最高法会议纪要：行政补偿和行政赔偿竞合的处理

　　行政补偿和行政赔偿竞合的处理

　　----再审申请人宋某诉被申请人M 县人民政府行政补偿案

　　裁判要旨

　　当事人已就案涉土地上附着物的损失提起行政赔偿诉讼，并已获得人民法院判决支持的，其受损的权益已通过行政赔偿方式依法得到救济。当事人就同一地上附着物再行提起行政补偿诉讼，没有事实根据，其提出的行政补偿请求不能予以支持。若当事人认为案涉土地上附着物未得到依法充分赔偿的，可就相关行政赔偿诉讼主张权利。

　　基本案情

　　宋某系M县麻屯镇宋岭村村民，其在承包村集体的土地上种植葡萄。2015年6月20日，M县M镇人民政府将宋某承包地上的附着物强行清除。2017年9月25日，J区人民法院作出（2017）豫0306行初24号行政判决，确认M县M镇人民政府毁坏宋某承包地上作物的行为违法。2018年1月19日，宋某向M县M镇申请行政赔偿，由于该镇政府未答复，宋某提起行政赔偿诉讼。该行政赔偿诉讼经L铁路运输法院及Z铁路运输中级法院两级法院审理，最终判决M县M镇人民政府赔偿宋某损失共计107979元。宋某认为行政赔偿判决所判赔偿数额少于其应得的征收补偿利益，遂提起本案诉讼。

　　另查明，M县政府于2015年7月10日发布《征收土地方案公告》，M县国土资源局于2015年7月10日发布《征地补偿安置方案公告》，2015年10月28日，M县M镇宋岭村、孟津县土地储备中心、M县M镇人民政府签订《征收土地协议》。宋某所承包土地在该征收土地范围内。

　　争议焦点

　　一种观点认为，虽然宋某已通过行政赔偿诉讼获得权利救济，但是政府对其仍然负有补偿的法定职责，因此，宋某仍然可以提起本案诉讼。

　　另一种观点认为，本案中宋某申请行政补偿和行政赔偿的权利发生了竞合，宋某受损的权益已通过行政赔偿方式依法得到救济。其就同一地上附着物再行提起行政补偿诉讼，没有事实根据，宋某提出的行政补偿请求不能予以支持。

　　裁判结果

　　一审：驳回宋某的诉讼请求。

　　二审：驳回上诉，维持原判。

　　再审审查：驳回再审申请。

　　评析

　　一、行政补偿和行政赔偿

　　从公权力角度分析，行政补偿是国家救济制度的重要组成部分，是现代市场经济发展过程中对市场经济调节和政府双重干预的一种补救方法。从私权利角度审视，行政补偿则是受到公权力侵害的补偿相对人依法享有的一项正当权利。行政补偿的公正性与有效性对恢复受损的私人权利、抚慰相对人的不满心理、修复失衡的社会关系具有重要作用，如果行政补偿不公平、不合理，将会进一步激发相对人的抵触情绪、激化公权力与私权利之间的紧张关系、加剧社会矛盾的冲突。

　　我国《宪法》第10条对土地集体所有权及其保障、第13条对公民私有财产权及其保障分别给予了明确确认，特别是第10条第3款，对土地征用、征收的规定和第13条第3款对私有财产实行征收或者征用的规定，为我国行政补偿救济制度的建立提供了充分的宪法依据。此外，《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营法》等基本法及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规在各自调整范围内对行政补偿救济作出了规定，为具体领域的行政补偿救济提供了依据。如《物权法》第42条规定：......征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用......征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿......任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。这不仅为集体所有的土地、房屋和不动产行政补偿及其救济提供了依据，而且为追究相关侵权责任主体的法律责任提供了依据。补偿是针对因特定任务或大众福祉而进行的活动所导致的特别权益牺牲进行公平补偿。

　　而行政赔偿是国家赔偿的一种，它是指行政机关及其工作人员，以及法律法规授权组织和受行政机关委托的组织或者个人在行使行政权时侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，由赔偿义务机关依法承担赔偿责任，并对受损害人予以救济的制度。行政赔偿以行政机关的行为违法为前提，而行政补偿却是以合法国家活动中私人权益的特别牺牲为前提。也就是说，行政补偿源于国家和私人之间在公共利益的维护上的一种责任分担。对公共利益的维护不仅是国家的事，也是社会公众的一种责任和义务，公民享有的基本权利之所以会受到一定的限制，就是因为依法对社会、对公共福祉负有一定的义务。代表国家行使作出行为的行政机关合法行使公权力的行为如果对公众的权益造成一定的损害，如果这种损害超出了公众所应承担的不多于其他社会群体的社会义务的范围，那他就遭受了一种不合理的特别牺牲，行政机关就应当给予其相应的补偿。

　　二、行政补偿与行政赔偿的竞合

　　行政赔偿和行政补偿制度作为行政法领域的两个重要制度，都是国家对行政机关及其工作人员行使职权过程中给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害采取补救措施。然而，在行政法律关系中，行政机关或法律、法规授权组织对于行政管理相对人基于不同情况可能给予行政赔偿，也可能给予的是行政补偿，二者之间具有相似之处，所以极易混淆。行政赔偿性质上属于行政法律责任，而行政补偿性质上属于具体行政行为。行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法行使职权的行为而承担的一种法律责任，具有否定和谴责的含义；而行政补偿是国家对行政机关及其工作人员合法行为所造成的损害而采取的补救措施，行政机关作出的补偿决定属于具体行政行为。

　　由于引起损害的原因不同，导致了不同的法律后果。行政赔偿是以违法行为为前提，所以赔偿是针对行政机关实施的侵权行为所造成的损害进行赔偿；而行政补偿则是由于行政机关的合法行为所引起，是对行政机关合法行为所造成的损失进行弥补。如果对一个行政行为的合法性进行肯定的评价，那么即使该行为对行政相对人造成了侵害，行政相对人也只能通过申请行政补偿获得权利救济。例如，在集体土地征收过程中，相关行政机关如果履行了相关的法定程序，合法征收了集体土地的，被征收人均有通过补偿程序获得补偿的权利。而当一个行政行为被依法确认为违法的情况下，权益受侵害的当事人应该受害人应当通过什么程序寻求损害救济呢？我们认为，同样以集体土地征收为例，如果行政机关违法征收了集体土地使用权人的土地，或者违法征收了房屋所有权人的房屋，那么权益受损的被征收人其实享有两种途径实现权利救济：第一，其可以向行政机关申请履行补偿安置的法定职责；第二，其还可以就违法行政行为向违法机关申请行政赔偿。而在权益救济时，则可能发生行政补偿与行政赔偿的竞合。

　　三、请求权发生竞合时的处理

　　按照《土地管理法》（2004年修正）第47条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这里是正常征地的补偿范围，即政府合法履行征地手续后开展征地行为，所需支付征收对象的补偿范围。如果征地行为违法或者未履行征地审批手续而直接实施征地行为，亦即征地行为违法的情况下，行政机关理当按照《国家赔偿法》的规定履行行政赔偿义务。补偿与赔偿，虽一字之差，但性质迥异，计算标准与方式也不同，因而在违法征地或违法占地引发的行政赔偿案件中，就会涉及行政补偿和行政赔偿的关系问题。

　　如果相关行政机关履行了土地征收程序，而在实际实施过程中存在违法侵权的行为的，要区分补偿与赔偿的范围，对于已经纳入或者可以通过行政补偿程序弥补的损失，依法按照补偿的标准和程序来处理，而不宜纳入赔偿范围来处理。但是如果政府没有履行征地补偿程序，而直接实施了相应的征地行为的，在相关行为被确认违法之后，当事人主张赔偿损失的，则应当纳入行政赔偿范围，按照行政赔偿的标准、程序和方式进行赔偿。在这种情况下，裁判的基础是按照《土地管理法》中对正常征地补偿标准的规定确定赔偿数额的基数，再按照《国家赔偿法》的标准，从显示对违法行政行为惩戒和对受侵害人权益的救济来确定赔偿的最终数额。在这种情况下，不能完全参照相关征地安置补偿方案中确定的标准，这样就无法体现对违法行政行为的惩罚了。

　　本案中，宋某对M县M镇人民政府将其承包地上的附着物强行清除的行为已经提起行政诉讼并获得行政赔偿，在此情况下，宋某因同一事由再次要求M县政府予以行政补偿，其实是对已经通过行政赔偿获得救济的权益，再次申请行政补偿，这就属于重复或者交互运用救济手段。在已经获得行政赔偿的时候，不能重复或者交互运用救济手段，再行寻求行政补偿。若宋某认为案涉土地上附着物未得到依法充分赔偿的，可就相关行政赔偿诉讼主张权利。

　　来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、津法善行；鲁法行谈