最高法院第四巡回法庭会议纪要：行政赔偿应结合实际损失、举证责任等综合确定赔偿数额

　　?裁判要旨

　　行政机关将地上附着物强制清除的行为已经法院生效判决确认违法，被征收人或利害关系人有取得赔偿的权利。根据《行政诉讼法》的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在地上附着物已灭失、无法评估的情况下，由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，人民法院可以适当参照补偿标准来确定赔偿数额。但是，在原告提供初步证据证明其受到的直接损失，且因行政机关违法行为给其履行举证责任造成困难，而行政机关又未能提供有效证据证明原告实际损失的情况下，人民法院应当根据原告的实际直接损失情况确定赔偿数额，而不能简单依据补偿标准直接确定赔偿数额。

　　?基本案情

　　2011年，丁某某与某村村民张某某签订《土地转包协议》，约定由丁某某转包张某某承包地3.5亩。2015年，包括丁某某转包地在内的集体土地被批准征收为国有。张某某之妻领取承包地附属物款2万元。2016年7月15日至7月19日，丁某某转包地的地上附着物被清除。丁某某不服，提起行政诉讼。在诉讼过程中，为证明自己受到的财产损失，丁某某提交了某公证处2014年12月30日出具的《公证书》，证明涉案土地上种植苗木棵数，以及2016年7月18日某资产评估有限公司出具的《苗木征收价值资产评估报告书》，以上述《公证书》内容为依据，评估土地上苗木及其他财产补偿价值为42万余元。

　　二审法院认为，甲政府组织实施将丁某某转包地地上林木强制清除的行为，已被生效判决确认违法，甲政府应对丁某某的损失予以赔偿。丁某某单方委托对其转包地种植的林木价值予以评估，因甲政府不予认可，因此不能作为赔偿的依据。本案丁某某提起的是国家赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，应先确认补偿数额，在此基础上按照赔偿数额不低于补偿数额的原则确定赔偿金额。一审法院依据市政府制定的地上附着物补偿标准作为本案补偿数额计算的基本标准相对公平。一审判决根据该文件确定的最高补偿标准计算出应补偿数额为26400元，并考虑政府存在过错，在确定补偿数额26400元的基础上，确定上浮20％作为赔偿数额是合理的。

　　丁某某不服一、二审裁判结果，向最高人民法院申请再审。

　　?争议焦点

　　对于征地过程中强制清除地上附着物的赔偿标准应当如何确定的问题，有两种不同观点：

　　第一种观点认为，对于已经依法批准征收、征用的集体土地，行政机关在依法给予补偿之前实施强制行为，且该强制行为已被法院生效判决确认违法，原本需要给予被征收人补偿的财产价值转化为违法强制行为造成的财产损失。由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，赔偿标准可以参照执行补偿标准。当事人虽然提起的是行政赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，应先确认补偿数额，在此基础上按照赔偿数额不低于补偿数额的原则确定赔偿金额。

　　第二种观点认为，在财产灭失的情形下，如果当事人能够提供初步证据证明其受到的直接损失，且系因行政机关违法行为给其履行举证责任造成困难，而行政机关又未能提供有效证据证明当事人实际损失的情况下，人民法院应当根据当事人的实际损失情况确定赔偿数额，不能直接依据补偿标准来确定赔偿数额。

　　?裁判结果

　　一审：甲政府赔偿丁某某财产损失人民币31680元；驳回丁某某的其他诉讼请求。

　　二审：驳回上诉，维持原判。

　　再审审查：指令再审。

　　?评析

　　一、关于财产损害的行政赔偿标准问题

　　在确定行政机关承担赔偿责任后，即派生出一个新的问题，即行政机关应以何种标准承担责任、赔偿受害人的损失。根据《国家赔偿法》第36条的规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，《国家赔偿法》规定的对侵犯公民、法人和其他组织的财产权的赔偿原则，是以赔偿直接损失为原则。

　　针对财产损害中不能恢复原状或者财产灭失的情况，《国家赔偿法》的规定是“给付相应的补偿金”。“相应”是一个比较笼统的概念，何谓“相应”，要结合我国现阶段的行政赔偿标准具体确定。

　　从行政赔偿的充分程度来看，行政赔偿的计算标准主要可以分为三种类型。第一，惩罚性标准。惩罚性标准是指行政赔偿义务机关向赔偿请求人支付超过其损害价值的赔偿金的计算标准，即赔偿金的数额超过了受害人的实际损失。惩罚性赔偿金除弥补受害人的损害外，对行政赔偿义务机关还具有惩罚性的功能，不仅可以充分保障受害人的权益，而且通过对作出违法行为的行政机关进行惩罚，确保其今后行为的合法性。但由于行政赔偿义务机关支付的赔偿金最终还是由国家财政承担，这种标准加大了国家的财政负担。第二，补偿性标准。补偿性标准是指行政赔偿义务机关向赔偿请求人支付与其损害价值大致相同的赔偿金的计算标准，即赔偿金的数额与受害人的损失大致相同，正好能够弥补受害人的损失。这种补偿赔偿标准与民法上的赔偿标准相同，赔偿的目的是使受害人恢复到受害之前的状态。第三，抚慰性标准。抚慰性标准是指行政赔偿义务机关向赔偿请求人支付低于其损害价值的赔偿金的计算标准，即赔偿金的数额低于了受害人的实际损失。赔偿金并没有完全弥补受害人的损害，对受害人来说仅具有抚慰的性质。

　　对于赔偿标准，学术界及司法实践普遍认为我国国家赔偿的标准是抚慰性标准，即赔偿数额通常不足以弥补受害人所受之全部损失，只能在其损失额度内予以适当补偿。《国家赔偿法（草案）》说明中指出：“国家赔偿的标准和方式，是根据以下原则确定的：①要使受害人所受到的损失得到适当的弥补；考虑国家的经济和财力能够负担的状况；便于计算，简便易行。”可见，在制定《国家赔偿法》之初，出于对国家经济发展水平和国家财政负担能力的考虑，我国行政赔偿标准采取了抚慰性赔偿标准。这个标准旨在保障公民最基本的生活和生存所需，而不是充分补偿受害人的损失。《国家赔偿法》在2010年第一次修正，基于尊重和保护人权的目的，国家赔偿中对行政赔偿各项标准均作了适当调整，但是调整后的《国家赔偿法》，对于各项行政赔偿标准仍然没能足额赔偿受害人实际损失。在实践运用中，该标准已经不适应我国经济发展和保障人权的基本要求，并且逐渐呈现出由抚慰性的赔偿标准向补偿性赔偿标准过渡的趋势，即抚慰性赔偿标准与补偿性赔偿标准相结合的原则。

　　具体到财产灭失情形下的行政赔偿标准问题。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕24号）第19条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当依照国家赔偿法第三十六条的规定承担赔偿责任。财产不能恢复原状或者灭失的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。”《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕20号）第12条第2款规定：“财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。”2016年11月4日《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》关于完善财产征收征用制度部分强调要完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，细化规范征收征用法定权限和程序，遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。据此，对于征收征用过程中造成的财产不能恢复原状或者灭失的情况，行政机关应当采用公平合理的赔偿标准对当事人进行赔偿。

　　二、关于地上附着物的损失赔偿问题

　　对于已经依法批准征收、征用的集体土地，行政机关在依法给予补偿之前实施强制行为，且该强制行为已被法院生效判决确认违法的情况下，原本需要给予被征收人补偿的财产价值转化为违法强制行为造成的财产损失。当事人因行政机关的违法强制行为造成财产损失向人民法院提起行政赔偿诉讼，人民法院依法应当受理并作出裁判。

　　根据《国家赔偿法》第15条第1款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《行政诉讼法》第38条第2款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。一般情况下，地上附着物的所有者应当对行政机关违法强制行为给其造成的财产损失情况承担举证责任。但对于行政赔偿相对人提交的证据材料行政机关不予认可，而地上附着物又已灭失的情况下，地上附着物的损失赔偿应当如何确定就成了审理此类案件的重点和难点。

　　司法实践中，有观点认为当事人虽然提起的是行政赔偿之诉，但其财产损失的主要成分为补偿款，应先确认补偿数额，在此基础上按照赔偿数额不低于补偿数额的原则确定赔偿金额。但不低于补偿数额应当只是确定赔偿数额的底线。如果当事人能够提供初步证据证明地上附着物补偿款不足以弥补其损失，人民法院应当本着公平合理的赔偿标准和有利于受害人等原则，通过正确分配举证责任，综合考虑涉案证据及当地征地补偿政策，认定具体损害事实及赔偿数额，合理运用裁量权对案件作出恰当的处理。尤其是因行政机关强制清除行为造成地上附着物的灭失，导致当事人在诉讼中对毁损财产种类、数量、价值等方面存在举证困难的情况下，行政机关作为征收实施单位，应当对地上附着物种类、数量承担举证责任，反之则应当承担举证不能的后果。

　　本案中，丁某某提起行政赔偿诉讼，应当对政府强制清除行为造成的财产损失承担举证责任。丁某某认为依据政府制定的地上附着物补偿标准进行赔偿不足以弥补其损失，并提交了公证书和评估报告，因是单方委托，甲政府在诉讼中表示不予认可上述证据。但甲政府违反正当程序，在强制清除地上苗木前及清除后均未通知丁某某，清除时未依法公证或者依法制作物品清单并保存，而是直接清除地上苗木，确实给丁某某履行苗木财产损失的举证责任造成困难。在丁某某提供初步证据证明其受到的直接损失且因行政机关违法行为给其履行举证责任造成困难，而行政机关又未能提供有效证据证明丁某某实际损失的情况下，应当由甲政府承担举证不能的不利后果。地上苗木因违法强制清除行为灭失，在双方对地上苗木均无法提供有效证据予以证明、无法认定实际损失的情况下，人民法院应当根据双方提供的证据材料，结合专家意见、生产生活经验等因素，按照有利于受害人的原则合情合理进行酌定处理，尽量弥补丁某某的财产损失。

　　来源：行政涉法研究