最高法院判例：不合法的补偿安置方案内容不应适用

　　【裁判要旨】

　　1.农村离婚妇女补偿安置资格的判断

　　农村离婚妇女能否获得补偿安置，需结合我国农村宅基地制度、婚姻制度及妇女权益保障制度的相关法律规定，综合个案情况分析判断，尤其应关注其是否符合“户有所居”原则及是否存在侵害妇女合法权益的情形。

　　2.“一户一宅”原则与妇女权益的法律保障

　　“一户一宅”原则旨在保障农村村民“户有所居”，拆迁安置补偿须确保被征地农民居住问题妥善解决，原有生活水平不降低。

　　婚姻自由、男女平等是我国基本婚姻制度，《妇女权益保障法》明确禁止以离婚等为由侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。补偿安置方案不得因妇女离婚、未再婚等理由剥夺其合法权益。

　　3.不合法的补偿安置方案内容不应适用

　　人民法院对行政机关依据补偿安置方案作出的不予补偿安置行为进行合法性审查时，需判断方案具体规定是否符合《土地管理法》《民法典》《妇女权益保障法》等法律。若方案内容违反上述法律（如以“再婚”作为离婚妇女获得补偿的前提条件），该规定不应适用，应依法保障离婚妇女的合理补偿安置权益。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）最高法行再121号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：韩某春，女，1950年12月16日出生，汉族，住辽宁省沈阳市浑南区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省沈阳市浑南区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区。

　　法定代表人：任某辉。

　　委托诉讼代理人：李某生。

　　再审申请人韩某春因诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）征收补偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2022）辽行终338号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年4月26日作出（2023）最高法行申1197号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　韩某春向辽宁省沈阳市中级人民法院起诉称，其是浑南区东湖街道麦子屯村常住农业户口居民。2015年春，浑南区政府决定对该村实行棚户区改造。根据浑南区政府于2015年10月23日制定的《沈阳浑南国际新兴产业园区棚户区改造补偿安置实施方案》（以下简称《棚户区改造补偿安置实施方案》）所附《沈阳浑南国际新兴产业园区棚户区改造征收补偿相关细则》（以下简称《棚户区改造征收补偿相关细则》）第四条第二款的规定，其可以享受25平方米住房的补偿安置。其符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于“一户一宅”“户有所居”的规定。浑南区政府的安置原则也是“一户一宅”“按户补偿”。韩某春要求动迁办予以补偿安置，动迁办置之不理；给区长邮寄了求助信，超过两个月无人过问。其与王某福于1999年9月3日离婚，于2000年3月28日将户口迁出。王某福已再婚。从此，其居住在女儿家，成了无户口、无宅基地、无丈夫的三无人员。根据中央关于棚户区改造目的是改善居民的居住条件和居住环境的精神，其完全符合人均25平方米住房的补偿安置条件。故请求：1.判令浑南区政府依据棚户区改造补偿安置实施方案的规定，按人均25平方米住房履行补偿安置职责；2.判令浑南区政府承担诉讼费。

　　辽宁省沈阳市中级人民法院一审查明：韩某春是浑南区东湖街道麦子屯村村民。韩某春于1975年9月与同村村民王某福结婚，于1999年9月3日经人民法院调解离婚。离婚后二人均未再婚。2012年，沈阳浑南国际新兴产业园区管委会开始负责东湖街道区域征收工作，制定了《沈阳浑南国际新兴产业园区宅基地地上物征收补偿安置实施细则》（以下简称《地上物征收补偿安置实施细则》）。2015年6月16日，沈阳浑南国际新兴产业园区管委会发布《通知》，对石庙子、王家湾、麦子屯的住宅房屋进行征收，该项目适用《棚户区改造征收补偿相关细则》。2015年，因棚户区改造项目，浑南区政府作出《棚户区改造补偿安置实施方案》，并附《棚户区改造征收补偿相关细则》。《地上物征收补偿安置实施细则》《棚户区改造征收补偿相关细则》均规定了“离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议”。另查明，2017年7月17日，王某福与沈阳浑南国际新兴产业园区管委会签订《房屋征收补偿安置协议书》。该管委会就涉案地上附属物对王某福予以补偿。

　　辽宁省沈阳市中级人民法院一审认为，本案争议焦点是韩某春是否符合享受人均25平方米住房征收补偿政策的条件。韩某春所在的麦子屯村于2015年被列入征收范围。《地上物征收补偿安置实施细则》第五条第三款规定，离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议。本案中，韩某春与王某福离婚后均未再婚，且王某福已经签订了补偿协议，故根据《地上物征收补偿安置实施细则》，韩某春不符合享受人均25平方米住房征收补偿政策的条件，其要求浑南区政府予以补偿，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2021）辽01行初281号行政判决，驳回韩某春的诉讼请求。

　　韩某春不服，提起上诉。

　　辽宁省高级人民法院二审除对辽宁省沈阳市中级人民法院一审查明的事实予以确认外，另查明：卷宗所附原辽宁省沈阳市东陵区人民法院（1999）东民初字第2194号民事调解书载明，原告王某福与被告韩某春离婚一案，在该院主持调解下，双方当事人自愿达成协议：“……五、住房，坐落于东陵区**镇**村平房三间，厢房一间。其中东侧两间平房和厢房一间归原告所有，西侧一间平房归被告所有。”再查明：卷宗所附韩某春于2021年4月21日致浑南区政府的信中写明：“1999年和王某福离婚，判我一间房，该房无法分割，他给我补偿二万元将房子归他所有，然后，我无房居住，一直居住在我女儿家……”。

　　辽宁省高级人民法院二审认为，2012年，沈阳浑南国际新兴产业园区管委会开始负责东湖街道区域征收，制定了《地上物征收补偿安置实施细则》。2015年，因棚户区改造项目，浑南区政府作出《棚户区改造补偿安置实施方案》，并附《棚户区改造征收补偿相关细则》。《地上物征收补偿安置实施细则》《棚户区改造征收补偿相关细则》均规定了“离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议”。根据征收行为发生时适用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条的规定，征地补偿安置方案经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在征地补偿安置方案仍然具有法律效力的情况下，应按照征地补偿安置方案的规定进行征收补偿工作。《地上物征收补偿安置实施细则》第五条第三款和《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第三款均规定，离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议。在征收行为发生时，韩某春与王某福离婚后均未再婚，且王某福已经签订了补偿协议，故韩某春不符合《地上物征收补偿安置实施细则》规定的享受人均25平方米住房征收补偿政策的条件。一审法院判决驳回韩某春的诉讼请求具有事实和法律依据，并无不当。韩某春的上诉主张不能成立，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”韩某春提起本诉时并未请求对相关规范性文件进行审查，在二审时提出不符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2022）辽行终338号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。

　　韩某春申请再审称，1.其在二审庭审中提交了同地区、同法院、同类案生效判决，即辽宁省沈阳市中级人民法院、辽宁省高级人民法院对任晓明诉浑南区政府履行拆迁安置补偿职责一案作出的（2017）辽01行初字375号行政判决、（2018）辽行终311号行政判决。本案与该案一、二审法院相同；两案当事人都离婚近20年，两案当事人及前夫均未再婚；户籍地都是沈阳市浑南区，都处于浑南区政府2015年进行棚户区改造的征收范围。二审法院未释明回应，造成同地区、同法院、同类案未同判，程序违法。2.《地上物征收补偿安置实施细则》第五条第三款违法，一、二审法院适用该条款裁判构成适用法律错误。浑南区政府制定该条款的初衷是防止“假离婚”，但其已经离婚近20年，根本不存在“假离婚”问题。且该条款内容侵犯了公民的婚姻自主权，不能作为行政行为合法的依据。3.其与王某福离婚前只有一处宅基地，且无法分割。其将民事调解书载明的西侧一间平房转让给王某福，并非《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的农村村民出卖住宅的情形。与王某福离婚后，其仍为本村村民，且为独立户口，现无宅基地、无住宅，符合获得补偿安置的条件。故请求撤销一、二审判决，判决浑南区政府按标准履行补偿安置职责。

　　浑南区政府辩称，1.人均25平方米住房补偿系一种政策性补贴，是否应予给付应当依据补偿方案确定。依照《地上物征收补偿安置实施细则》第五条关于离婚情况的规定，离婚前所在户有宅基地及住宅的，应以此户为单位进行补偿。韩某春离婚后并未再婚，与其前夫仅能按照一户签订补偿协议。其前夫已经基于该户宅基地及地上物订立了补偿协议，韩某春无权再行主张单独一户。且韩某春在离婚时分割了一间平房，离婚后转让给其前夫，属于离婚取得房屋后再次转让的情形。即便将韩某春视为单独一户，也因其自行转让房屋而不符合补偿安置政策。另案当事人任晓明则不存在此种情况。2.《地上物征收补偿安置实施细则》系涉案项目征收补偿方案，是浑南区政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条制定，属于一、二审法院裁判所依据的事实，并非适用法律、法规，一、二审法院适用法律、法规无误。故请求驳回韩某春的再审申请。

　　在本院再审程序中，再审申请人韩某春、被申请人浑南区政府对一、二审法院查明的事实没有提出异议。对于一、二审法院查明的事实，本院经审理予以确认。对于一、二审法院查明的浑南区政府于2015年因棚户区改造项目作出的《棚户区改造补偿安置实施方案》所附《棚户区改造征收补偿相关细则》，本院就该细则第四条关于“离婚问题的处理原则”的内容进一步确认如下：“1、有产权和宅基地分割的，有一方再婚的，按产权和宅基地分割可以与离异双方分别签订产权协议，过渡费及搬家费按两户给予补偿，奖励费按一户给予发放。签订补偿协议需提供离婚证、结婚证、离婚协议或法院判决相关材料。2、没有产权和宅基地分割的，有一方再婚的，其中一方可申请人均25平方米住房，需提供离婚证、结婚证、离婚协议或法院判决相关材料。3、离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议。”

　　本院再审另查明：对于再审申请人韩某春诉求的补偿安置问题，再审申请人韩某春、被申请人浑南区政府均主张应当适用浑南区政府于2015年因棚户区改造项目作出的《棚户区改造补偿安置实施方案》所附《棚户区改造征收补偿相关细则》。该主张有本院于2024年8月27日所作询问笔录在卷佐证。

　　本院认为，本案争议焦点为再审申请人韩某春请求被申请人浑南区政府按照《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款的规定履行25平方米住房的补偿安置职责是否合法。根据本案事实，具体分为两个问题：一是，对于韩某春能否获得补偿安置而言，《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款“没有产权和宅基地分割的，有一方再婚的，其中一方可申请人均25平方米住房……”规定中“有一方再婚的”之规定和第三款“离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议”之规定的适用，是否符合法律、法规；二是，韩某春是否符合获得《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款规定的“一方可申请人均25平方米住房”补偿安置的条件。对于涉案棚户区改造项目范围内存在离婚情况的农村村民，《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条基于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于我国农村宅基地制度“一户一宅”原则的规定，分三款规定了补偿安置，旨在保障“居者有其屋”，增进民生福祉，提高人民生活品质。同时，《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条基于依法公平补偿原则，恰当平衡公共利益的维护和被征地拆迁农民补偿安置权益的保障。第四条第二款和第三款将“再婚”规定为离婚双方均能获得补偿安置的一个前提条件，具有现实合理性，有利于避免出现借助“假离婚”手段骗取补偿安置权益的情况。对于两个具体问题的处理，应本着《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条的上述规范主旨进行。

　　对于第一个具体问题，需结合我国的农村宅基地制度、婚姻制度及妇女权益保障制度的相关法律规定，考虑韩某春的个案情况，予以综合分析判断。从《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定看，“一户一宅”作为我国农村宅基地制度的一项原则，目的之一是保障农村村民实现“户有所居”。在拆迁安置补偿工作中，无论采取何种安置方式，均须妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题，切实保障其原有生活水平不降低、长远生计有保障。《中华人民共和国婚姻法》（2001年）第二条第一款和《中华人民共和国民法典》第一千零四十一条第二款均规定：“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度。”《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005年修正，2018年修正）第三十三条第一款规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”本案中，韩某春离婚后在浑南区**街道**村**，但由于种种原因未能及时获批宅基地，也就未能建设住宅，无处可居，只得长期在子女家借住。韩某春于1999年9月3日与王某福离婚，浑南区政府于2015年因棚户区改造项目制定《棚户区改造补偿安置实施方案》，从时间上看，难以认定韩某春与王某福系以“假离婚”方式骗取补偿安置利益，本案亦无证据证明韩某春与王某福事实上仍以夫妻名义在一起居住生活。在本院于2024年8月27日开展的实地走访中，相关情况显示韩某春和王某福确已离婚，并非“假离婚”。浑南区政府以韩某春和王某福均未再婚、已对王某福予以补偿安置为由，对韩某春完全不予补偿安置，有悖实现农村村民“户有所居”的目的，亦不符合婚姻自由原则及保障妇女合法权益的需要。因此，韩某春和王某福离婚后均未再婚，不应影响韩某春获得补偿安置。对于韩某春能否获得补偿安置而言，若适用《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款和第三款关于“再婚”条件的规定，则违反上述法律，故不应适用。一、二审法院以“离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议”为据，对韩某春的补偿安置请求不予支持，有违上述法律规定，构成适用法律错误。

　　对于第二个具体问题，结合上文分析，将《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款“有一方再婚的”之条件排除之后，韩某春能否获得补偿安置，关键在于其是否属于“没有产权和宅基地分割的”之情形。对此，需考虑韩某春和王某福的分家析产情况，予以综合分析判断。按照原辽宁省沈阳市东陵区人民法院（1999）东民初字第2194号民事调解书所载，韩某春当时分得“西侧一间平房”。若韩某春一直保留该间平房，则构成“有产权和宅基地分割的”之情形，浑南区政府应当按照《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第一款规定的“按产权和宅基地分割可以与离异双方分别签订产权协议，过渡费及搬家费按两户给予补偿，奖励费按一户给予发放”的标准予以补偿安置。但是，该间平房与王某福分得的房产处于同一院落。从农村生产生活的一般情况看，韩某春很难在离婚后还继续在该间平房居住，其将该间平房让与王某福符合常理，亦属必然。整体地看，韩某春其后又将该间平房让与王某福，属于二人对婚姻存续期间财产的重新分割，而非《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的农村村民出卖住宅的情形。将该间平房让与王某福后，韩某春便失去居所，出现“没有产权和宅基地分割的”之情形，《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款规定的前提条件已经具备，故韩某春有权按照该条款规定的标准获得25平方米住房的补偿安置。因此，一、二审法院对韩某春的诉求未予支持，亦构成适用法律错误。

　　在本院于2024年8月27日组织的询问中，韩某春表示优先选择安置房屋，若难以获得安置房屋，愿意就25平方米住房接受以市场价格为标准计算的货币补偿。浑南区政府表示目前没有安置房源，若韩某春愿意等待，可以先签订协议；若对25平方米住房进行货币补偿，标准为浑南区政府于2015年制定的《棚户区改造补偿安置实施方案》规定的每平方米补偿2,750元。对此，韩某春和浑南区政府可在本院判决生效后对具体的补偿安置方式再行协商确定。对于货币补偿，由于浑南区政府未及时履行补偿安置职责，时间跨度较大，适用《棚户区改造补偿安置实施方案》规定的货币补偿标准明显不当，故公平合理起见，应以涉案棚户区改造项目安置住房的现行市场价格为计算标准。经本院实地走访、查询市场行情及听取韩某春、浑南区政府意见，宜以每平方米5,500元作为货币补偿的计算标准，即25平方米共计137,500元。

　　综上，人民法院对浑南区政府依据补偿安置方案对韩某春不予补偿安置的行为进行合法性审查，应当对补偿安置方案具体规定的适用是否符合法律、法规进行审查。对于韩某春能否获得补偿安置而言，《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款“有一方再婚的”之规定与第三款“离婚双方均没有再婚的，按一户签订补偿协议”之规定的适用，违反《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律，不应适用；第四条第二款“没有产权和宅基地分割的”，“其中一方可申请人均25平方米住房……”之规定不违反上述法律，且具体明确，应予优先适用。韩某春提出的再审主张成立，浑南区政府应当按照《棚户区改造征收补偿相关细则》第四条第二款规定的标准，对韩某春履行25平方米住房的补偿安置职责，一、二审判决适用法律错误，均应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

　　一、撤销辽宁省高级人民法院（2022）辽行终338号行政判决；

　　二、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2021）辽01行初281号行政判决；

　　三、辽宁省沈阳市浑南区人民政府于本判决生效之日起三个月内，对韩某春履行25平方米住房的补偿安置职责或者给予韩某春货币补偿137,500元。

　　一、二审案件受理费共100元，由辽宁省沈阳市浑南区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　李纬华

　　审判员　朱宏伟

　　审判员　杨  军

　　二〇二四年十月二十一日

　　书记员　丁鹏（代）

来源：行政法实务