河南高院裁判：不能仅以土地使用权系划拨为由不予补偿

　　【裁判要旨】

　　划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种。不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）豫行终353号

　　上诉人（一审被告）信阳市浉河区人民政府，住所地河南省信阳市浉河区行政路6号。

　　法定代表人赵某华，区长。

　　委托代理人张某全，浉河区游河乡政府工作人员。

　　委托代理人刘燕，河南涵信律师事务所律师。

　　上诉人（一审被告）信阳市人民政府，住所地河南省信阳市平桥区羊山新区新五大道。

　　法定代表人陈某伟，市长。

　　委托代理人张某，市政府办公室工作人员。

　　被上诉人（一审原告）黄某云，女，1961年7月5日出生，汉族，住信阳市浉河区。

　　被上诉人（一审原告）陈某，女，1988年12月21日出生，汉族，住武汉市武昌区。系被上诉人黄某云之女。

　　被上诉人（一审原告）陈某宇，男，1990年10月9日出生，汉族，住武汉市武昌区。系被上诉人黄某云之子。

　　上诉人信阳市浉河区人民政府（以下简称浉河区政府）、信阳市人民政府（以下简称信阳市政府）因与被上诉人黄某云、陈某宇、陈某履行安置补偿法定职责及行政复议行政争议一案，不服河南省信阳市中级人民法院（2023）豫15行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2023年7月11日公开开庭对本案进行了审理，上诉人浉河区政府委托代理人张某全、刘燕，上诉人信阳市政府委托代理人张某，被上诉人黄某云及黄某云、陈某宇、陈某三人共同委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　黄某云、陈某宇、陈某一审起诉请求：1．撤销浉河区政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》；2．撤销信阳市政府于2023年2月21日作出的《行政复议决定书》（信政复决字［2023］19号）；3．判令浉河区政府针对黄某云、陈某宇、陈某位于河南省信阳市河区游河高中操场东侧的163.23亩国有土地给予补偿41024595.9元；该国有土地上护坡构筑物6032.59立方米给予补偿3342133.7元；其他地上附着物补偿1076543.1元；该国有土地上树木按市场价补偿3188030元；另位于××乡××期房靠北的2.99亩自留地给予补偿113620元；补助费和奖励费按照浉河区政府所制定的补偿标准支付给黄某云、陈某宇、陈某。4．本案诉讼费用由浉河区政府、信阳市政府承担。

　　一审法院查明，原信阳县人民政府分别作出信阳政土（1998）152号、156-161号、165-172号、310号批复，原河南信阳地区行政公署作出信政土〔1998〕113号批复，以上批复同意将游河乡游河村麻城庙组、油坊坎组、火神庙组、和山淮村施砦组集体非耕地共计108839平方米征归国有后，划拨给游河乡政府71767平方米作为广场和绿化用地，出让给游河乡政府37072平方米作为农贸市场综合用地。同年10月15日，信阳县土地管理局向游河乡政府颁发了上述土地使用权证。1998年7月8日，杜某发、陈某书（系黄某云丈夫，陈某、陈某宇父亲，已故）二人作为乙方与浉河区游河乡人民政府作为甲方签订了《兴建游河百合市场合同书》约定：“甲方转让给乙方的地块是位于游河高中操场东侧的竹林和荒滩，其位置与四至范围面积以游河乡百合市场现状图，规划建设主管部门审定的用地红线附图所示，乙方依据本合同取得上述土地使用权”。后杜某发退出了该项目开发，该项目由陈某书一人开发建设。2001年10月25日，游河乡政府办理了国有土地使用权变更登记手续，信阳游河超级百合城建设中心取得共计37072平方米国有土地使用权，其使用权证上载明土地用途为商业，使用权类型为划拨。剩余71767平方米国有土地使用权人仍为游河乡政府。2009年5月6日，浉河区游河乡人民政府（甲方）与陈某书（乙方）签订了兴建游河百合市场结算协议书，约定“二、原合同土地出让金为156万元，已付122．174474万元．．．．．．剩余26万元，乙方即日一次付清。三、甲方负责将该宗地原办理相关手续（155.62亩）或有关证据，交由乙方保存，并协助乙方办理林权证等有关手续，开发区域的使用权仍归乙方自主支配，若出山店水库修建或淮干滩区移民搬迁所有补偿、赔付归由乙方所得，甲方不干涉任何事宜。”2017年3月8日，信阳市浉河区人民政府印发《关于出山店水库移民（第一批）搬迁工作的通告》，搬迁范围：出山店水库85.48米高程以下淹没区的居民，涉及游河乡游河村、山淮村、老庙村、高湾村和游河集镇5个村（居委会），案涉土地在搬迁范围内。信阳游河超级百合城建设中心名下已开发土地上房屋及附属物补偿已向黄某云、陈某、陈某宇支付到位（1368240元），陈某书在山淮村施砦组租用土地种植的用材林93.52亩补偿款197981.84元已于2018年拨付给黄某云。山淮村施砦组的用材林43.24亩，游河村麻城庙组集体用材林38.86亩，游河村麻城庙组（火神庙组）集体用材林54.05亩因存在争议，尚未进行补偿。2022年1月13日，浉河区政府收到黄某云邮寄的《请求作出征收补偿决定的申请书》；2022年3月7日，浉河河区政府作出《行政答复书》，对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。黄某云、陈某、陈某宇不服遂起诉至河南省信阳市中级人民法院，信阳市中级人民法院于2022年8月30日作出（2022）豫15行初48号行政判决书，判决：“一、撤销被告信阳市河区人民政府于2022年3月7日作出的《行政答复书》；二、责令被告信阳市河区人民政府在本判决生效后60日内针对原告黄某云、陈某、陈某宇的补偿申请重新作出行政行为。”浉河区政府于2022年11月1日重新作出了《行政答复书》，对黄某云、陈某、陈某宇的申请不予支持。黄某云、陈某、陈某宇向信阳市人民政府申请复议。2022年12月30日，信阳市人民政府在收到该复议申请后，于2023年2月21日作出信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》，维持了浉河区政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》。黄某云、陈某、陈某宇不服，遂诉至信阳市中级人民法院，请求撤销浉河区政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》及信阳市人民政府作出的信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》，并请求判令对黄某云、陈某、陈某宇给予补偿，在其提出的补偿事项中，包含了“护坡构筑物6032.59立方米”。

　　一审法院认为，一、国有划拨取得的土地在长期使用过程中，伴随资金的投入，会产生相应的附加值，在收回土地的使用权时，应对其进行价值评估，新的《城镇土地估价规程》明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念。本案中，黄某云、陈某、陈某宇通过继承取得信阳游河超级百合城建设中心37072平方米（约合55.61亩）划拨国有土地使用权，其中已开发的14.27亩土地上的房屋及附属物补偿款1368240元已向黄某云、陈某宇、陈某支付到位，剩余未利用开发的土地虽为划拨土地，浉河区政府亦应予以适当补偿。浉河区政府以剩余未开发土地为划拨土地可无偿收回为由作出《行政答复书》对黄某云、陈某宇、陈某的补偿申请不予支持错误，且浉河区政府亦未提交证据证实其对案涉土地履行了相关收回手续，黄某云、陈某宇、陈某起诉撤销被诉该答复的理由成立，一审法院予以支持；信阳市政府作出的信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》对该项事实认定不清，亦应予撤销。二、黄某云、陈某宇、陈某主张登记在游河乡政府名下的71767平方米（约107.65亩）国有土地使用权为其所有，仅提交了陈某书与游河乡政府签订的《兴建游河百合市场结算协议书》，该部分土地未办理过变更手续，黄某云、陈某宇、陈某的该项主张，一审法院不予支持，黄某云、陈某宇、陈某可通过其他途径主张权益。三、对于附着物部分。案涉地块上附着物为林木，对于无争议部分，浉河区政府已经向黄某云、陈某宇、陈某支付完毕；剩余部分因存在争议，浉河区政府一审当庭称其已经将补偿款提存，黄某云、陈某宇、陈某可通过合法途径解决争议后再行主张。四、陈某书生前与游河村游西组村民协议转让的2.99亩土地系集体土地，双方签订的《土地使用权转让协议书》效力未经确认，对该部分土地及地上附着物黄某云、陈某宇、陈某主张补偿，一审法院不予支持，黄某云、陈某宇、陈某亦可通过合法途径解决解决争议后再行主张。五、关于黄某云、陈某宇、陈某主张的护坡构筑物，其提交了《实施开发百合市场工程补充合同三》《关于游河乡山淮村、有河村部分群众反映百合市场土地问题的调查报告及处理意见》和照片，证实护坡构筑物真实存在，浉河区政府虽辩称护坡构筑物不存在，未提交相反证据证实，对于护坡构筑物浉河区政府应当给予补偿。综上，对于信阳游河超级百合城建设中心名下剩余未利用开发的国有划拨土地及护坡构筑物，浉河区政府应当给予黄某云、陈某宇、陈某适当补偿。但鉴于双方对于案涉剩余未利用开发的国有划拨土地的面积、价值，护坡构筑物的面积、造价及补助费和奖励费的给付是否符合条件尚需浉河区政府进一步调查和裁量，宜由浉河区政府先行作出补偿决定为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条之规定，判决：一、撤销信阳市河区人民政府于2022年11月1日作出的《行政答复书》；二、撤销信阳市人民政府于2023年2月21日作出的信政复决字〔2023〕19号《行政复议决定书》；三、责令信阳市河区人民政府于本判决生效后60日内就信阳游河超级百合城建设中心名下剩余未利用开发的国有划拨土地及护坡构筑物，根据黄某云、陈某宇、陈某的补偿申请重新作出处理决定；四、驳回黄某云、陈某宇、陈某的其他诉讼请求。

　　浉河区政府上诉请求：1．撤销信阳市中级人民法院（2023）豫15行初10号判决第一、二、三项，改判驳回黄某云、陈某宇、陈某全部诉讼请求；2．本案诉讼费用由黄某云、陈某宇、陈某承担。事实与理由：一审判决认定部分事实错误，缺乏证据证明，适用法律错误。1．浉河区政府作出的《行政答复书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，一审判决予以撤销错误。法律规定了“物权法定”原则。而案涉百合城区域的土地权利人为信阳市浉河区游河乡人民政府名下71767平方米（约合107.65亩）、河南省信阳游河超级百合城建设中心名下土地37072平方米（约合55.58亩），浉河区政府根据土地登记情况及物权法定原则，不予支持黄某云、陈某宇、陈某要求支付案涉土地的补偿款有事实及法律依据。对于其他附属物，浉河区政府均按照实物调查结果及补偿政策将没有争议的部分已发放到位，有争议的部分补偿款暂未发放，在实物调查中没有记录的则不予支持。一审法院予以撤销错误。2．一审认定黄某云、陈某宇、陈某通过继承取得信阳游河超级百合城建设中心37072平方米（约合55.61亩）划拨国有土地缺乏证据证明。3．一审法院认定信阳游河超级百合城建设中心名下已开发的土地面积错误。根据实物调查结果，百合城中心名下已开发利用土地45.04亩，一审认定已开发土地为14.27亩错误。4．一审认定划拨土地在收回土地使用权时应当对其进行价值评估并且应予以适当补偿没有法律依据。案涉土地的权属证书明确显示为划拨土地，即使黄某云、陈某宇、陈某按照一审认定的通过继承取得百合城中心名下的土地，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款之规定，对于划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。一审认定需要给予黄某云、陈某宇、陈某划拨土地的土地补偿费没有法律依据。5．一审认定护坡构筑物存在且应当予以补偿证据不足，该部分认定错误。浉河区政府作为行政区域内负责组织实施出山店水库移民搬迁及补偿事宜的政府机构是严格按照已批复的《河南省出山店水库工程建设征地移民安置实施规划大纲》（以下简称《实施规划大纲》）及实物调查结果来进行征收区域内的移民安置补偿工作的，实物调查中没有护坡构筑物，且即使存在护坡构筑物，根据《实施规划大纲》中的补偿类别，也不存在对于护坡构筑物的补偿。一审以黄某云、陈某宇、陈某提交的一份无法核实真实性的复印件认定存在护坡构筑物且应当予以补偿属于证据不足，认定事实错误。黄某云、陈某宇、陈某如认为实物调查结果错误或者补偿标准错误，应当向相关机关主张，不应向浉河区政府主张。综上，请求二审法院支持浉河区政府的上诉请求。

　　被上诉人黄某云、陈某宇、陈某辩称：一审法院认定事实清楚，程序合法。适用法律正确，应当驳回浉河区政府的上诉。浉河区政府作出的行政答复书歪曲事实，没有法律和事实依据，物权的产生是根据合同双方签订协议才能产生。浉河区政府提供证据显示，黄某云、陈某宇、陈某名下有55.58亩土地，该土地虽然登记在百合城建设中心名下，但是根据民法典规定，黄某云、陈某宇、陈某有权继承百合城中心名下的相应物权。针对登记在区政府名下的107.65亩土地，在双方协议中予以明确。107.65亩土地产权证由被上诉人保管，如果涉及移民安置工程，补偿款由被上诉人合法使用。浉河区政府在本案移民土地被掩埋之前，没有对事实调查清楚，应该承担相应的责任。2．划拨土地也是有价值的，本案中浉河区政府作为移民安置工程的实施的单位，并没有对移民安置范围内涉及的国有土地按照法定程序征收，也没有给予价值评估，直接占有了三被上诉人在该移民范围内的土地，是违法渎职行为。3．一审法院认定的护坡是根据双方提供的证据予以支持，在该水库使用之前，从浉河区政府的相关部门以及被上诉人提供的证据显示护坡是真实存在的，该护坡是被上诉人经过投资建设，是具有使用价值的，属于补偿的范围。4．参照国有土地上房屋和征收条例的规定，政府应当对征收范围内所有建筑的权属、面积等进行公示，并让被征收人进行确认。本案中浉河区政府作为征收主体单位，没有履行相应的职责，导致该区域遭到水淹后，存在调查结果错误的情况，应当由浉河区政府承担责任。浉河区政府作为征收实施主体单位，应当对实施征收规划大纲中针对国有土地的补偿予以体现，但是该大纲没有对国有土地补偿的相应标准。被上诉人在一审中主张对案涉土地进行调查和评估，符合法律规定。

　　信阳市政府上诉请求：1．撤销信阳市中级人民法院（2023）豫15行初10号判决书第一、二、三项，改判驳回黄某云、陈某宇、陈某全部诉讼请求；2．本案诉讼费用由黄某云、陈某宇、陈某承担。事实与理由：一审判决认定部分事实错误，缺乏证据证明，适用法律错误。1．浉河区政府作出的《行政答复书》事实清楚、适用法律正确，程序合法，一审判决予以撤销错误。法律规定了“物权法定”原则。而案涉百合城区域的土地权利人为信阳市浉河区游河乡人民政府名下71767平方米（约合107.65亩）、河南省信阳游河超级百合城建设中心名下土地37072平方米（约合55.58亩），浉河区政府根据土地登记情况及物权法定原则，不予支持黄某云、陈某宇、陈某要求支付案涉土地的补偿款有事实及法律依据。对于其他附属物，浉河区政府均按照实物调查结果及补偿政策将没有争议的部分已发放到位，有争议的部分补偿款暂未发放，在实物调查中没有记录的则不予支持。一审法院予以撤销错误。2．一审认定黄某云、陈某宇、陈某通过继承取得信阳游河超级百合城建设中心37072平方米（约合55.61亩）划拨国有土地缺乏证据证明。3．一审法院认定信阳游河超级百合城建设中心名下已开发的土地面积错误。根据实物调查结果，百合城中心名下已开发利用土地45.04亩，一审认定已开发土地为14.27亩错误。4．一审认定划拨土地在收回土地使用权时应当对其进行价值评估并且应予以适当补偿没有法律依据。案涉土地的权属证书明确显示为划拨土地，即使黄某云、陈某宇、陈某按照一审认定的通过继承取得百合城中心名下的土地，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款之规定，对于划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。一审认定需要给予黄某云、陈某宇、陈某划拨土地的土地补偿费没有法律依据。5．一审认定护坡构筑物存在且应当予以补偿证据不足，该部分认定错误。浉河区政府作为行政区域内负责组织实施出山店水库移民搬迁及补偿事宜的政府机构是严格按照已批复的《河南省出山店水库工程建设征地移民安置实施规划大纲》（以下简称《实施规划大纲》）及实物调查结果来进行征收区域内的移民安置补偿工作的，实物调查中没有护坡构筑物，且即使存在护坡构筑物，根据《实施规划大纲》中的补偿类别，也不存在对于护坡构筑物的补偿。一审以黄某云、陈某宇、陈某提交的一份无法核实真实性的复印件认定存在护坡构筑物且应当予以补偿属于证据不足，认定事实错误。综上，请二审法院支持信阳市政府的上诉请求。

　　被上诉人黄某云、陈某宇、陈某辩称：一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原判。1．一审法院认定已经开发14.27亩土地，浉河区政府当时的工作人员和律师在法庭中予以自认，根据民事诉讼法的相关规定，二审中不承认明显是不诚信的原则，而且不符合事实。根据一审的原告以及浉河区政府提供的相关证据可以显示开发面积是14.27亩。2．划拨土地也是有价值的，本案中浉河区政府作为移民安置工程的实施的单位，并没有对移民安置范围内涉及的国有土地按照法定程序征收，也没有给予价值评估，直接占有了三被上诉人在该移民范围内的土地，是违法渎职行为。3．一审法院认定的护坡是根据双方提供的证据予以支持，在该水库使用之前，从浉河区政府的相关部门以及被上诉人提供的证据显示护坡是真实存在的，该护坡是被上诉人经过投资建设，是具有使用价值的，属于补偿的范围。

　　本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议焦点是：（一）被上诉人黄某云、陈某宇、陈某对案涉国有划拨土地主张补偿款是否具有事实和法律依据；（二）百合城建设中心名下55.61亩土地中剩余未开发利用土地面积及护坡构筑物问题。

　　（一）关于被上诉人黄某云、陈某宇、陈某主张案涉国有划拨土地补偿款问题。中共中央、国务院于2016年11月27日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，土地、房屋等财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理的补偿。新的《城镇土地估价规程》亦明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念。本案中，百合城建设中心持有的国有土地使用权证上虽载明系划拨方式取得，但是实质上陈某书（已故）已经按照《兴建游河百合市场合同书》约定的每亩1万元的价格支付了120多万款项，有《兴建游河百合市场结算协议书》等相关证据在卷予以证实，庭审中，游河乡政府亦自认收取了该款项。本院认为，划拨土地使用权也是土地使用者依法取得的土地使用权，和出让土地使用权一样，都属于财产权，系用益物权的一种。不能仅以土地使用权系划拨方式取得为由认定土地使用者无权获得土地使用权补偿。上诉人主张案涉土地系划拨性质的土地，国家征收时可无偿收回，不予补偿，依据不足。案涉55.61亩国有划拨土地使用权证虽登记在百合城建设中心名下，但百合城建设中心的《土地登记卡》载明该单位性质系个体，杜某发退出后，陈某书独自完成该项目，独自享有收益，被上诉人黄某云、陈某宇、陈某作为陈某书法定继承人，依继承取得案涉55.61亩土地使用权，且上诉人浉河区政府已向被上诉人黄某云、陈某宇、陈某就无争议部分的14.27亩土地进行了相关补偿。原审认定浉河区政府将剩余未利用开发的土地，向被上诉人予以适当补偿，并无不当。上诉人主张被上诉人黄某云、陈某宇、陈某无权取得案涉国有划拨土地补偿款的上诉理由，本院不予支持。

　　（二）关于百合城建设中心名下55.61亩土地中剩余未开发利用土地及护坡构筑物的问题。首先，关于百合城建设中心名下剩余未开发利用土地面积问题。经查，上诉人与被上诉人黄某云、陈某宇、陈某均认可存在剩余未开发利用土地，浉河区政府提交的项目用地测量图涉及到被上诉人主张的部分土地测量图（编号YFK742）显示，未利用地为30.77亩，一审庭审中，浉河区政府亦认可地上有楼的14.27亩，空地是30.77亩。原审认定已开发利用土地14.27亩，并无不当。浉河区政府主张已开发利用土地为45.04亩，与事实不符。其次，关于护坡等构筑物问题。二审庭审中，上诉人与被上诉人黄某云、陈某宇、陈某均认可存在护坡等构筑物。根据《兴建游河百合市场结算协议书》《实施开发百合市场工程补充合同三》《关于游河乡三淮村、游河村部分群众反映百合市场土地问题的调查报告及处理意见》和相关实物照片，足以证明百合城建设中心对护坡构筑物具有修建义务，上诉人亦未提交证据证明该护坡构筑物非百合城建设中心所建，因此一审认定上诉人对护坡构筑物予以补偿，并无不妥。由于案涉剩余未开发利用的国有划拨土地面积、价值，护坡构筑物的面积、造价等，尚需进一步调查裁量，一审认定宜由上诉人进一步调查并先行作出补偿决定，符合实际。上诉人主张的未开发利用的土地面积、护坡等构筑物不应补偿的上诉理由，本院亦不予支持。

　　综上，浉河区政府、信阳市政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费各50元，由信阳市浉河区人民政府、信阳市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　王江**

　　审 判 员　于保林

　　审 判 员　申春福

　　二〇二三年十二月二十九日

　　法官助理　徐瑞杰

　　来源：行政法实务

　　书 记 员　李　壮

来源：行政法实务