最高法：依职权对“信息不存在”深度审查

　　裁判要旨

　　  涉案征地安置补偿资金“银行进账单”涉及行政机关征收集体土地项目，该项目系为实施城市规划建设而征收，关乎公共利益，且涉案“银行进账单”信息是否客观存在、最终能否公开，涉及对当事人知情权的依法保护。行政机关上报土地征收请示环节并未实际发生缴纳征地安置补偿前置资金的事实，则该“银行进账单”作为信息载体本身并未制作亦并未客观存在，行政机关自然就谈不上对该信息的实际掌控。通过法院深度审查核实当时信息客观状态，不但保障了明静、林明的知情权，也预防行政机关依据法院不当裁判通过虚假方式提供本不存在的“银行进账单”，不但失信于民而且将会抅成妨碍司法。

　　裁判文书

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）渝行终232号

　　上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府，住所地重庆市巴南区龙海大道6号。

　　法定代表人何友生，区长。

　　委托代理人喻启兰，该府工作人员。

　　被上诉人（一审原告）明静，女，汉族，住重庆市巴南区花溪镇光明村1组。

　　被上诉人（一审原告）林明，男，汉族，住重庆市巴南区李家沱街道办事处光明村。

　　明静、林明诉重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）信息公开一案，巴南区政府不服重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2019年7月10日在本院第6审判庭公开开庭审理了本案，巴南区政府委托代理人喻启兰、张菲麟，林明及林明、明静（未到庭）的委托代理人资云峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

　　一审法院查明，明静、林明于2018年11月17日向巴南区政府申请公开如下政府信息：巴南区政府将征收花溪镇建新村4、8、9社及村委会、新屋村村委会、光明村1社及村委会集体农用地和未利用地及建设用地的征地补偿费用共计4619.0250万元存入区国土资源管理分局征地安置补偿专用账户的凭证即银行进账单。以上政府信息的公开形式为：复制件加盖巴南区政府公章即可。巴南区政府于2018年11月19日收到明静、林明的政府信息公开申请书后，在区政府办电子政务外网集群办公系统中“个人公文查询”一栏“公文标题”处，以“征地补偿费用”为关键词进行检索，检索截屏显示“巴南交通文〔2013〕71号关于将南涪路渣场征地补偿费用于南涪路隧道养护经费的请示”；在“流程监控”一栏“公文标题”处，以“银行进账单”为关键词进行检索，检索截屏显示是空白。2018年12月5日，巴南区政府作出巴南府（2018）第21号（告）《政府信息公开告知书》，回复明静、林明其申请公开的政府信息不存在，并告知明静、林明不服该回复的救济渠道和方式。该告知书于2018年12月7日邮寄送达明静、林明。明静、林明不服，诉至一审法院，请求撤销巴南府（2018）第21号（告）《政府信息公开告知书》，责令巴南区政府依法重新公开明静、林明申请的政府信息。

　　一审另查明，巴南区政府于2008年9月27日作出《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》（巴南府文〔2008〕140号），就土地征收事宜向重庆市人民政府请示，该请示的附件2即《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的审查意见》第2页最后一段载明“该宗土地的征地和补偿等费用预计4619.0250万元，我区已存入区国土资源管理分局征地安置补偿专用账户（银行进账单附后）”。

　　一审法院认为，明静、林明提交的《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的审查意见》的内容，能够初步证明该进账单是存在的。巴南区政府提交的其在“区政府办电子政务外网集群办公系统”中，以“征地补偿费用”为关键字进行检索，显示的是一条请示类的公文；以“银行进账单”为关键字进行检索的检索截屏，显示的是空白。由此可见，巴南区政府使用该关键字进行检索，并未检索到相关类似信息，故不能证明使用该关键字进行检索的有效性，巴南区政府以此为据证明其对明静、林明申请的政府信息尽到了检索义务，在有其他证据证明明静、林明申请的银行进账单可能存在的情况下，巴南区政府仅以不十分有效的关键字在“区政府办电子政务外网集群办公系统”中检索未果为由，辩称该信息不存在显然证据不足。故巴南区政府以明静、林明申请的信息不存在为由答复明静、林明，理由不充分，主要证据不足。综上，遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定判决：一、撤销巴南区政府作出的《政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第21号（告））；二、责令巴南区政府在收到本判决书之日起，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，重新对明静、林明的政府信息公开申请作出处理；案件受理费50元，由巴南区政府负担。

　　巴南区政府上诉称，我府收到明静、林明的信息公开申请之后检索档案并无征地安置补偿资金“银行进账单”信息，且通过重庆市巴南区国土资源管理分局查找也没有该信息存在。我府在已经尽到合理检索义务的情况下作出告知书回复申请人申请的政府信息不存在，事实清楚。因该信息根本就不存在，况且巴南区政府也没有故意隐藏该信息的必要，一审法院错误认定案件事实，判决巴南区政府重新作出处理决定，会导致各方当事人陷入反复答复与诉讼的“怪圈”。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回明静、林明的诉讼请求。

　　明静、林明答辩称，明静、林明向巴南区政府申请公开《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》（巴南府文〔2008〕140号）中的征地安置补偿资金4619.0250元进账单，巴南区政府以该信息不存在为由做出拒绝公开的答复。一审法院审理认定涉案信息存在，判决责令巴南区政府依法重新公开事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉、维持原判。

　　巴南区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.《政府信息公开申请书》；

　　2.《政府信息公开告知书》（巴南府（2018）第21号（告））；

　　3.EMS邮寄单；

　　4.EMS快递查询记录；

　　证据1-4拟证明巴南区政府作出的信息公开告知书程序符合法律规定。

　　5.巴南区政府《关于实施城市规划建设农用地转用和土地

　　征收的请示》（巴南府文〔2008〕140号）及附件；

　　6.信息检索截图二份；

　　7.2019年12月3日重庆市巴南区国土资源管理分局《情况说明》一份。

　　证据5-7拟证明明静、林明申请公开的的征地安置补偿前置资金进账单并不存在，巴南区政府不存在未如实答复的情形。

　　明静、林明向一审法院提交并举示了以下证据：

　　1.重庆市人民政府《关于巴南区实施城市规划建设用地的通

　　知》（渝府地〔2009〕173号）；

　　2.巴南区政府《关于实施城市规划建设农用地转用和土地征

　　收的请示》（巴南府文〔2008〕140号）及附件。

　　证据1-2拟证明明静、林明申请公开的巴南区政府征地安置补偿资金“银行进账单”政府信息相关内容。

　　经一审庭审质证，明静、林明对巴南区政府举示的证据1、2真实性无异议，合法性有异议；证据3-5无异议，但认为达不到证明目的；证据6真实性无异议，合法性有异议，且认为达不到证明目的；证据7真实性无异议，合法性有异议。巴南区政府对明静、林明举示的证据无异议。

　　一审法院对经一审庭审质证的证据未逐一陈述认证意见.

　　因涉案征地安置补偿资金“银行进账单”涉及巴南区政府征收巴南区花溪镇建新村等集体土地项目，该项目系为实施城市规划建设而征收，关乎公共利益，且涉案“银行进账单”信息是否客观存在、最终能否向明静、林明公开，涉及对当事人知情权的依法保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条第二款之规定，本院二审中责令巴南区政府补充提供了下列证据：

　　1. 2009年2月23日重庆市人民政府办公厅《关于市级投融资机构储备土地有关问题的会议纪要》（专题会议纪要2009-36）；

　　2. 2019年7月2日重庆市巴南区规划和自然资源局《情况说明》一份；

　　3.重庆市巴南区征地办公室财务票据共十一份；

　　4. 2019年7月2日重庆市巴南区公路建设有限公司出具《证明》一份；

　　5. 2019年7月2日重庆市巴南区征地办公室《情况说明》一份；

　　6.2010年6月28日国土资源部《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）。

　　上述证据拟证明巴南区政府做出回复之前充分尽到了检索义务，形成的证据链能够证明当事人申请公开的信息确不存在。巴南区政府系应法院责令提交证据，属于新证据，并未违反行政诉讼法关于举证之规定。

　　明静、林明对上述证据质证认为：首先，从程序上说，巴南区政府补充提交的上述证据均是在本案诉讼前存在而不是二审中产生的证据，故不属于新证据，不予认可。其次，从证据本身说，对证据1的真实性、合法性认可，但与本案无关联，不能达到证明目的；证据2真实性认可，合法性不认可，取证来源违法，行政诉讼中行政机关不能自行向原告和其他人收集相应证据。情况说明内容违法，缺乏事实根据，本案征地批文名称是实施城市规划而不是修建水利设施，该份证据不具有合法性，不能达到证明目的；证据3财务票据中记账单和银行单据真实性认可，关联性不认可，征收土地费用根据土地管理法规定应由政府预存到相应账号，而不是由项目公司支付征地款，即使款项由征地单位承担，也是事后交给政府；证据4与本案无关联性，本案征地实施主体是区政府征地办；证据5巴南区征地办情况说明，相当于是证人证言陈述，对其关联性有异议，情况说明内容没有事实依据，具体内容和客观事实并不符合，不具有合法性；证据6系规范性文件，资金款项不应当适用该文件规定，与本案没有关联性，城市建设用地应由政府预存安置款，而不是由企业支付，该文件不能达到证据目的。

　　经一审庭审质证的证据已随案移送本院。对前述证据以及巴南区政府应本院责令补充提交的证据材料，经本院审查，对经一审庭审质证的证据补充认证如下：巴南区政府举示的证据1-7以及明静、林明举示的证据1-3真实、合法，与案件具有关联，予以采信。二审中巴南区政府补充提交的证据1-5真实、合法，与本案具有关联，本院予以采信；证据6系国土资源部制定的规范性文件，巴南区政府上诉中引用该规范性文件说明其上诉理由成立，而作为上诉理由的规范性文件不适用诉讼证据规则予以判断与认证，本院对此予以指出。

　　二审另查明，重庆市人民政府《关于巴南区实施城市规划建设用地的通知》（渝府地〔2009〕173号）批复巴南区政府征收花溪镇建新村4、8、9社及村委会、新屋村村委会、光明村1社及村委会集体土地，重庆市巴南区国土资源管理分局在巴南区政府报批请示之前未收到征地安置补偿前置资金。2011年6月至2018年2月期间，重庆市巴南区征地办公室财务票据载明集体土地征收实施阶段收到征地项目业主单位分期缴纳的安置补偿款项。

　　本院认为，本案争议焦点在于涉案征地安置补偿资金“银行进账单”是否客观存在，以及巴南区政府作出的政府信息公开答复是否合法。本案中，明静、林明在信息公开申请阶段提交了巴南区政府《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》（巴南府文〔2008〕140号），从该请示附件描述的内容来看该“银行进账单”信息可能存在。围绕“银行进账单”信息本身是否客观存在，结合一、二审双方当事人提交证据和查明事实来看：一、《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的请示》（巴南府文〔2008〕140号）请示的附件2即《重庆市巴南区人民政府关于实施城市规划建设农用地转用和土地征收的审查意见》载明“该宗土地的征地和补偿等费用预计4619.0250万元，我区已存入区国土资源管理分局征地安置补偿专用账户（银行进账单附后）”，而从重庆市巴南区国土资源管理分局提交的情况说明内容来看，该局当时并未有前置资金到账的事实，“银行进账单”也就根本未客观存在。除此之外该局还陈述征地安置补偿资金系由项目业主单位直接支付至重庆市巴南区征地办公室；二、巴南区政府通过该单位“电子政务外网集群办公系统”的检索未能发现该“银行进账单”档案信息客观存在，该行政机关没有实际掌控该信息；三、重庆市人民政府办公厅《关于市级投融资机构储备土地有关问题的会议纪要》（专题会议纪要2009-36）中关于征地补偿安置资金前置事宜意见来看，涉及征地上报请示阶段尚不需要提供前置资金到账，仅需要在具体实施征地时资金到账即可；四、从重庆市巴南区征地办公室的情况说明和财务票据载明的内容来看，证明征地安置补偿资金系在集体土地实施征地阶段由业主单位直接缴纳至重庆市巴南区征地办公室账户。综合上述事实分析，巴南区政府向重庆市人民政府上报土地征收请示环节并未实际发生缴纳征地安置补偿前置资金的事实，该“银行进账单”作为信息载体本身并未制作亦并未客观存在，也并无将其作为附件与征地请示同时上报的可能，故巴南区政府自然就谈不上对该信息的实际掌控。鉴于巴南区政府事实上根本无法提供当时客观不存在的所谓“银行进账单”信息，巴南区政府勿需依据一审判决重新作出回复，且该处理方式无疑会增加当事人和行政机关的额外负担，而通过本案诉讼能够让当事人明确获知“银行进账单”信息是否存在，从而也实际保障了明静、林明的知情权。倘若巴南区政府通过虚假方式提供本不存在的“银行进账单”，不但失信于民而且将会妨碍司法。综上，巴南区政府的上诉理由成立，本院据此予以支持。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销重庆市第五中级人民法院（2018）渝05行初625号行政判决；

　　二、驳回明静、林明的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人明静、林明负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长   邬继荣

　　审  判  员   张  莉

　　审  判  员   王  乐

　　二〇一九年七月十五日

　　法 官 助理   王  堃

　　书  记  员   李小燕

　　来源：专注行政法