行政协议双方对条款产生争议时应如何适用解释？

　　行政协议是一种新型的特殊行政行为，其既是行政机关为实现公共管理目标而为的行为，也是契约双方合意的产物。根据我国行政协议司法解释的规定，人民法院在审理该类案件时，除适用行政诉讼法相关规定的同时，也可参照适用民事法律规范中关于民事合同的规定。同理，这也适用于对行政协议争议条款进行解释的情形。那么，在行政协议双方当事人对合同条款产生不同理解时，具体应如何适用解释呢？本文对裁判规则和相关观点进行了梳理，供读者参阅。

　　法信 · 裁判规则

　　1.行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释可作为审查行政协议的依据，行政机关作为行政协议的当事人当对条款产生不同理解时其不得随意作出不利于行政相对人的解释——萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局行政协议案【案例要旨】行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。当出现争议时，行政机关不得随意作出不利于行政相对人的解释。案号：（2014）萍行终字第10号审理法院：江西省萍乡市中级人民法院来源：最高人民法院第十五批指导性案例.第76号

　　2.协议当事人对协议内容的理解发生争议的，应当按照先行政、后协议的顺序进行认定——宁某某诉甘肃省定西市安定区住房和城乡建设局房屋征收补偿安置协议案【案例要旨】基于行政协议的行政性与协议性双重属性，协议当事人对协议内容的理解发生争议的，应当按照先行政、后协议的顺序进行认定。审理法院：兰州铁路运输中级法院来源：最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例

　　3.人民法院有权依据民事法律规范关于合同的规定中确定的解释规则解释行政协议中的争议条款并进行公平处理——襄汾县新城滨河停车场诉襄汾县公安局交通警察大队行政协议案【案例要旨】人民法院审理行政协议案件，有权根据合同履行相关事实，对发生争议的合同条款按照合同使用词句、合同有关条款、合同目的、交易习惯确定该条款的真实意思。审理法院：山西省临汾市中级人民法院来源：2019年山西行政审判十大典型案例

　　4.房屋征收补偿安置方案可视为所签订补偿和安置行政协议的格式条款，对其理解上的歧义可在法律框架允许的范围内作出有利于协议相对人一方的解释——赵某诉银川市兴庆区住房和城乡建设局、银川市兴庆区人民政府房屋征收行政补偿案【案例要旨】房屋征收补偿安置方案是签订案涉补偿和安置行政协议的根据，可视为所签订协议的格式条款，对征收补偿安置方案的理解存在歧义，可在法律框架允许的范围内作出有利于协议相对人一方的解释，且该解释也与案涉地区政府发布及实施的房屋征收补偿办法中的规定一致。案号：（2020）宁行终120号审理法院：宁夏回族自治区高级人民法院来源：中国裁判文书网

　　5.对行政协议约定条款产生争议时可结合约定内容的上下文语言逻辑、正常人的一般理解以及签约时双方的真实意思表现来进行解释——王金凤诉太原市杏花岭区人民政府回迁安置方案案【案例要旨】行政协议既具有作为行政管理方式的“行政性”，也有作为公私合意产物的“合同性”。行政协议由当事人双方协商订立，体现公私合意，对行政协议条款内容的理解，需遵照行政法相关规定和民事法律规范中关于民事合同的规定。对合同条款产生争议时，可在法律框架允许的范围内结合约定内容的上下文语言逻辑、正常人的一般理解以及签约时双方的真实意思表现进行理解和解释。案号：（2018）最高法行申3007号审理法院：最高人民法院来源：中国裁判文书网

　　法信 ·司法观点

　　一、关于行政协议内容的正当性解释

　　行政协议是协议双方协商一致的体现，行政协议约定的内容应当充分体现当事人之间的意思自治，协议有约定的按约定处理。但是，在行政协议订立和履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合理有据的解释，此种情形下应在法律框架允许的范围内作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议之名侵害相对人的合法权益。这是因为，与行政机关相比，协议中的相对人在签订协议时较多地处于弱势地位，应当充分保护相对人的合法权益，这不仅有利于维护社会公共利益，也有利于监督和促进行政机关依法行政。

　　（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第70-71页。）

　　二、行政机关对行政协议作出解释的效力认定实践中，认定行政机关对国有土地使用权出让合同进行解释的效力，应注意以下几点内容：1.国有土地使用权出让合同是否属于行政协议。行政协议是行政机关为实现一定目标，在职权范围内与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。国有土地使用权出让合同虽未明文规定属于行政协议范围，但是根据行政协议的定义，可将行政机关与当事人之间签订的国有土地使用权出让合同认定为属于行政诉讼法适用解释规定的“其他行政协议”。2.行政解释的效力。行政解释，是行政机关针对有关法律法规如何具体应用贯彻而作出的说明。所以，行政解释是否有效，关键在于行政解释作用对象的具体行政行为是否存在，作出的主体是否适格、是否在职权范围内及内容是否合法。在条件具备时，职能机关对行政协议标的用途作出的行政解释具有法律约束力。3.行政解释不具有可诉性。行政解释虽是行政机关作出的一种解释说明，属于行政行为，但该解释是一种抽象解释，即抽象的行政行为，而法院只能对具体的行政行为进行审查，故行政解释不具有可诉性。

　　（摘自《法律家》实践教学编委会编：《房屋拆迁、土地纠纷案例精选与参考适用》，人民法院出版社2018年版，第190-191页。）

　　法信 ·法律条文

　　1.《中华人民共和国民法典》

　　第一百四十二条　【意思表示的解释】有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。

　　无相对人的意思表示的解释，不能完全拘泥于所使用的词句，而应当结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定行为人的真实意思。

　　第四百六十六条　【合同条款的解释】当事人对合同条款的理解有争议的，应当依据本法第一百四十二条第一款的规定，确定争议条款的含义。

　　合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的相关条款、性质、目的以及诚信原则等予以解释。

　　第四百九十八条　【格式条款的解释】对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。

　　2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

　　第二十七条　人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

　　人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

　　来源：行政法实务