的内容相一致。本案中，港闸区市场监管局未在法定时间节点履行告知义务是一个不争的事实，南通市市场监管局经行政复议，确认该告知行为程序违法，各方当事人亦不持异议。同时，案涉告知书不仅记载对御福源公司的查处经过和查处结果，也记载了相应的法律依据和理由说明。应当认为，港闸区市场监管局针对孟照锟要求“查处商家的违法行为”这一投诉举报事项所作的告知，虽然程序上存在违法不当之处，但实体上符合客观、全面要求。

　　需要明确的是，对于投诉举报人提供的投诉举报线索和具体请求，行政机关基于“以事实为根据、以法律为准绳”原则和依法行政要求，结合行政习惯，对是否应当立案、是否决定调查、是否存在违法、是否决定处罚等行政职权行使事项，依法可以作出甄别和认定，并以此为前提，审慎、妥善地作出处理。这就意味着，行政机关有权依其法定职责权限，自行决定是否以及如何作出行政行为，而不受投诉举报的限制。不能仅以行政机关没有针对投诉举报人的全部请求事项一一作出处理和答复，就认为行政机关未全面履行法定职责，而仍应结合投诉举报内容、行政机关职责、对所涉违法行为的处理、以及对投诉举报人的答复等，综合加以判断。

　　孟照锟要求港闸区市场监管局协调商家退还案涉购物款并按照《食品安全法》规定十倍赔偿，系将公法上投诉举报与私法上侵权损害赔偿相互混淆。结合消费者权益保护法、食品安全法、民事诉讼法等相关规定，孟照锟案涉可能存在的消费侵权等私法自治事项，既不属于投诉举报查处的范围，也不属于市场监管部门法定职责权限范围，更不属于行政诉讼的受案范围。孟照锟认为港闸区市场监管局对案涉黑枸杞是否真假未予技术检测即属行政不作为，未正确认识公民投诉举报自主性与行政机关履行职责法定性，投诉举报虽然是查处违法的线索，但不是行政机关履行职责是否合法的评价标准。案涉处罚决定仅认定案涉产品包装未标注营养标签违法，实质即已经否定了孟照锟要求行政机关依职权检测的主张，孟照锟仅依个人感观认知就要求启动产品检测确认行政程序，没有法律依据。孟照锟还要求获得奖励，但案涉告知书并不涉及奖励内容，可以解释为港闸区市场监管局认定案涉投诉举报尚不符合奖励条件，在孟照锟没有提供相应的证据证明存在依法应当给予奖励前提下，人民法院对行政机关作出的判断应当给予尊重。

　　因此，一审法院以港闸区市场监管局没有对“是不是黑枸杞”等投诉举报事项进行回应为由，认定港闸区市场监管局存在行政不作为并判令履行法定职责，对案涉基本事实的定性和法律适用，均属明显不当。

　　行政复议和行政诉讼同为法定的救济途径，通常两者所承担的功能均主要是对原行政行为是否合法进行审查。同时，结合《行政诉讼法》《行诉解释》有关“原行政行为与行政复议行为一体化”的规定，在行政复议决定已经对原行政行为合法性作出评价并作出相应的行政复议结论时，尤其在复议机关作为共同被告情形下，人民法院不宜以同一理由对原行政行为违法作出重复评判。否则，不仅有违“原行政行为与行政复议决定一体化”制度本意，也会削弱甚至阻碍行政复议制度兼顾对行政相对人救济和对原行政行为瑕疵补正功能的实现。本案中，案涉行政复议决定已经以案涉告知书违反法定程序为由确认违法，一审判决以相同理由重复确认案涉告知书违法，实属没有必要。

　　三、案涉行政复议决定的合法性评判

　　《行政诉讼法》第二十六规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共被告。《行诉解释》第二十二条第三款规定，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的，视为是对原行政行为的维持。由于案涉复议决定仅确认案涉告知书违反法定程序，一审法院将南通市市场监管局列为共同被告合法有据。

　　本案中，孟照锟认为港闸区市场监管局受理投诉举报后没有回复受理情况和办理结果，遂向南通市市场监管局提出行政复议申请，复议请求为“确认未在法定期限内处理投诉行为违法、责令履行法定职责”。结合孟照锟在二审庭审中所作陈述，可以认定其案涉行政复议主张针对的是港闸区市场监管局未能在法定期限内针对其投诉请求“全面”履行职责。南通市市场监管局经审查认为，港闸区市场监管局针对孟照锟的投诉举报，对御福源公司案涉违法行为作出行政处罚决定，港闸区市场监管局并将受理投诉举报后的处理经过和处理结果客观、全面告知孟照锟，据此认为港闸区市场监管局积极履行法定监管职责，同时基于港闸区市场监管局未依法及时告知孟照锟延期事项，确认程序违法。南通市市场监管局这一认定，符合本案的基本事实，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项所作复议结论，适用法律正确。尽管如此，案涉复议决定仍然存在说理不严谨、复议决定主文表述不规范等形式瑕疵，虽然这一问题尚不足以影响案涉复议决定合法性，但仍需行政复议机关在今后的工作中引起重视，加以改进。

　　本院不否认且倡导公民对违反食品安全法律法规的行为，依法提出投诉举报，但投诉举报内容本身并非判断行政机关是否以及如何履行法定职责的唯一依据和评判标准。行政机关应当结合投诉举报线索、根据调查查明的案件事实并结合法律法规规定，作出个案处分。投诉举报人不能要求行政机关机械地、完全地根据投诉举报，履行所谓“法定职责”。同时，在法律明确赋予消费者向生产者、经营者追究产品侵权赔偿责任等民事责任前提下，孟照锟投诉举报要求港闸区市场监管局检测案涉黑枸杞是否真实、要求协调商家退款、并要求依照《食品安全法》有关十倍赔偿罚则获得经济赔偿，混淆了公法上投诉举报与私法上侵权损害赔偿的不同功能，有“公器私用”之嫌。

　　综上所述，原审判决未正确认识行政机关基于投诉举报的履职边界、救济方式和司法审查对象，认为对有利害关系的公民一切投诉举报事项，行政机关均应当不加甄别地处理和反馈，不符合现行食品安全法律法规精神。原审判决也没有准确理解和适用“原行政行为和行政复议行为一体化”原则，没有正确把握原行政行为与行政复议决定的关系，错误地置行政复议决定于不顾，据此撤销案涉复议决定，并要求行政机关重新处理一个已有的结论，重新反馈一个投诉举报人明显知晓的结果，混淆了私法责任与公法责任、民事诉讼与行政诉讼，曲解了《食品安全法》第一百一十五条的立法本意，既不利于有效引导投诉举报，也不利形成稳定的食品监督管理秩序，依法应予纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款、第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第二款之规定，判决如下：

　　一、撤销如东县人民法院（2018）苏0623行初72号行政判决；

　　二、驳回孟照锟的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人孟照锟负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 高　鸿

　　审 判 员 郭德萍

　　审 判 员 鲍　蕊

　　二〇一九年五月三十一日

　　法官助理 殷　勤

　　书 记 员 王佳馨

　　附相关法律、司法解释规定：

　　一、《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

　　二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

　　第二十二条 ……复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

　　第一百三十五条 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。

　　第一百三十六条 人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。

　　人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。

来源：行政法实务