司法终审裁判：行政机关应对合法关停导致的企业经济损失依法履行补偿责任

　　裁判要旨

　　行政机关为保护自然保护区生态环境，依据《自然保护区条例》及国家政策要求，对位于自然保护区核心区、缓冲区的采矿项目实施关停，符合法律规定。虽未履行听证等程序，但因关停行为系多环节综合过程且涉及公共利益，程序瑕疵不影响整体合法性。行政机关应对合法关停导致的企业经济损失依法履行补偿责任，补偿方案需经合理评估并协商确定。

　　企业未及时起诉不视为超期，因行政机关持续协商补偿构成起诉期限中断。

　　裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）鲁行终788号

　　上诉人（原审原告）淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司，住所地淄博市博山区博山镇瓦泉寨。

　　法定代表人翟钰，经理。

　　被上诉人（原审被告）淄博市博山区人民政府，住所地淄博市博山区县前街38号

　　法定代表人路德芝，区长。

　　委托代理人谢孔优，淄博市博山区自然资源局干部。

　　上诉人淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司因与被上诉人淄博市博山区人民政府确认行政关停企业行为违法一案，不服淄博市中级人民法院作出的（2019）鲁03行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司成立于2009年2月9日，营业期限至2039年2月8日，营业范围是，铁矿开采、选矿、销售。2009年5月山东省国土厅为原告颁发的《采矿许可证》，矿区面积1.5726平方千米。后逐年延续至2017年5月6日。原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司成立后开展矿山基本建设，于2015年12月20日以瓦矿字〔2015〕3号文件，向淄博市安全生产监督局写出《淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司关于暂停基建工程的报告》称，2010年5月至2014年年底，原告按照批准的设计规范要求，认真组织建设施工。但由于公司资金困难，基建工程费用难以保证，自2014年年底停建。现根据《国家安全监管总局办公厅转发四川省安全监管局关于加强长期停产停建非煤矿山安全监管工作通知的函》（厅函〔2015〕266号）的要求，申请暂停基建工程3年，暂停期限为2014年12月31日至2017年12月31日，根据厅函〔2015〕266号的规定，基建期顺延至2018年9月15日。同时提出停建期间的有关措施。计划复产时间为2018年1月1日。特此报告，望批准为盼。被告所属博山区安全生产监督管理局于2016年1月27日作出并向原告下达博安监发〔2016〕7号《关于同意淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司停止建设的通知》，决定同意原告公司停止建设至2018年9月15日止；停建期间，要有专人值守，通讯畅通，注意安全，如需延长需提前一个月提出申请，如恢复生产，需安全排查整治，提前书面报告，验收合格方可生产。

　　原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司，住所地为淄博市博山区博山镇瓦泉寨，原告开采铁矿床地理坐标为北纬36°18′10″～36°19′21″，东经117°56′12″～118°57′07″。鲁山省级自然保护区位于山东省博山区和沂源县境内，范围涉及国有鲁山林场，博山区池上镇，南博山镇（现在的博山镇）和沂源县土门镇，地理坐标为北纬36°17′～36°24′，东经117°56′～118°11′。保护区始建于1985年，1986年8月淄博市人民政府以淄政发（1986）158号文批准，在国有鲁山林场基础上建立了鲁山自然保护区，2006年山东省人民政府以鲁政字（2006）161号文批准，晋升为省级自然保护区，保护面积13070h㎡，其中核心区面积4731.3h㎡，缓冲区面积4090.9h㎡，试验区面积4247.8h㎡。经淄博国土调查测绘有限公司核实，原告的探矿、采矿区与鲁山省级自然保护区核心区、缓冲区高度重合。

　　2015年5月8日，国务院环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等十部委联合发布环发〔2015〕57号文件，文件规定，要严格执行《自然保护区条例》等相关法律法规，禁止在自然保护核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施。专项检查的重点是自然保护区内的采矿、探矿等；“……对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和突出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权合法权益的前提下，依法退出自然保护核心区、缓冲区。在保障原有居民生存权的条件下，保护区内的原有居民自用房建设应符合土地管理相关法律规定和自然保护区分区管理相关规定，……”2017年7月8日，淄博市委淄博市政府发布的淄委〔2017〕101号文《淄博市贯彻落实省环境保护督察组第四次督查反馈意见整改方案》的通知中规定，对鲁山、原山2个自然保护区有关违反规划要求的情况，按省政府批复要求落实保护区规划及三区划定，并就严守生态保护红线已出保护措施，计划于2017年12月底前依法取缔自然保护区内的矿产资源项目开发行为。2017年7月20日，被告作出博政字〔2017〕92号《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司停产的通知》，要求原告按照国家十部委（局）环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》和《淄博市贯彻落实省环保督察组第四次督察反馈整改方案》要求，立即停止任何生产建设活动，并迅速做好环境恢复治理工作。2017年7月21日原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司法定代表人翟钰签收。2017年7月26日淄博市国土资源局向被告所属淄博市国土资源局博山分局发出通知，要求淄博市国土资源局博山分局协助被告迅速启动矿山关闭程序、加快启动补偿程序，积极实施矿山地质环境恢复治理工作。2017年7月27日，被告作出并向原告工作处张贴《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司采矿权项目关停的通告》，原告采矿权属于探矿权转采矿权项目，2009年5月省国土厅颁发的采矿许可证，矿区面积1.5726平方千米。经淄博市国土资源局博山分局核查，因该采矿权与鲁山自然保护区重叠，按照国家十部委（局）环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》和淄博市国土资源局部署，被告决定依法对位于鲁山省级自然保护区的原告开采项目进行关闭。2017年7月28日，淄博市国土资源局博山分局作出并向原告下达《关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司办理采矿权注销登记手续的通知》，通知原告其采矿许可证已经过期，要求其尽快办理注销登记，并按照已编制通过评审的《矿山地质环境保护与恢复治理方案》完成矿山地质环境恢复治理工作。原告工作人员谭业宝签收。2017年8月1日淄博市国土资源局向淄博市人民政府写出《关于鲁山省级自然保护区内矿权项目退出工作的情况报告》，报告了进展情况，建议尽快启动原告矿权项目关闭程序，争取在中央环保督导组到来前关闭、验收到位，责成国土、安监、环保、工商等相关部门注销瓦泉寨铁矿相关证照，责成被告继续加大工作力度，尽快关闭到位、适当补偿到位、地质环境保护与恢复治理到位。2017年8月4日淄博市安全生产委员会办公室以淄安办函发〔2017〕54号文，向被告博山区政府、市国土局、市环保局等七部门发出《关于启动淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司关闭程序的通知》，原告未按被告通知要求自行关停其矿山。2017年8月7日，被告组织召集国土、安监、公安、环保等有关职能部门工作人员对原告的矿山实施强制关闭封井、地面采矿设备和设施强行拆除措施。2017年8月12日，被告向淄博市安全生产委员会办公室写出本案采矿权项目关停验收汇报。2017年8月18日，淄博市安全生产监督管理局向淄博市人民政府写出本案采矿权项目关闭验收情况的报告，表明已迅速启动本案项目关闭程序，并完成关闭验收任务；并建议被告博山区政府做好瓦泉寨铁矿提出的经济补偿工作，市、区国土部门加大工作力度，协助做好瓦泉寨铁矿采矿项目成本投入的评估工作，确定合理的补偿方案，维护社会稳定。

　　2017年11月6日开始，原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司法定代表人翟钰及其众多公司职工到省、市、区信访部门对原告未获得本案经济补偿、不能发放工资等事项上访。2017年12月5日淄博市信访工作联席会议办公室向被告写出《交办函》，2017年12月15日被告向淄博市信访工作联席会议办公室写出原告《信访问题进展情况》，2018年1月7日被告以博政字〔2018〕2号文向淄博市人民政府写出《瓦泉寨铁矿补偿有关问题的请示》，建议由市安委会牵头，市国土局、市林业局协助做好本案补偿项目的成本投入评估工作，确定合理的补偿方案和补偿标准，协助博山区做好问题解决工作。2018年1月18日淄博市信访工作联席会议办公室以淄信联办函〔2018〕3号文发出原告《职工上访问题督办函》，要求1月18日前成立专门工作组，与原告协商处理，并委托第三方评估机构进行评估，被告尽快制定补偿方案，给予合理补偿。2018年2月1日淄博市国土资源局以淄国土资呈〔2018〕43文，向淄博市人民政府写出涉本案的《办理情况报告》，表明按照《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》中“既要退出，又要保障矿权人合法权益”的原则，需要对原采矿权人进行合理补偿。经咨询省国土资源厅，在确定矿权退出补偿时应统筹考虑矿权人履行法定义务情况和矿山勘查、建设投入两个方面。一是履行法定义务方面。该矿权属于探矿权转采矿权项目，按照省国土厅的要求，不需要缴纳采矿权价款。采矿权存续期间，一直处于矿山基建状态，证照齐全，能够足额缴纳采矿权使用费和地质环境恢复治理保证金，每年度的年检均合格；二是矿山勘查、建设投入方面。矿权人在探矿和基建阶段投入了一定资金，需要依据矿权人提供的勘查阶段和基建阶段投入的实物工作量和书面证据材料，据实核定。并建议淄博市人民政府责成被告淄博市博山区人民政府按照副市长、市长的批示意见，尽快依法依规对原采矿权人适当补偿到位；且提出较具体的四项补偿原则、项目、方式方法，“（二）该企业未缴纳探矿权和采矿权价款，没有进行有偿处置，不需要退还价款。（三）矿权退出的补偿主要考虑企业在探矿和矿山基建上投入的成本。博山区政府前期投入的矿山地质环境恢复治理费用可据实核减。（四）为了确保补偿公平、公正、合理，建议博山区政府采取公开方式依法选择第三方会计核算机构，依据相关证据材料，对矿业权人的补偿款项进行核定。补偿方案由博山区政府组织相关专家进行评审，经评审通过后予以执行。（五）补偿可采取货币补偿、实物补偿、政策补偿等多种形式，由博山区政府与企业共同商定。”2018年10月8日淄博市信访工作联席会议办公室向被告博山国土资源分局发《翟钰上访问题督办函》，2018年10月17日被告博山国土资源分局向博山区信访工作联席会议办公室写出《翟钰上访问题化解情况汇报》。2018年11月8日原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司法定代表人翟钰写出书面材料《控告淄博市、博山区两级政府非法关矿》，2019年9月16日翟钰写出承诺书，对博山区自然资源局与其共同委托两家公司对其公司财产进行评估的处理比较满意，自今日起在正式评估报告出具且于2019年9月22日之前拿到正式评估报告后，不再上访。2019年11月4日向原审法院提起行政诉讼。

　　原审法院认为，本案是被告淄博市博山区人民政府未能给予原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司适当经济补偿，引起的确认被告关停企业行政行为违法及其相应行政赔偿纠纷案件。关于本案原告提起行政诉讼是否超过起诉期限问题。2017年8月7日原告企业由被告实施政策性关停前、后，淄博市人民政府及其有关职能部门、被告淄博市博山区人民政府及其有关部门，都表明对原告企业进行政策性关停后，要给予适当经济补偿；被告在上级人民政府及有关职能部门明示、原告的请求下，就适当补偿事宜问题，原、被告双方一直在协商处理中，还成立专案组，共同委托了有关评估机构就有关财产损失进行了评估，已经完成了两份正式评估报告，但被告至本案起诉前未能作出补偿决定。因此，本案原告虽然起诉已超过法定的两年时间，但是由于被告始终同意给原告作出补偿，而未作出补偿，所以，原告的起诉不视为超过起诉期限，被告的相关理由，原审法院不予采信。

　　关于本案被诉行政行为是否合法问题，被告按照国务院十部委（局）环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》要求和淄博市国土资源局部署，决定依法对位于鲁山省级自然保护区的原告开采项目进行关闭。2017年7月20日，被告作出向原告下达博政字〔2017〕92号《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司停产的通知》，要求原告按照国家十部委（局）环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》和《淄博市贯彻落实省环保督察组第四次督察反馈整改方案》要求，立即停止任何生产建设活动，并迅速做好环境恢复治理工作。2017年7月27日，被告作出并向原告下达《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司采矿权项目关停的通告》，经淄博市国土资源局博山分局核查，因该采矿权与鲁山自然保护区重叠，按照有关要求和部署，决定依法对位于鲁山省级自然保护区的原告开采项目进行关闭。2017年7月28日，淄博市国土资源局博山分局作出并向原告下达《关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司办理采矿权注销登记手续的通知》，通知原告其采矿许可证已经过期，要求其尽快办理注销登记，并按照已编制通过评审的《矿山地质环境保护与恢复治理方案》完成矿山地质环境恢复治理工作。在原告未按被告及有关职能部门通知、要求自行关停其矿山的情况下，按照国务院环保督导组及其上级人民政府关闭本案矿山项目启动程序的时限要求，被告于2017年8月7日，组织召集国土、安监、公安、环保等有关职能部门工作人员对原告矿山实施的强制关闭封井、地面采矿设备和设施强行拆除措施等行为，事实清楚，证据充分，符合有关法律法规规定，且已经淄博市安全生产监督管理局及淄博市人民政府的涉案采矿权项目关闭组验收合格。原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司诉讼理由不能成立，其确认被告关停其矿山行政行为违法的诉讼请求，原审法院依法予以驳回。

　　被告淄博市博山区人民政府具有辖区内监督管理贯彻执行国家环保政策的法定职责，是涉案采矿权项目综合关停行为的组织执行者和责任承担者，对其合法关停行为引起的原告经济损失，应当依法依规履行补偿责任，作出补偿决定，给予原告适当经济补偿。

　　综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决如下：一、驳回原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司的诉讼请求；二、责令被告淄博市博山区人民政府在本判决生效后60日内对原告淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司作出补偿决定，履行补偿责任。案件受理费50.00元，由被告淄博市博山区人民政府负担。

　　淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.依法撤销淄博市中级人民法院作出的（2019）鲁03行初135号行政判决，依法改判确认被上诉人淄博市博山区的具体行政行为违法。2.请求法院判令被上诉人承担本案案件受理费等全部诉讼费用。事实与理由：1.本案现有证据均不能证明上诉人瓦泉寨铁矿矿区与鲁山省级自然保护区重合，原审法院判决认定区域重合没有证据支持，被上诉人关停上诉人矿区具体行政行为缺乏事实依据，应当确认为违法。自被上诉人关停上诉人矿区以来，被上诉人自始至终未提供上诉人所属瓦泉寨铁矿矿区与自然保护区重合的证明材料。原审判决事实查明部分认定，“经淄博国土调查测绘有限公司核实，原告的探矿、采矿区与鲁山省级自然保护区核心区、缓冲区高度重合”，此项所谓核实工作与结论，在被上诉人提交的证据材料中并无任何体现，上诉人对此核实工作自始不知情，也没有在诉讼中对此进行任何的质证行为。即使淄博国土调查测绘有限公司作出核实结果，也缺乏权威性和公正性，不能作为认定案件事实的依据。被上诉人作出的关停矿区具体行政行为主要证据不足，法院应予撤销，但由于矿区已经关闭，因此即使不撤销该行为，也应认定该行为违法。尤其需要指出的是，被上诉人作为行政行为的实施主体，诉讼中也没有向法院提供该证据，以证明重合具有事实依据，故从诉讼程序法角度也应认定行政行为违法。2.被上诉人违法关停矿区前并未依法采取公告、听证等法定程序，并且未对赔偿或补偿达成任何协议或方案，程序不具有正当性，应予确认违法，原审法院未审查被上诉人行政行为程序违法事项，二审法院应当予以纠正。首先，被上诉人关停矿区行政行为的行为方式符合行政处罚的特征。被上诉人责令瓦泉寨矿业停产、停业，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，应先予告知其有要求举行听证的权利，被上诉人并未告知上诉人可以进行听证。其次，被上诉人关停矿区行政行为具备行政征收的法律性质，即为了公共利益的需要，将私有财产相关权利移转为国家所有。被上诉人作为政府关停矿区前应公布补偿方案并征求修改意见，并且应依照“先落实补偿（至少签订补偿协议），后进行关停”的合理程序推进工作，被上诉人并未履行上述程序。最后，被上诉人关停矿区行政行为是通过强制手段将采矿、探矿活动持续性地关停，其本质上是对其此前所作出的《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司停产的通知》《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司采矿权项目关停的通告》的强制落实，其具备行政强制的性质。被上诉人在关停矿区、拆除设施前，应予以公告，并限期由上诉人自行拆除，且限期应具有合理性，但事实上，在被上诉人下达书面通知后几天内，即由政府强制进行了拆除。

　　淄博市博山区人民政府提交答辩意见称，1.上诉人的起诉已经超过行政诉讼起诉期限。上诉人从2017年8月就应当知道被上诉人对上诉人矿山实施关闭的行为，其于2019年10月29日提起行政诉讼，已经超过一年。原审判决认定“本案原告虽然起诉已超过法定的两年时间，但是由于被告始终同意给原告作出补偿，而未作出补偿，所以，原告的起诉不视为超过起诉期限”(原审判决第24页第4行），明显错误。2.原审判决第二项超出审理和裁判范围，违反行政诉讼“一行为一诉”原则，二审应当予以纠正。3.被上诉人对上诉人采矿权证已经过期的矿山实施关闭的行为证据确凿，符合法律规定。综上，请求依法改判驳回上诉人的起诉。

　　各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院二审认定事实与原审查明事实一致。

　　本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。国务院环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等十部委联合发布环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》规定，要严格执行《自然保护区条例》等相关法律法规，禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施。专项检查的重点是自然保护区内的采矿、探矿等。淄委〔2017〕101号文《淄博市贯彻落实省环境保护督察组第四次督查反馈意见整改方案》中亦明确，对鲁山、原山2个自然保护区有关违反规划要求的情况，按省政府批复要求落实保护区规划及三区划定，并就严守生态保护红线已出保护措施，计划于2017年12月底前依法取缔自然保护区内的矿产资源项目开发行为。淄博市博山区人民政府提交的淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司《矿产资源开发利用方案》、淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司采矿权范围与鲁山自然保护区范围图等证据，证明淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司的探矿、采矿区与鲁山省级自然保护区核心区、缓冲区高度重合。因此，根据国家法律规定和相关政策的要求，淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司的开采项目应当进行关闭。另外，淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司的采矿权已于2017年5月6日到期且未延续。综上，淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司关于原审法院判定淄博市博山区瓦全寨矿业有限公司的探矿、采矿区与鲁山省级自然保护区重合没有证据支持、淄博市博山区人民政府关停行为缺乏事实依据的上诉主张，本院不予支持。

　　根据国家法律规定及国务院十部委联合发布的环发〔2015〕57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》及淄博市国土资源局的部署，淄博市博山区人民政府分别作出《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司停产的通知》《博山区人民政府关于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司采矿权项目关停的通告》，要求立即停止任何生产建设活动，并迅速做好环境恢复治理工作，并决定依法对位于鲁山省级自然保护区的开采项目进行关闭。2017年7月28日，淄博市国土资源局博山分局又通知淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司其采矿许可证已经过期，要求其尽快办理注销登记，并按照已编制通过评审的《矿山地质环境保护与恢复治理方案》完成矿山地质环境恢复治理工作。在淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司未能按照上述通知通告要求停止建设、自行关闭的情况下，淄博市博山区人民政府组织相关职能部门对淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司采矿权项目实施了关停行为。淄博市博山区人民政府的相关行为系依据国家法律规定及相关政策，为落实上级政府有关要求而作出，系多个环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，不应以个别行为否定整个关停行为。因此，原审法院对于淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司要求确认关停行政行为违法的诉讼请求未予支持并无不当。

　　另外，淄博市博山区人民政府虽为贯彻执行相关法律规定及国家环保政策作出了关停行为，但对其合法关停行为引起的淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司的经济损失，应当依法依规履行补偿责任。且淄博市博山区政府在对淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司实施政策性关停的前后，淄博市人民政府、淄博市博山区人民政府及有关部门都表明要给予淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司适当补偿，各方就补偿事宜一直处于协商过程之中，因此，原审认定淄博市博山区人民政府应作出补偿决定亦无不当。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 刘晓华

　　审判员 张晓宁

　　审判员 张汉利

　　二〇二〇年八月二十八日

　　书记员 隗　娇

　　来源：专注行政法