浙江高院裁判：行政机关故意与部分房屋共有产权人签订的补偿安置协议无效

　　【裁判要点】

　　1. 行政机关故意与部分房屋共有产权人签订的补偿安置协议无效

　　根据《行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”由于案涉协议系针对费建英等五姐妹共有房屋的补偿安置，暂且不论费建英等四户是否享有安置的权益，但新街街道办在明知费建英等五姐妹依法享有案涉房屋权益的情况下，仍然将全部房屋的补偿权益通过签订案涉协议的方式归于费玉仙户，存在恶意串通损害他人合法权益的情形，故应依法确认其无效。

　　2. 行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后的处理

　　判决既然确认案涉协议中“涉及房屋补偿奖励内容及款项支付部分的内容”无效，却未予判令被申请人费玉仙返还其依据该节协议事项获得的款额，违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，依法应予改判纠正。

　　【裁判文书】

　　浙江省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）浙行再67号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）费建英，女，1964年8月1日出生，汉族，住杭州市萧山区××街道××公寓××幢××单元××室。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）费茶英，女，1967年2月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市萧山区人民政府新街街道办事处。住所地：杭州市萧山区新街街道花城社区。

　　法定代表人屠杭钢，主任。

　　应诉负责人李程利，副主任。

　　委托代理人朱亮梁。

　　被申请人（一审第三人、二审被上诉人）费玉仙，女，1956年11月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。

　　委托代理人丁敏，女，1985年5月13日出生，汉族，住杭州市萧山区。系费玉仙女儿。

　　原审第三人费菊瑛，女，1962年9月27日出生，汉族，住杭州市西湖区××幢××单元××室。

　　原审第三人徐永祥，男，1955年6月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。

　　费建英、费茶英诉杭州市萧山区人民政府新街街道办事处（以下简称新街街道办）确认房屋补偿安置协议无效一案，杭州市萧山区人民法院于2019年9月20日作出（2019）浙0109行初42号行政判决。费建英、费茶英、新街街道办、第三人费玉仙不服，分别提起上诉。杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行终1003号行政判决。费建英、费茶英仍不服，向本院申请再审。本院于2020年11月25日作出（2020）浙行申761号行政裁定提审本案，并于2020年12月25日公开开庭进行了审理。再审申请人费建英、费茶英及其共同委托代理人周再松，被申请人新街街道办的应诉负责人李程利及其委托代理人朱亮梁，被申请人费玉仙的委托代理人丁敏、吴春燕等到庭参加诉讼。原审第三人费荷花因在再审期间病故，故由其夫徐永祥参加诉讼。原审第三人费菊瑛经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一、二审法院查明：费水根与徐阿凤系夫妻，两人共生育五个女儿，分别为大女儿费荷花、二女儿费玉仙、三女儿费菊瑛、四女儿费建英、小女儿费茶英。1987年6月25日，费水根户（在册人口为费水根、徐阿凤、费荷花、费玉仙、费菊瑛、费建英等六人）经政府相关部门批准，在杭州市萧山区××街街道××村××号××层××楼房××幢。1987年6月20日，原萧山市土地管理局向费水根户颁发了《集体土地建设用地使用证》，该证载明的土地使用者为费水根。费水根于1998年1月11日去世。2007年徐阿凤作为户主（在册人口为徐阿凤、费菊瑛、费建英等三人）申请翻建房屋，经审批获准在原宅基拆建主房，后徐阿凤户将原房屋上半层拆除后又加盖了二层半，最终翻建成二间四层半房屋，即案涉房屋。2014年3月10日，徐阿凤与费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花签订和解协议书一份，协议约定案涉房屋第三层归费玉仙、费菊瑛所有，第一层、第二层、第四层、第四层半归费建英、费茶英、费荷花所有，其余部分房屋（楼梯、附房、道地上的房屋）归其五人共有，徐阿凤放弃房屋的全部权益等内容。徐阿凤于2017年8月10日去世。2018年12月4日，费荷花、费建英和费茶英对上述和解协议书提起民事诉讼。2019年2月22日，一审法院作出（2018）浙0109民初22966号民事判决，确认和解协议书中对案涉房屋经合法审批部分进行分割的约定有效。2019年3月15日，费建英、费茶英以案涉房屋被纳入拆迁征收范围，新城街道办明知第三人费玉仙无权自行处分该房屋，而为一己私利罔顾姐妹亲情及契约精神，欲独自得到安置，在未征得原告同意授权的情况下擅自签订《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》（以下简称《房屋补偿安置协议》），被告的行为严重侵犯了原告的合法权益等为由，请求判令撤销被告新塘街道办与第三人费玉仙签订的《房屋补偿安置协议》。庭审中，经法庭释明，费建英、费茶英将其诉讼请求变更为请求确认《房屋补偿安置协议》无效。另查明：新街街道办因长山头村城中村改造项目建设，需要对新街街道长山头村（含长山社区）的集体土地及房屋进行征收，案涉房屋位于本次征迁范围内。2018年11月18日，经新街街道办委托，宁海县博信房地产资产评估有限公司对案涉房屋出具了《房屋补偿价格评估分户报告》，认定案涉房屋在估价时点（2018年10月8日）的补偿价格为人民币1338357元。同年11月29日，长山头村委会拟将案涉房屋作为费玉仙户世居房进行补偿安置的事项进行了公示。同年12月4日，新街街道办下属征迁工作指挥部（甲方）与费玉仙户（乙方）签订《房屋补偿安置协议》一份，协议约定案涉房屋交由甲方征收拆除，甲方支付乙方各类补偿奖励款项共计2959625.69元（其中房屋补偿款1975358.15元、前两年过渡费和一次性补助96000元、搬家费、电话等迁移及拆装费12132元、各类奖励688700元、其他187435.54元），该款扣除购房预留款后实际支付2911625.69元，其中本协议签订之日起半个月内支付50%计1455812.845元，在腾房验收完成之日起半个月内支付50%计1455812.845元；乙方户签约时安置人口暂定为4人（费玉仙、丁德发、丁敏、丁菲洋），甲方提供乙方安置面积预计为高层住宅119平方米；协议同时对安置房地点、安置房价格、腾房事项、过渡费用及争议解决方式等进行了明确约定。协议签订后，新街街道办已向费玉仙户支付补偿款1455812.845元。再查明：费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花等五人均已结婚成家，其中费建英户籍位于杭州市萧山区××街道××公寓××幢××单元××室，费茶英户籍杭州市萧山区，费玉仙户籍位于杭州市萧山区××街街道××组××号，费菊瑛户籍位于杭州市西湖区××幢××单元××室，费荷花户籍位于杭州市萧山区。该五人中仅有费玉仙一人长期居住在案涉房屋内，其户内成员包括丁德发、丁敏和丁菲洋。另新街街道办在与费玉仙签订案涉《房屋补偿安置协议》前已多次召集费建英等五人进行协商。

　　一审法院认为，案涉《房屋补偿安置协议》系由新街街道办与费玉仙签订，协议内容包括了对案涉房屋的补偿及安置两个部分。首先关于安置问题，案涉房屋先后以费水根户和徐阿凤户名义申请建造和翻建，费水根和徐阿凤在本次拆迁前均已去世，在费水根夫妇五个女儿中唯有费玉仙一人一直长期居住在案涉房屋内，其户籍亦位于××街街道××组××号，而其他费建英、费茶英、费菊瑛和费荷花等四人无论是户籍还是实际居住地址均不在案涉房屋内，结合萧山现行有效的安置政策《杭州市萧山区人民政府办公室关于征收集体土地房屋实施多层安置意见》（萧政办发〔2017〕51号文件）（以下简称萧政办发〔2017〕51号文件），费玉仙及户内成员属于案涉房屋的世居户，应以世居户的政策进行安置，而费建英、费茶英、费菊瑛及费荷花等四人并不符合安置条件，不能作为案涉房屋内的安置人口，故新街街道办将费玉仙户内四人作为安置人口，并在协议中约定安置高层住宅119平方米及安置房选址及购买价格的内容不违反法律、法规的禁止性规定，也未侵犯他人的合法权益，该部分约定内容应属合法有效。同时协议约定的前两年过渡费、一次性补助96000元（包括两年后过渡费发放标准的内容）及按时抽房和结算奖48000元，该两部分费用与案涉房屋实际居住人及安置人口的特定身份相关，且符合政策的规定，该约定亦合法有效。其次关于房屋补偿问题，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，案涉房屋系费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花五人共有，当事人签订的和解协议书对其各人享有该房屋的份额亦进行了分割确认，现新街街道办就案涉房屋的拆迁补偿仅与费玉仙一人签订协议，协议中并无费建英、费茶英、费菊瑛、费荷花签字，且事后也未得到费建英、费茶英和费荷花追认，案涉协议无权处分费建英、费茶英和费荷花部分的财产，故该协议中涉及房屋补偿奖励部分的内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）应属无效。鉴于案涉协议涉及房屋的补偿奖励与拆迁安置部分的内容可作明确区分，仅认定协议涉及房屋补偿奖励部分内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）无效，而并不影响协议其余部分的效力。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认杭州市萧山区人民政府新街街道办事处与费玉仙于2018年12月4日签订的《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》中涉及房屋补偿奖励金额及款项支付部分的内容（前两年过渡费、一次性补助96000元及按时抽房和结算奖48000元除外）无效；驳回费建英、费茶英的其余诉讼请求。

　　二审法院认为，涉案房屋补偿安置协议系新街街道办为实施城中村改造而签订，属于行政协议。原审原告费建英、费茶英要求确认协议无效而提起本案诉讼，因行政协议具有行政和契约的双重属性，故对其效力的判断，既适用合同法相关规定，亦适用行政法相关规定。本案中，基于2014年3月10日相关各方在民事诉讼中签订的和解协议，涉案房屋已经进行了分割，而且该协议已经民事判决确认其中经合法审批部分进行分割的约定有效。据此，应认定费玉仙只拥有其中部分房屋的所有权，而且新街街道办对涉案房屋的权属分割情况亦是明知的，但费玉仙仍旧涉案房屋整体的补偿问题在涉案协议中予以处分，构成了无权处分，事后又未得到其他权利人的追认，故涉案协议中涉及房屋补偿相关内容应属无效。但是，因费玉仙户相关人员符合当地关于世居户的认定标准，故其与新街街道办就安置问题达成的协议，具有独立性，其效力应予保留。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　费建英、费茶英再审申请称：一、案涉协议涉及房屋补偿奖励与拆迁安置部分不可明确区分，故应认定整个协议无效。1、实施征地房屋补偿应先补偿、后搬迁，而案涉协议却将补偿与安置一并处理，违反《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第六条的“先补偿、后搬迁”的规定。原审认定协议补偿部分无效而安置部分有效，将两者割裂处理，不符合法律规定。2、农村村民建房应符合“一户一宅”的标准及要求。因此，一户的一处房屋签订一份补偿安置协议即可，若按原审做法势必需要签订多份协议，违背“一户一宅一协议”的规定。二、案涉协议的拆迁安置部分违反法律、法规的禁止性规定，侵害其他被补偿人的合法权益。1、被安置权属于房屋所有权的从权利，不能脱离主权利单独行使。被申请人费玉仙独自处分被安置权该从权利，属于无权处分行为。全体所有权人至今并未对其无权处分行为予以追认，依照《合同法》第五十一条规定，协议所涉拆迁安置事项应属无效。2、被申请人新街街道办认定费玉仙为案涉房屋户主缺乏事实与法律依据。《户籍管理条例》第五条规定，户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。根据案涉房屋原所有权人徐阿凤2013年10月19日的遗嘱第3条“现在我的房子（长山头村富家塔126号）由费玉仙住着。我要让她3、4天后搬出。以后这个房子由费茶英住，并帮我管着。”可以明确，案涉房屋的主管人为费茶英而非费玉仙，且费茶英、费建英从未搬离案涉房屋。3、被申请人新街街道办在二审庭审时已自认，以世居户为拆迁安置补偿协议的签约主体没有法律依据。4、依照“一户一宅”的标准与要求，若将被申请人费玉仙户认定为被安置对象，将剥夺其他被补偿人的安置权利。三、被申请人费玉仙虽一直居住于案涉房屋内，但并不符合世居户的认定政策。原审据此认定案涉协议中关于安置约定内容部分合法有效，属于事实认定和适用法律错误。1、根据案涉房屋的原始所有权人徐阿凤于2013年10月19日所立遗嘱，自2013年10月23日起至徐阿凤过世时，被申请人费玉仙并不具有合法居住于案涉房屋的权利。根据2014年3月10日的《和解协议书》，费玉仙也仅对案涉房屋第3层与费菊瑛享有共同所有权。据此，费玉仙在徐阿凤过世后仅享有案涉房屋第3层的居住权。2、世居户认定中“一直居住在世居房”的标准，应当系指合法居住，而费玉仙自2013年10月19日起已经丧失合法居住权。3、行为人不得因其违法行为而获利，是法律基本原则。被申请人费玉仙因非法占有他人房屋，故让其获得世居户认定并得到安置权利，显然违背法律基本原则。综上，请求撤销一、二审判决，改判确认新街街道办与费玉仙签订的案涉协议无效。

　　新街街道办答辩称：一、费玉仙户系案涉房屋唯一世居户，将其作为签约主体以及安置人口并无不当。（一）案涉房屋先后以费水根户和徐阿凤户名义申请建造和翻建，在费水根夫妇五个女儿中只有费玉仙一直居住于此，户籍亦在××街街道××组××号。费建英、费茶英、费菊瑛、费荷花四人无论户籍还是实际居住均不在此。结合萧山区现行有效的安置政策萧政办发〔2017〕51号文件，费玉仙及户内成员属于案涉房屋的世居户。（二）就签约主体。根据《中华人民共和国土地管理法》一户一宅的相关规定以及萧政办发〔2017〕51号文件，对安置人口确认的规定实际就是对签约主体的规定，在费玉仙户作为唯一世居户的前提下，案涉房屋的签约对象只能是费玉仙户。二、案涉房屋所涉财产分割可通过其他途径解决。通过判决案涉协议中的房屋补偿部分无效不能解决财产分割问题。案涉全部房屋均进行了评估，费玉仙户签订案涉协议对其他财产共有人的合法权益并未造成损失，申请人完全可以通过协商、司法救济途径取得自己的财产份额。

　　费玉仙答辩称：一、答辩人是案涉房屋户主，签订案涉协议主体适格。（一）答辩人系合法居住于案涉房屋内。2014年答辩人五姐妹《和解协议书》约定，案涉房屋第三层归答辩人和费菊瑛所有。（二）答辩人户是案涉房屋的唯一在册人口，符合“世居户”身份。二、两被答辩人并非签订案涉协议的适格主体。1.两被答辩人不能成为安置对象，无权签订征迁补偿协议。2.被答辩人费建英已享受过房改及实物分房，无权再次安置。三、案涉协议未侵犯被答辩人合法权利。案涉协议系答辩人与新街街道办双方在平等自愿基础上签订，双方意思表示真实。《和解协议书》仅系内部财产分割处理，案涉协议关于房屋补偿部分系经过评估报告确定，两被答辩人也不可能就该补偿部分另行与新街街道办达成有别于案涉协议的新约定。两被答辩人可通过协商、司法救济途径取得自己的财产份额。四、依据信赖利益保护原则，案涉协议亦应予保护。五、案涉协议的各项补偿奖励系针对安置人口进行的补偿，并非对拥有房屋所有权的补偿，与被答辩人毫无瓜葛。综上，请求驳回被答辩人的再审申请。

　　费菊瑛答辩称：费建英、费茶英诉讼的“理由”和“依据”是母亲的遗嘱，但费玉仙从档案馆获悉的1987年建房申请上的申请人是父母和四个女儿共计六人（费茶英除外），故案涉房屋不能认为系母亲独有，不存在母亲已经将案涉房屋交予费茶英管理之说。至于两被答辩人所作“多次要求费玉仙搬离涉案房屋，并就其非法占有的违法事实向公安机关报案处理”的陈述，事实是，2014年3月10日，费建英、费茶英、费荷花三家以给母亲过生日为名，对费玉仙一家大打出手，费玉仙的报警求救。再则，既然“和解协议”确认费玉仙与费菊瑛拥有第三层房屋所有权，何来费玉仙“非法居住”？既然是合法居住，且费玉仙一家一直居住在此，户口亦在新街街道，所以费玉仙完全符合世居户户主的认定标准。答辩人认为，一、二审判决准确无误，无须再审。

　　经审理，本院确认一、二审判决认定的事实。

　　本院认为，本案系因再审申请人费建英、费茶英不服被申请人新街街道办下设征迁工作指挥部与被申请人费玉仙户于2018年12月4日签订的《房屋补偿安置协议》提起的诉讼。因此，该《房屋补偿安置协议》的合法性是本案争议焦点。本案中，案涉协议系因新街街道长山头村城中村改造而签订。由于案涉协议所涉房屋土地至今尚未被征收为国有。况且，即使已被依法征收，但在我国目前法律程序设计上亦不存在独立的征收集体土地上房屋的环节，故对集体土地上房屋的补偿通常在征收集体土地过程中将其作为地上附着物予以补偿。据此，类似于本案针对集体土地上房屋的拆迁补偿，应当遵循当事人的协商一致，在平等互利基础上通过签订补偿协议的方式进行。鉴于案涉房屋所有权人已经通过和解协议方式处分该房屋所有权，且被生效民事判决确认和解协议书中对案涉房屋经合法审批部分进行分割的约定有效。故费建英等五姐妹依法享有该房屋的相应权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”由于案涉协议系针对费建英等五姐妹共有房屋的补偿安置，暂且不论费建英等四户是否享有安置的权益，但新街街道办在明知费建英等五姐妹依法享有案涉房屋权益的情况下，仍然将全部房屋的补偿权益通过签订案涉协议的方式归于费玉仙户，存在恶意串通损害他人合法权益的情形，故应依法确认其无效。原一、二审判决既然确认案涉协议中“涉及房屋补偿奖励内容及款项支付部分的内容”无效，却未予判令被申请人费玉仙返还其依据该节协议事项获得的款额，违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，依法应予改判纠正。原一、二审判决认可协议中对费玉仙户的安置部分有效，但该部分的协议事项同时约定了费玉仙户交出案涉全部房屋的义务。由于费玉仙明显无法交出其他姐妹对房屋享有的份额，且案涉房屋第三层亦系由费玉仙与费菊瑛共有，而整个房屋的楼梯、附房及其道地上的房屋等财产权益则由费建英等五姐妹共有，新街街道办签订案涉协议的目的亦非仅为获得费玉仙户享有的份额，故认可协议所涉安置部分内容有效，事实上会导致新街街道办无法达到其签订协议之目的。此外，根据签订房屋补偿安置协议实践，一处房屋通常只能签订一份协议或依法作出一份裁决。若按原一、二审判决保留部分协议事项的做法，势必导致新街街道办今后尚需就“涉及房屋补偿奖励内容及款项支付部分的内容”再行与费建英等五姐妹签订协议或作出裁决，有违实践一贯做法。综上，新街街道办与费玉仙签订案涉协议行为侵犯了其他房屋共有权人的合法权益，且存在恶意串通的明显违法情形，依法应予确认该案涉协议无效。若新街街道办今后仍然需要对案涉房屋进行拆迁，应当在充分保障全体房屋所有权人合法权益的情况下与之签订房屋补偿安置协议。若协议不成，亦应采取必要的措施依法进行，以切实维护被拆迁人的合法权益。再审申请人费建英、费茶英提出的再审申请理由成立，依法应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

　　一、撤销杭州市中级人民法院（2019）浙01行终1003号行政判决；

　　二、撤销杭州市萧山区人民法院（2019）浙0109行初42号行政判决；

　　三、确认杭州市萧山区新街街道征迁工作指挥部于2018年12月4日与费玉仙户签订的《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》无效；

　　四、费玉仙户依据《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》获得的全部款额应在本判决生效之日起十日内返还给杭州市萧山区新街街道征迁工作指挥部。

　　一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元整，由杭州市萧山区人民政府新街街道办事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 惠忆

　　审判员 许勤

　　审判员 黄寒

　　二〇二一年三月八日

　　书记员 张维

　　来源：行政法实务