【裁判要旨】

　　1.裁判方式

　　修改后的《行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。

　　2.赔偿范围和赔偿方式

　　应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，将涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费以及强制拆除行为可能造成的室内物品、迟延补偿造成的利息等损失均应纳入行政赔偿范围；赔偿方式区分情况可采取支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障当事人的居住权益和补偿权益。

　　3.赔偿标准

　　面对违法强拆,行政机关在承担赔偿责任时应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益，以体现对违法行政的惩戒；同时，还要综合考量同一片区其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式和标准、安置情况，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性，最大限度地避免给当地经济社会带来不稳定风险。在城中村改造而非棚户区改造或国有土地上房屋征收的过程中，在省级政府对涉案土地作出征收批复之前，行政机关已对涉案房屋所在村庄实施城中村改造并进行安置补偿，故不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关地方法规、规范性文件的适用情形。况且，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对当事人的房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。因此，在确定赔偿标准上，应参照当地拆迁安置补偿政策，按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿标准的原则，在法律、法规以及相关政策允许的范围内，“从新不从旧、就高不就低”，全面、合理地确定房屋及其他各项损失的赔偿价值。

　　参阅：

　　最高法院判例：当事人已明确提出赔偿请求的，人民法院应直接判决赔偿——魏永学诉薛城区政府行政赔偿案

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

行 政 赔 偿 判 决 书

　　（2020）鲁行再39号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永学，男，1970年5月25日出生，汉族，住枣庄市新城区。

　　委托代理人刘新，山东金装律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）枣庄市薛城区人民政府，住所地枣庄市薛城区永福路2号。

　　法定代表人尹作义，区长。

　　委托代理人姜玉伟，枣庄市薛城区司法局工作人员。

　　委托代理人刘荣渊，山东金尊律师事务所律师。

　　再审申请人魏永学诉枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）行政赔偿一案，枣庄市中级人民法院于2018年9月25日作出（2017）鲁04行初33号行政赔偿判决，双方均不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月26日作出（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决，已经发生法律效力。再审申请人不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年1月13日作出（2019）最高法行赔申1221号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日组织听证活动，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，原告魏永学系枣庄市薛城区常庄镇东小庄村居民，在该村位于房屋。根据与原告魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“2008年2月28日，中共薛城区委和被告薛城区政府制定了《关于加快城中村改造的实施意见（试行）》（薛发〔2008〕5号），将包括薛城区常庄镇东小庄村在内的六个村庄划入城中村改造范围，明确由薛城区政府成立薛城区城中村改造工作领导小组，具体负责城中村改造工作的组织实施。2010年10月23日，薛城区城中村改造工作领导小组作出《致广大村民的一封信》公布了对东小庄村整体搬迁改造的有关政策。”2010年10月11日，被告对原告该处房屋进行了摸底调查，制作了《城中村改造拆迁摸底调查表》（编号Ａ-201）、《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号Ａ-201）。在后表中载明：砖混两层主房面积170.24㎡、砖混配房面积60㎡、新建配房面积99.58㎡，附属物合计补偿103615.05元，魏永学在二表中均未签字认可。庭审中，原、被告对于附属物种类、数量及补偿价款均无异议。后原告未能与薛城区城中村改造工作领导小组签订补偿安置协议，2011年1月29日，原告的房屋被拆除。

　　原告于2013年6月28日向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法及行政赔偿诉讼。对于前一诉讼，滕州市人民法院于2014年3月21日作出（2013）滕行初字第81号行政判决，确认薛城区政府强制拆除魏永学房屋的行为违法。薛城区政府不服一审判决，提起上诉。2014年7月11日，枣庄市中级人民法院作出（2014）枣行终字第25号行政判决，维持了一审判决。对于行政赔偿诉讼，魏永学于2017年5月23日向滕州市人民法院递交撤诉申请，该院于同日裁定准予魏永学撤诉。2017年6月1日，魏永学向枣庄市中级人民法院提起本案行政赔偿诉讼。

　　本案在审理过程中，被告薛城区政府未申请对涉案房屋价值进行评估，而原告魏永学申请本院调取金水湾A区商品房小区现阶段门市营业房及住房网签备案价格。为科学、合理确定赔偿标准，根据原告的申请并结合本案实际，枣庄市中级人民法院在枣庄房地产开发办调取了2018年1—8月份薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据，数据显示：2018年1月—8月薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据分别为5470.95元/㎡、11199.29元/㎡。

　　另查明，枣庄市房产管理局于2002年9月6日为涉案房屋换发了新的房屋所有权证（证号：枣房权证薛房字第××）。该证内容显示：“房屋所有权人魏永学；房屋坐落薛城长江东路；产别私产；结构混合；房屋总层数2；建筑面积295.5平方米；设计用途营业。附记载明：换证.1996年建.其中壹层南部为住宅，面积为72.75平方米。”枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会不服枣庄市人民政府为原告魏永学颁发枣政薛城私房字第ＮＯ00155**房屋所有权证（该证系枣房权证薛房字第××换证前的房屋所有权证）的行政行为，向山东省人民政府提起行政复议。山东省人民政府于2015年1月12日受理，于2016年4月8日中止复议申请。在本案诉讼中，被告薛城区政府向一审法院提交中止审理申请书称，由于争议房屋的产权登记效力认定目前仍在山东省人民政府的行政复议过程中，最终结论会直接影响到本案最后确认赔偿责任的范围和结果，故申请将案件中止审理。一审法院于2017年9月8日作出（2017）鲁04行初33号行政裁定，中止本案诉讼。2018年6月28日，山东省人民政府因枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会申请撤回行政复议，遂作出鲁政复终字〔2016〕20号行政复议终止决定书，决定终止行政复议。

　　还查明，山东省人民政府于1995年1月12日作出《山东省人民政府关于将枣庄市薛城区薛城镇北一村等无地农民的农村户口转为城镇居民户口批复》（鲁政〔1995〕4号），同意枣庄市人民政府将薛城区薛城镇北一村5466人，东小庄村2664人的农村户口转为城镇居民户口。薛城区常庄镇东小庄全村在1999年7月经山东省人民政府批准的《枣庄市城市总体规划（1997-2010年）》中被确定为城市建设用地范围内。根据与原告魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“在2010年10月24日的薛城区政府文件（薛政发〔2010〕65号）《关于申请薛城区常庄镇东小村延续城中村改造政策的请示》中载明：东小村因属国有土地，被纳入棚户区改造范围”。

　　又查明，2010年2月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《燕山路棚户区改造工程告住户书》载明住宅房屋补偿安置标准为：被拆除合法住宅房屋补偿标准以所处区位新建普通商品房市场价格评估确定，市场评估基准价格为2580元/㎡，最低不低于同区位新建普通商品房市场评估价格的90%；2012年3月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《天山路棚户区改造安置补偿明白书》载明：“拆除有证房屋补偿价格是多少？答：天山路棚户区住宅房屋市场评估基准价格为2580元/㎡，每户房屋价格根据房屋类型、结构、楼层、成新等因素评估确定，最低不低于同区位新建普通商品房评估价格的90%”。

　　枣庄市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：一、应否裁定驳回原告的诉讼；二、对原告应予赔偿的项目具体包括哪些，应予赔偿的标准、数额应为多少。

　　关于第一个焦点问题。原告诉薛城区政府行政赔偿一案，经查，其在滕州市人民法院撤回起诉后，又到一审法院立案有正当事由，符合法律规定，不属于重复起诉；其提起行政赔偿诉讼，提供了相关证据支持其主张，符合起诉条件；其提起行政赔偿诉讼未超出法定起诉期限。故被告辩称对原告起诉应予驳回的主张，不能成立，不予支持。

　　关于第二个焦点问题。（一）关于被强拆房地产价值损失问题。根据查明的事实可知，原告房屋被拆除时其坐落土地已被征收为国有土地。山东省高级人民法院在与魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区行政赔偿三案发回重审裁定中明确指出：“对于薛城区政府赔偿上诉人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算”。因此，对原告房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。原告原被拆除房屋所在地被征收为国有土地后，现在原处兴建了薛城区金水湾Ａ区小区，故一审法院在枣庄房地产开发办调取的2018年1—8月份薛城区金水湾Ａ区项目商品住宅、营业房网签均价即是同区位、现阶段的市场价格，可以作为对原告被拆除房屋进行赔偿的单价标准。故对魏永学房屋损失的赔偿总额为2892653.46元（即72.75㎡×5470.95元／㎡＋222.75㎡×11199.29元／㎡）。另外，原告主张的低于容积率部分的地价补偿，无法律依据，不予支持。（二）关于停业损失问题。本案房屋虽系营业房，但原告提供的多个经营证件显示，距今最近的许可经营期限至2006年8月已届满，而本案房屋被强拆于2011年1月29日。诉讼中，原告并未提交充分有效证据证明该营业房在经营期限届满后至被强拆前仍在实际经营，故对原告主张的停业损失，不予支持。（三）关于搬迁补助费问题。魏永学的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理的费用。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条的规定，对原告被拆除的住宅72.75㎡，由被告向魏永学一次性支付搬迁补助费500元；对余下的营业房222.75㎡，按照“非住宅房屋标准为每平方米10元”的规定，支付搬迁补助费2227.5元。被告共计应向原告支付搬迁补助费2727.5元。（四）关于临时安置补助费问题。本案中，魏永学的房屋被强拆后，被告没有为其提供周转用房，也未提供临时安置补助费，原告无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此，被告应予赔偿。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十四条的规定，由被告按照被拆迁房屋面积10元／㎡标准，一次性支付房屋的临时安置补助费2955元（295.5㎡×10元／㎡）。（五）关于附属物的损失问题。被告在《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号Ａ-201）中确定的附属物价值103615.05元。对此，原、被告均无异议，故应依法确认附属物损失为103615.05元。（六）关于被砸物品的损失。对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，被告未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了原告的室内物品，对此，被告应承担举证不能的法律后果。根据原告提供的房屋被砸毁物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，酌定赔偿30000元为宜。（七）关于利息损失问题。因本院在枣庄房地产开发办调取的商品住宅、营业房网签均价系同区位、现阶段的价格，故对原告要求赔偿利息损失的诉讼请求，不予支持。另外，原告魏永学认为房价持续上涨致其损失扩大，于2018年9月19日又申请变更诉讼请求，依法不予准许；依原告申请在枣庄房地产开发办调取的2018年1—8月份薛城区金水湾Ａ区项目商品住宅及营业房（门市房）网签均价数据系同区位、现阶段房屋的市场价格，原告认为调取的该组数据过低，又申请对涉案房屋的市场价值评估鉴定，不予准许。

　　综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）项和第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，并参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条、三十四条之规定，判决：薛城区政府于本判决生效之日起30日内赔偿原告魏永学房屋损失2892653.46元、附属物损失103615.05元、被砸物品损失30000元、搬迁补助费2727.5元、临时安置补助费2955元，共计3031951.01元；驳回原告魏永学的其他赔偿请求。

　　再审申请人及薛城区政府均不服，向本院提起上诉。

　　本院二审认为，本案系薛城区政府强制拆除魏永学房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，薛城区政府依法应对魏永学的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为薛城区政府对魏永学财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，魏永学因违法强拆行为所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失在未获得相应补偿的情况下均应纳入行政赔偿范围。（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，一审法院判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准；魏永学主张涉案房屋所在村庄于1995年经山东省人民政府批复“农转非”，应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。对此，本院二审认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合上述条款规定的情形。因此，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对魏永学的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，一审法院判决的上述认定不当，应予纠正；魏永学的该项主张不能成立，不予支持。（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题。薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对魏永学的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到魏永学自房屋被强拆后多年未获得安置补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对魏永学作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失、被砸物品损失的赔偿问题，双方不持异议，予以确认。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上，宜按照全面赔偿原则，由薛城区政府对魏永学的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。魏永学如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上所述，原审法院判决认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审行政赔偿判决；责令薛城区政府于判决生效之日起九十日内对再审申请人依法予以全面赔偿。

　　最高人民法院再审审查认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

　　本案中，薛城区政府拆除涉案房屋的行为已被在先的生效行政判决确认违法，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据。涉案房屋被薛城区政府违法拆除，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此，一审判令薛城区政府赔偿再审申请人各项损失。二审认为再审申请人所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围，可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障被拆迁人居住权益和补偿权益，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点，论述详尽，依法有据，予以认可。但是，二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”，并判决撤销一审行政赔偿判决，责令薛城区政府对再审申请人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当。二审关于薛城区政府在协调化解不成时及时作出赔偿决定，申请人可寻求司法救济的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。二审判决方式适用法律错误，应予纠正。二审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。据此裁定：一、本案指令山东省高级人民法院再审；二、本案再审期间，中止原判决的执行。

　　再审申请人魏永学申请再审称，涉案有证房屋位于国有土地上，其主张对涉案房屋价值损失比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，合法有据；对其提出支付赔偿金的要求，二审判决仅责令薛城区政府依法予以全面赔偿，未明确具体的赔偿数额，属于适用法律错误；二审判决对部分赔偿请求未予审查认定，属于遗漏诉讼请求。请求撤销二审判决，支持其原审诉求。

　　被申请人薛城区政府答辩称，认可二审判决的裁判观点和理由，同时，涉案房屋拆除行为被确认违法后，被申请人一直在主动、积极做当事人协调工作，愿意承担合理合法的赔偿责任。

　　本院再审期间，再审申请人提交了新的证据：枣庄市房地产开发和房屋征收服务中心《说明》一份，证明与涉案房屋相近地段的薛城区金水湾A区项目商品住宅2020年4-5月网签均价为6579.71元/m2。经听证质证，薛城区政府对该说明不予认可。合议庭经评议认为，该说明真实有效，应予采信，该说明所载明的房地产网签均价能够客观反映再审申请人被安置地段的现时商品房市场交易价格情况。

　　本院通过再审听证，并结合原一二审庭审调查的情况，进一步确认如下事实：

　　1.薛城区政府分别于2010年2月23日、2010年9月23日对东姚山、东小庄两村制发《致广大村民的一封信》（内容基本一致），载明两村整体搬迁改造的补偿安置政策。

　　居民住房补偿标准：实行货币补偿与产权调换二选一方式：（1）货币补偿：合法建筑主房砖混两层850元/㎡、砖混平房800元/㎡、瓦房750元/㎡……，合法配房砖混平房600元/㎡，瓦房500元/㎡……。合法空闲宅基地按100㎡计算，100元/㎡标准补偿。（2）产权调换：按每户人均享受35㎡标准进行置换，可以上浮5%。……被拆除主房补偿价款高于安置房价值的，剩余部分折合安置面积按1000元/㎡的标准返还被拆迁户。

　　安置过渡费标准：按每人35㎡、每月4元/㎡标准。

　　搬迁补助费标准：住房按500元/户支付，营业房按拆除营业面积10元/㎡支付。

　　营业用房补偿标准：各种营业手续齐全且房屋所有权证、土地使用权证用途栏内标明“营业”字样的，其补偿价格为2000元/㎡，并按100元/㎡标准计发经营补助费。

　　2.2010年10月24日，薛城区政府文件《关于申请薛城区常庄镇东小村延续城中村改造政策的请示》中载明：东小庄村因属国有土地，被纳入棚户区改造范围。鉴于2009年上半年已按照城中村改造政策对东小庄村实施了拆迁改造，不宜使用棚户区改造政策应继续使用城中村改造政策。同年11月12日，枣庄市住房和城乡建设局出具意见，同意东小庄村延续城中村改造政策。

　　3.2020年1月8日，薛城区委、薛城区政府制发《薛城区城中村房屋搬迁补偿安置指导意见》，明确：符合安置条件的被拆迁户家庭人口经公示无异议后，搬迁过渡期内给予发放搬迁过渡费，标准为每人每月300元。合法房屋搬迁费1000元／户。

　　4.再审申请人在村内一套房屋，涉案城中村改造拆迁时应安置人口为3人。

　　5.涉案城中村改造片区安置地段的现时商品房市场交易价格为6579.71元/m2。

　　本院再审查明的其他事实与原审查明的一致。

　　本院认为：

　　本案系薛城区政府强制拆除再审申请人房屋引发的行政赔偿争议。涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，被申请人薛城区政府作为行政赔偿义务主体，依法应对再审申请人的财产损失承担行政赔偿责任。对于再审申请人财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准问题，本院二审时已经作出准确认定，即应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，将涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费以及强制拆除行为可能造成的室内物品、迟延补偿造成的利息等损失均应纳入行政赔偿范围；赔偿方式区分情况可采取支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障再审申请人的居住权益和补偿权益。上述观点最高人民法院经再审审查予以认可，本院再审亦予以确认。根据双方当事人的申辩意见以及原审裁判情况，本案再审争议的焦点问题为：赔偿标准以及各项损失赔偿数额的认定问题。

　　（一）关于赔偿标准问题。

　　面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益，以体现对违法行政的惩戒；同时，还要综合考量同一片区其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式和标准、安置情况，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性，最大限度地避免给当地经济社会带来不稳定风险。本案发生在城中村改造过程中，并非棚户区改造或国有土地上房屋征收，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关地方法规、规范性文件的适用情形。况且，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对再审申请人的房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。因此，本案在确定赔偿标准上，应参照当地拆迁安置补偿政策，按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿标准的原则，在法律、法规以及相关政策允许的范围内，“从新不从旧、就高不就低”，全面、合理地确定房屋及其他各项损失的赔偿价值。再审申请人主张完全按照国有土地上房屋征收补偿标准计算各项赔偿价值的再审申请理由，于法无据，不予支持。原一审判决未充分考虑城中村改造安置补偿政策和涉案拆迁安置补偿的实际情况，片面地按照国有土地上房屋征收补偿标准全额认定涉案房屋的赔偿价值，属认定事实不清，本院二审判决予以撤销，并无不当。

　　（二）关于各项损失赔偿数额的认定问题。

　　1.涉案房屋损失。因涉案房屋被拆除后，被申请人仍需对再审申请人履行房屋安置责任，故参照补偿安置政策中更有利的产权调换方式，根据再审申请人应享受的安置房屋面积110.25㎡（3人×35㎡/人×105%），给予选择安置房屋或者安置房价款的权利。再审申请人如选择安置方式，由薛城区政府在涉案城中村改造项目安置区域或者相近、类似区域提供110.25㎡安置房屋；如选择货币方式，该安置房屋价值可按照安置地段的现时商品房市场交易价格6579.71元/m2计算，赔偿数额为725413元（110.25㎡×6579.71元/m2）。

　　因再审申请人持有房屋所有权证，在该证仍具有合法效力的情况下，涉案房屋的面积应以证载面积为准。诉讼中，被上诉人虽然对该证的合法性提出异议，但未提供证据证明，对其异议不予采纳。结合再审申请人的主张，本院认定涉案房屋总面积为295.5㎡，其中：住房面积为72.75㎡，营业面积为222.75㎡。对于涉案被拆除房屋超出应安置面积（110.25㎡）的部分，应参照涉案城中村改造项目居民住房、营业用房货币补偿标准以及被申请人自认，住房按1000元／㎡、营业用房按2000元/㎡以货币形式计算房屋赔偿数额。本案中，涉案房屋的剩余面积应当在扣除72.75㎡住房面积后，其余不足应安置面积110.25㎡的部分，按1:2（营业用房的补偿标准为住房的2倍）的比例从营业用房面积中扣除。照此计算，涉案房屋的剩余面积为204㎡〔算式：295.5㎡-72.75㎡-（37.5㎡÷2）〕。按照以上营业用房的标准计算，剩余房屋面积的赔偿金为408000元。

　　2.地上附属物损失和被砸物品损失。双方当事人对于在诉讼中认定的103615.05元地上附属物损失、30000元被砸物品损失无异议，本院予以确认。

　　3.过渡安置费损失。因涉案房屋拆除后，薛城区政府需进行房屋安置，故再审申请人主张的过渡安置费损失应予支持。参照2020年1月薛城区政府制定的最新标准（应安置人口每人每月300元），至本判决生效时按114个月计算，薛城区政府应向再审申请人支付过渡安置费129600元。

　　4.营业损失。参照补偿安置政策，对涉案房屋的营业面积222.75㎡，被申请人应按100元/㎡标准适当赔偿经营损失为22275元。

　　5.搬迁费损失。涉案房屋住房部分参照2020年1月薛城区政府制定的最新标准计算为1000元，营业部分参照补偿安置政策中营业房按拆除营业面积10元/㎡标准计算为2227.5元，共计3227.5元。

　　6.利息损失。鉴于涉案房屋被违法强拆至今已9年之久，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条返还现金支付利息的相关规定，应由被申请人以除应安置面积货币赔偿数额、过渡安置费之外的涉案赔偿金额为基数，按现阶段中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率1.5%的2倍支付利息，以弥补其因违法强拆对再审申请人所造成的损失赔偿之不足，即本案赔偿金利息应按1.5%×2×9=27%的标准计算，利息数额为（408000+22275+103615.05+3227.5+30000）×27%=153121.74元。

　　综上，原一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销；本院二审判决在赔偿范围、赔偿方式以及赔偿标准方面认定正确，但裁判方式不当，应予纠正。再审申请人的再审请求及理由部分成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：

　　一、维持本院（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决第一项，即“撤销枣庄市中级人民法院（2017）鲁04行初33号行政赔偿判决”；

　　二、撤销本院（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决第二项。即“责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起九十日内对魏永学依法予以全面赔偿”；

　　三、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内提供涉案城中村改造项目安置区域或者相近、类似区域110.25㎡的安置房屋或者同等价值赔偿金725413元供魏永学选择；

　　四、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿因未安置给魏永学造成的过渡安置费损失129600元；

　　五、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿因违法强拆给魏永学造成的损失567117.55元，并加付利息153121.74元；

　　六、驳回魏永学的其他诉讼请求。

　　本判决为终审判决。

　　审判长

　　孙晓峰

　　审判员

　　李莉军

　　审判员

　　王修晖

　　二〇二〇年七月六日

　　书记员

　　杨柳青

　　山东高院：行政机关强拆进行既要全面赔偿，又要体现相关政策的连续性、一致性和公平性，避免给当地经济社会带来不稳定风险。

　　法言华语 法言华语 2023-02-24 00:01 发表于山东

　　收录于合集

　　#征收拆迁209个

　　#国家赔偿93个

　　【裁判要旨】

　　面对违法强拆,行政机关在承担赔偿责任时应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益，以体现对违法行政的惩戒；同时，还要综合考量同一片区其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式和标准、安置情况，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性，最大限度地避免给当地经济社会带来不稳定风险。本案发生在城中村改造过程中，并非棚户区改造或国有土地上房屋征收，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关地方法规、规范性文件的适用情形。况且，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对再审申请人的房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。鉴于涉案房屋被违法强拆至今已9年之久，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条返还现金支付利息的相关规定，应由被申请人以除应安置面积货币赔偿数额、过渡安置费之外的涉案赔偿金额为基数，按现阶段中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率1.5%的2倍支付利息，以弥补其因违法强拆对再审申请人所造成的损失赔偿之不足。裁判文书山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁行再39号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏永学，男，1970年5月25日出生，汉族，住枣庄市新城区。

　　委托代理人刘新，山东金装律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）枣庄市薛城区人民政府，住所地枣庄市薛城区永福路2号。

　　法定代表人尹作义，区长。

　　委托代理人姜玉伟，枣庄市薛城区司法局工作人员。

　　委托代理人刘荣渊，山东金尊律师事务所律师。

　　再审申请人魏永学诉枣庄市薛城区人民政府（以下简称薛城区政府）行政赔偿一案，枣庄市中级人民法院于2018年9月25日作出（2017）鲁04行初33号行政赔偿判决，双方均不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月26日作出（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决，已经发生法律效力。再审申请人不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年1月13日作出（2019）最高法行赔申1221号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，于2020年6月4日组织听证活动，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，原告魏永学系枣庄市薛城区常庄镇东小庄村居民，在该村位于房屋。根据与原告魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“2008年2月28日，中共薛城区委和被告薛城区政府制定了《关于加快城中村改造的实施意见（试行）》（薛发〔2008〕5号），将包括薛城区常庄镇东小庄村在内的六个村庄划入城中村改造范围，明确由薛城区政府成立薛城区城中村改造工作领导小组，具体负责城中村改造工作的组织实施。2010年10月23日，薛城区城中村改造工作领导小组作出《致广大村民的一封信》公布了对东小庄村整体搬迁改造的有关政策。”2010年10月11日，被告对原告该处房屋进行了摸底调查，制作了《城中村改造拆迁摸底调查表》（编号Ａ-201）、《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号Ａ-201）。在后表中载明：砖混两层主房面积170.24㎡、砖混配房面积60㎡、新建配房面积99.58㎡，附属物合计补偿103615.05元，魏永学在二表中均未签字认可。庭审中，原、被告对于附属物种类、数量及补偿价款均无异议。后原告未能与薛城区城中村改造工作领导小组签订补偿安置协议，2011年1月29日，原告的房屋被拆除。

　　原告于2013年6月28日向滕州市人民法院分别提起确认行政行为违法及行政赔偿诉讼。对于前一诉讼，滕州市人民法院于2014年3月21日作出（2013）滕行初字第81号行政判决，确认薛城区政府强制拆除魏永学房屋的行为违法。薛城区政府不服一审判决，提起上诉。2014年7月11日，枣庄市中级人民法院作出（2014）枣行终字第25号行政判决，维持了一审判决。对于行政赔偿诉讼，魏永学于2017年5月23日向滕州市人民法院递交撤诉申请，该院于同日裁定准予魏永学撤诉。2017年6月1日，魏永学向枣庄市中级人民法院提起本案行政赔偿诉讼。

　　本案在审理过程中，被告薛城区政府未申请对涉案房屋价值进行评估，而原告魏永学申请本院调取金水湾A区商品房小区现阶段门市营业房及住房网签备案价格。为科学、合理确定赔偿标准，根据原告的申请并结合本案实际，枣庄市中级人民法院在枣庄房地产开发办调取了2018年1—8月份薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据，数据显示：2018年1月—8月薛城区金水湾A区项目商品住宅、营业房网签均价数据分别为5470.95元/㎡、11199.29元/㎡。

　　另查明，枣庄市房产管理局于2002年9月6日为涉案房屋换发了新的房屋所有权证（证号：枣房权证薛房字第××）。该证内容显示：“房屋所有权人魏永学；房屋坐落薛城长江东路；产别私产；结构混合；房屋总层数2；建筑面积295.5平方米；设计用途营业。附记载明：换证.1996年建.其中壹层南部为住宅，面积为72.75平方米。”枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会不服枣庄市人民政府为原告魏永学颁发枣政薛城私房字第ＮＯ0015539号房屋所有权证（该证系枣房权证薛房字第××换证前的房屋所有权证）的行政行为，向山东省人民政府提起行政复议。山东省人民政府于2015年1月12日受理，于2016年4月8日中止复议申请。在本案诉讼中，被告薛城区政府向一审法院提交中止审理申请书称，由于争议房屋的产权登记效力认定目前仍在山东省人民政府的行政复议过程中，最终结论会直接影响到本案最后确认赔偿责任的范围和结果，故申请将案件中止审理。一审法院于2017年9月8日作出（2017）鲁04行初33号行政裁定，中止本案诉讼。2018年6月28日，山东省人民政府因枣庄市薛城区常庄镇东小庄村村民委员会申请撤回行政复议，遂作出鲁政复终字〔2016〕20号行政复议终止决定书，决定终止行政复议。

　　还查明，山东省人民政府于1995年1月12日作出《山东省人民政府关于将枣庄市薛城区薛城镇北一村等无地农民的农村户口转为城镇居民户口批复》（鲁政〔1995〕4号），同意枣庄市人民政府将薛城区薛城镇北一村5466人，东小庄村2664人的农村户口转为城镇居民户口。薛城区常庄镇东小庄全村在1999年7月经山东省人民政府批准的《枣庄市城市总体规划（1997-2010年）》中被确定为城市建设用地范围内。根据与原告魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区政府行政赔偿三案案情可知：“在2010年10月24日的薛城区政府文件（薛政发〔2010〕65号）《关于申请薛城区常庄镇东小村延续城中村改造政策的请示》中载明：东小村因属国有土地，被纳入棚户区改造范围”。

　　又查明，2010年2月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《燕山路棚户区改造工程告住户书》载明住宅房屋补偿安置标准为：被拆除合法住宅房屋补偿标准以所处区位新建普通商品房市场价格评估确定，市场评估基准价格为2580元/㎡，最低不低于同区位新建普通商品房市场评估价格的90%；2012年3月薛城区燕山路棚户区改造工程指挥部张贴的《天山路棚户区改造安置补偿明白书》载明：“拆除有证房屋补偿价格是多少？答：天山路棚户区住宅房屋市场评估基准价格为2580元/㎡，每户房屋价格根据房屋类型、结构、楼层、成新等因素评估确定，最低不低于同区位新建普通商品房评估价格的90%”。

　　枣庄市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为：一、应否裁定驳回原告的诉讼；二、对原告应予赔偿的项目具体包括哪些，应予赔偿的标准、数额应为多少。

　　关于第一个焦点问题。原告诉薛城区政府行政赔偿一案，经查，其在滕州市人民法院撤回起诉后，又到一审法院立案有正当事由，符合法律规定，不属于重复起诉；其提起行政赔偿诉讼，提供了相关证据支持其主张，符合起诉条件；其提起行政赔偿诉讼未超出法定起诉期限。故被告辩称对原告起诉应予驳回的主张，不能成立，不予支持。

　　关于第二个焦点问题。（一）关于被强拆房地产价值损失问题。根据查明的事实可知，原告房屋被拆除时其坐落土地已被征收为国有土地。山东省高级人民法院在与魏永学同村的另案当事人魏德山夫妇、张俊清夫妇、魏彦美诉薛城区行政赔偿三案发回重审裁定中明确指出：“对于薛城区政府赔偿上诉人房屋损失的数额，应当比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算”。因此，对原告房屋损失的赔偿应比照同区位、现阶段房屋市场价格计算。原告原被拆除房屋所在地被征收为国有土地后，现在原处兴建了薛城区金水湾Ａ区小区，故一审法院在枣庄房地产开发办调取的2018年1—8月份薛城区金水湾Ａ区项目商品住宅、营业房网签均价即是同区位、现阶段的市场价格，可以作为对原告被拆除房屋进行赔偿的单价标准。故对魏永学房屋损失的赔偿总额为2892653.46元（即72.75㎡×5470.95元／㎡＋222.75㎡×11199.29元／㎡）。另外，原告主张的低于容积率部分的地价补偿，无法律依据，不予支持。（二）关于停业损失问题。本案房屋虽系营业房，但原告提供的多个经营证件显示，距今最近的许可经营期限至2006年8月已届满，而本案房屋被强拆于2011年1月29日。诉讼中，原告并未提交充分有效证据证明该营业房在经营期限届满后至被强拆前仍在实际经营，故对原告主张的停业损失，不予支持。（三）关于搬迁补助费问题。魏永学的住房被强拆后，因搬迁另择新居，会产生合理的费用。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条的规定，对原告被拆除的住宅72.75㎡，由被告向魏永学一次性支付搬迁补助费500元；对余下的营业房222.75㎡，按照“非住宅房屋标准为每平方米10元”的规定，支付搬迁补助费2227.5元。被告共计应向原告支付搬迁补助费2727.5元。（四）关于临时安置补助费问题。本案中，魏永学的房屋被强拆后，被告没有为其提供周转用房，也未提供临时安置补助费，原告无论租房还是通过其他途径解决住房问题，都会产生直接损失。对此，被告应予赔偿。可以参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十四条的规定，由被告按照被拆迁房屋面积10元／㎡标准，一次性支付房屋的临时安置补助费2955元（295.5㎡×10元／㎡）。（五）关于附属物的损失问题。被告在《城中村改造拆迁补偿明细表》（编号Ａ-201）中确定的附属物价值103615.05元。对此，原、被告均无异议，故应依法确认附属物损失为103615.05元。（六）关于被砸物品的损失。对违法强拆造成的财产损失，应予赔偿。本案中，被告未提供证据证明其在实施强制拆除过程中采取了证据保全措施，也不能证明其按正当程序妥善保管了原告的室内物品，对此，被告应承担举证不能的法律后果。根据原告提供的房屋被砸毁物品清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，酌定赔偿30000元为宜。（七）关于利息损失问题。因本院在枣庄房地产开发办调取的商品住宅、营业房网签均价系同区位、现阶段的价格，故对原告要求赔偿利息损失的诉讼请求，不予支持。另外，原告魏永学认为房价持续上涨致其损失扩大，于2018年9月19日又申请变更诉讼请求，依法不予准许；依原告申请在枣庄房地产开发办调取的2018年1—8月份薛城区金水湾Ａ区项目商品住宅及营业房（门市房）网签均价数据系同区位、现阶段房屋的市场价格，原告认为调取的该组数据过低，又申请对涉案房屋的市场价值评估鉴定，不予准许。

　　综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（四）项和第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，并参照2007年5月1日起施行的《枣庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（枣庄市人民政府令112号）第三十三条、三十四条之规定，判决：薛城区政府于本判决生效之日起30日内赔偿原告魏永学房屋损失2892653.46元、附属物损失103615.05元、被砸物品损失30000元、搬迁补助费2727.5元、临时安置补助费2955元，共计3031951.01元;驳回原告魏永学的其他赔偿请求。

　　再审申请人及薛城区政府均不服，向本院提起上诉。

　　本院二审认为，本案系薛城区政府强制拆除魏永学房屋引发的行政赔偿争议。由于涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，针对涉案房屋原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，薛城区政府依法应对魏永学的财产损失承担行政赔偿责任。围绕各方当事人的上诉理由以及原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为薛城区政府对魏永学财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准和赔偿如何处理等问题。（一）关于被拆迁人财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，这意味着对上述“直接损失”之理解，不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、搬迁补助费、临时安置补助费等，如此才符合国家赔偿法的立法精神。本案中，魏永学因违法强拆行为所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失在未获得相应补偿的情况下均应纳入行政赔偿范围。（二）关于被拆迁人财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。如果房屋系因城中村改造而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，如果被拆迁人未获得安置，行政机关还有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。（三）关于被拆迁人财产损失的赔偿标准问题。面对违法强拆，行政机关在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。首先，要区分违法强拆发生的背景，是城中村改造还是集体土地征收，抑或是国有土地上房屋征收，不同的情形涉及的赔偿标准并不相同。其次，为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。再次，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体到本案，针对双方争议较大的涉案房屋的损失赔偿标准问题，一审法院判决认定以同区位、现阶段国有土地上房屋价格作为涉案房屋的赔偿标准；魏永学主张涉案房屋所在村庄于1995年经山东省人民政府批复“农转非”，应按照同区位国有土地上新建商品房价格赔偿其房屋损失。对此，本院二审认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。从该条款可以看出，集体土地被依法征收且未进行安置补偿是适用国有土地上房屋价值补偿标准的前提。而本案发生在城中村改造过程中，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，本案并不符合上述条款规定的情形。因此，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对魏永学的涉案房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。故此，一审法院判决的上述认定不当，应予纠正；魏永学的该项主张不能成立，不予支持。（四）关于被拆迁人财产损失的赔偿处理问题。薛城区政府在确定行政赔偿标准与额度的过程中，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，对魏永学的损失赔偿，要填平补齐其受损的财产权利，确保其在同等条件下获得不低于其他被拆迁人所享受的拆迁安置补偿利益。同时还要考虑到魏永学自房屋被强拆后多年未获得安置补偿、赔偿的客观情况，切实弥补因违法拆迁所造成的各项损失，对魏永学作出公平合理的赔偿。对于搬迁补助费、临时安置补助费等损失赔偿问题，薛城区政府应当按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额。对于附属物损失、被砸物品损失的赔偿问题，双方不持异议，予以确认。鉴于有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实，同时考虑到本案城中村改造涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人讼累、节约国家司法和行政资源以及警示赔偿义务机关及其工作人员严格公正文明执法角度出发，本案在损失赔偿处理问题上，宜按照全面赔偿原则，由薛城区政府对魏永学的合法权益全面及时、一次性地赔偿救济到位，切实履行好行政赔偿义务，尽可能协调化解争议，如仍难以达成一致意见，应当及时作出赔偿决定。魏永学如不服，仍有权依法寻求司法救济。综上所述，原审法院判决认定事实不清，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审行政赔偿判决；责令薛城区政府于判决生效之日起九十日内对再审申请人依法予以全面赔偿。

　　最高人民法院再审审查认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权，既可以选择由赔偿义务机关先行处理，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后再提起行政赔偿诉讼，就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下，人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题，避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济，增加当事人的诉累。具体到赔偿的数额，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除当事人房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他人身、财产损失一并予以行政赔偿，法院在判令赔偿时的标准至少不应低于补偿标准。

　　本案中，薛城区政府拆除涉案房屋的行为已被在先的生效行政判决确认违法，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失，依法有据。涉案房屋被薛城区政府违法拆除，再审申请人诉请判令薛城区政府赔偿因违法拆除造成的相应损失。对此，一审判令薛城区政府赔偿再审申请人各项损失。二审认为再审申请人所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围，可采用支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障被拆迁人居住权益和补偿权益，应当秉持全面赔偿和公平合理的原则等观点，论述详尽，依法有据，予以认可。但是，二审认为“有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要薛城区政府进一步审查核实”，并判决撤销一审行政赔偿判决，责令薛城区政府对再审申请人依法予以全面赔偿，则有违司法最终原则，裁判方式明显不当。二审关于薛城区政府在协调化解不成时及时作出赔偿决定，申请人可寻求司法救济的指引，无法减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源。二审判决方式适用法律错误，应予纠正。二审法院应按照拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况确定合理的赔偿数额，及时作出赔偿判决。据此裁定：一、本案指令山东省高级人民法院再审；二、本案再审期间，中止原判决的执行。

　　再审申请人魏永学申请再审称，涉案有证房屋位于国有土地上，其主张对涉案房屋价值损失比照同区位、现阶段房屋的市场价格计算，合法有据；对其提出支付赔偿金的要求，二审判决仅责令薛城区政府依法予以全面赔偿，未明确具体的赔偿数额，属于适用法律错误；二审判决对部分赔偿请求未予审查认定，属于遗漏诉讼请求。请求撤销二审判决，支持其原审诉求。

　　被申请人薛城区政府答辩称，认可二审判决的裁判观点和理由，同时，涉案房屋拆除行为被确认违法后，被申请人一直在主动、积极做当事人协调工作，愿意承担合理合法的赔偿责任。

　　本院再审期间，再审申请人提交了新的证据：枣庄市房地产开发和房屋征收服务中心《说明》一份，证明与涉案房屋相近地段的薛城区金水湾A区项目商品住宅2020年4-5月网签均价为6579.71元/m2。经听证质证，薛城区政府对该说明不予认可。合议庭经评议认为，该说明真实有效，应予采信，该说明所载明的房地产网签均价能够客观反映再审申请人被安置地段的现时商品房市场交易价格情况。

　　本院通过再审听证，并结合原一二审庭审调查的情况，进一步确认如下事实：

　　1.薛城区政府分别于2010年2月23日、2010年9月23日对东姚山、东小庄两村制发《致广大村民的一封信》（内容基本一致），载明两村整体搬迁改造的补偿安置政策。

　　居民住房补偿标准：实行货币补偿与产权调换二选一方式：（1）货币补偿：合法建筑主房砖混两层850元/㎡、砖混平房800元/㎡、瓦房750元/㎡……，合法配房砖混平房600元/㎡，瓦房500元/㎡……。合法空闲宅基地按100㎡计算，100元/㎡标准补偿。（2）产权调换：按每户人均享受35㎡标准进行置换，可以上浮5%。……被拆除主房补偿价款高于安置房价值的，剩余部分折合安置面积按1000元/㎡的标准返还被拆迁户。

　　安置过渡费标准：按每人35㎡、每月4元/㎡标准。

　　搬迁补助费标准：住房按500元/户支付，营业房按拆除营业面积10元/㎡支付。

　　营业用房补偿标准：各种营业手续齐全且房屋所有权证、土地使用权证用途栏内标明“营业”字样的，其补偿价格为2000元/㎡，并按100元/㎡标准计发经营补助费。

　　2.2010年10月24日，薛城区政府文件《关于申请薛城区常庄镇东小村延续城中村改造政策的请示》中载明：东小庄村因属国有土地，被纳入棚户区改造范围。鉴于2009年上半年已按照城中村改造政策对东小庄村实施了拆迁改造，不宜使用棚户区改造政策应继续使用城中村改造政策。同年11月12日，枣庄市住房和城乡建设局出具意见，同意东小庄村延续城中村改造政策。

　　3.2020年1月8日，薛城区委、薛城区政府制发《薛城区城中村房屋搬迁补偿安置指导意见》，明确：符合安置条件的被拆迁户家庭人口经公示无异议后，搬迁过渡期内给予发放搬迁过渡费，标准为每人每月300元。合法房屋搬迁费1000元／户。

　　4.再审申请人在村内一套房屋，涉案城中村改造拆迁时应安置人口为3人。

　　5.涉案城中村改造片区安置地段的现时商品房市场交易价格为6579.71元/m2。

　　本院再审查明的其他事实与原审查明的一致。

　　本院认为：

　　本案系薛城区政府强制拆除再审申请人房屋引发的行政赔偿争议。涉案房屋被强制拆除的行为已被确认违法，被申请人薛城区政府作为行政赔偿义务主体，依法应对再审申请人的财产损失承担行政赔偿责任。对于再审申请人财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准问题，本院二审时已经作出准确认定，即应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，将涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费以及强制拆除行为可能造成的室内物品、迟延补偿造成的利息等损失均应纳入行政赔偿范围；赔偿方式区分情况可采取支付赔偿金或者提供拆迁安置房等方式保障再审申请人的居住权益和补偿权益。上述观点最高人民法院经再审审查予以认可，本院再审亦予以确认。根据双方当事人的申辩意见以及原审裁判情况，本案再审争议的焦点问题为：赔偿标准以及各项损失赔偿数额的认定问题。

　　（一）关于赔偿标准问题。

　　面对违法强拆,行政机关在承担赔偿责任时应当秉承全面赔偿和公平合理的原则，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益，以体现对违法行政的惩戒；同时，还要综合考量同一片区其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式和标准、安置情况，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性，最大限度地避免给当地经济社会带来不稳定风险。本案发生在城中村改造过程中，并非棚户区改造或国有土地上房屋征收，虽然山东省人民政府对涉案房屋所在村庄作出“农转非”批复，但薛城区政府已对涉案房屋所在村庄实施了城中村改造并进行了安置补偿，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，亦不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关地方法规、规范性文件的适用情形。况且，在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对再审申请人的房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。因此，本案在确定赔偿标准上，应参照当地拆迁安置补偿政策，按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿标准的原则，在法律、法规以及相关政策允许的范围内，“从新不从旧、就高不就低”，全面、合理地确定房屋及其他各项损失的赔偿价值。再审申请人主张完全按照国有土地上房屋征收补偿标准计算各项赔偿价值的再审申请理由，于法无据，不予支持。原一审判决未充分考虑城中村改造安置补偿政策和涉案拆迁安置补偿的实际情况，片面地按照国有土地上房屋征收补偿标准全额认定涉案房屋的赔偿价值，属认定事实不清，本院二审判决予以撤销，并无不当。

　　（二）关于各项损失赔偿数额的认定问题。

　　1.涉案房屋损失。因涉案房屋被拆除后，被申请人仍需对再审申请人履行房屋安置责任，故参照补偿安置政策中更有利的产权调换方式，根据再审申请人应享受的安置房屋面积110.25㎡（3人×35㎡/人×105%），给予选择安置房屋或者安置房价款的权利。再审申请人如选择安置方式，由薛城区政府在涉案城中村改造项目安置区域或者相近、类似区域提供110.25㎡安置房屋；如选择货币方式，该安置房屋价值可按照安置地段的现时商品房市场交易价格6579.71元/m2计算，赔偿数额为725413元（110.25㎡×6579.71元/m2）。

　　因再审申请人持有房屋所有权证，在该证仍具有合法效力的情况下，涉案房屋的面积应以证载面积为准。诉讼中，被上诉人虽然对该证的合法性提出异议，但未提供证据证明，对其异议不予采纳。结合再审申请人的主张，本院认定涉案房屋总面积为295.5㎡，其中：住房面积为72.75㎡，营业面积为222.75㎡。对于涉案被拆除房屋超出应安置面积（110.25㎡）的部分，应参照涉案城中村改造项目居民住房、营业用房货币补偿标准以及被申请人自认，住房按1000元／㎡、营业用房按2000元/㎡以货币形式计算房屋赔偿数额。本案中，涉案房屋的剩余面积应当在扣除72.75㎡住房面积后，其余不足应安置面积110.25㎡的部分，按1:2（营业用房的补偿标准为住房的2倍）的比例从营业用房面积中扣除。照此计算，涉案房屋的剩余面积为204㎡〔算式：295.5㎡-72.75㎡-（37.5㎡÷2）〕。按照以上营业用房的标准计算，剩余房屋面积的赔偿金为408000元。

　　2.地上附属物损失和被砸物品损失。双方当事人对于在诉讼中认定的103615.05元地上附属物损失、30000元被砸物品损失无异议，本院予以确认。

　　3.过渡安置费损失。因涉案房屋拆除后，薛城区政府需进行房屋安置，故再审申请人主张的过渡安置费损失应予支持。参照2020年1月薛城区政府制定的最新标准（应安置人口每人每月300元），至本判决生效时按114个月计算，薛城区政府应向再审申请人支付过渡安置费129600元。

　　4.营业损失。参照补偿安置政策，对涉案房屋的营业面积222.75㎡，被申请人应按100元/㎡标准适当赔偿经营损失为22275元。

　　5.搬迁费损失。涉案房屋住房部分参照2020年1月薛城区政府制定的最新标准计算为1000元，营业部分参照补偿安置政策中营业房按拆除营业面积10元/㎡标准计算为2227.5元，共计3227.5元。

　　6.利息损失。鉴于涉案房屋被违法强拆至今已9年之久，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条返还现金支付利息的相关规定，应由被申请人以除应安置面积货币赔偿数额、过渡安置费之外的涉案赔偿金额为基数，按现阶段中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率1.5%的2倍支付利息，以弥补其因违法强拆对再审申请人所造成的损失赔偿之不足，即本案赔偿金利息应按1.5%×2×9=27%的标准计算，利息数额为（408000+22275+103615.05+3227.5+30000）×27%=153121.74元。

　　综上，原一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销；本院二审判决在赔偿范围、赔偿方式以及赔偿标准方面认定正确，但裁判方式不当，应予纠正。再审申请人的再审请求及理由部分成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：

　　一、维持本院（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决第一项，即“撤销枣庄市中级人民法院（2017）鲁04行初33号行政赔偿判决”；

　　二、撤销本院（2018）鲁行终2748号行政赔偿判决第二项。即“责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起九十日内对魏永学依法予以全面赔偿”；

　　三、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内提供涉案城中村改造项目安置区域或者相近、类似区域110.25㎡的安置房屋或者同等价值赔偿金725413元供魏永学选择；

　　四、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿因未安置给魏永学造成的过渡安置费损失129600元；

　　五、责令枣庄市薛城区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿因违法强拆给魏永学造成的损失567117.55元，并加付利息153121.74元；

　　六、驳回魏永学的其他诉讼请求。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 孙晓峰

　　审判员 李莉军

　　审判员 王修晖

　　二〇二〇年七月六日

　　书记员 杨柳青

来源：行政法实务