最高法判例：违法建设的养殖场不存在强制拆除造成当事人贱卖生猪损失

　　裁判要点

　　违法建设的养猪棚本就应当依法拆除，强制拆除之前当事人自行在市场上出售生猪，即便存在市场价格下调损失，也是市场风险所致，不存在强制拆除造成其贱卖生猪损失的事实。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行赔申315号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄德章。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭智豪。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。

　　法定代表人何尚汉。

　　委托代理人张小平。

　　委托代理人杨新。

　　再审申请人黄德章、郭智豪因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年7月6日作出的（2018）桂行赔终8号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月15日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　上世纪九十年代开始，黄德章陆续出资、建成位于南宁市绕城高速××侧、邕吴公路东侧××村段的三栋砖木结构养猪棚，及其他养殖附属设施，用于鸡、猪、鸽等禽畜养殖，建筑面积为1921.26平方米。该建筑未办理规划建设报批手续。2013年1月1日，黄德章与郭智豪签订《租赁合同协议书》，约定由郭智豪承租上述养猪棚及附属设施，用于养殖产业，租期10年。2014年7月23日，经开区管委会作出南经管（规监）拆决字（2014）第J－955号《限期拆除决定书》（以下简称955号限期拆除决定），认定黄德章建设的上述砖木结构养猪棚及其他建（构）筑物，属于违法建筑，要求其自行拆除，并告知复议、诉讼权利。2014年7月26日，经开区管委会作出南经管（规监）催告字（2014）第1162号《限期履行行政处罚决定催告书》，要求黄德章收到催告书之日起1日内自行拆除违法建（构）筑物，逾期仍不履行的，将依法实施强制执行。同日，经开区管委会作出南经管（规监）强公字（2014）第J－1088号《限期拆除违法建（构）筑物公告》，要求黄德章于2014年7月27日前自行拆除上述建（构）筑物，如在规定期限内不履行拆除义务的、将依法强制拆除。2014年7月29日，经开区管委会作出南经管（规监）强决字（2014）第629号《行政强制执行决定书》（以下简称629号强制执行决定），决定对上述违法建（构）筑物实施强制拆除。2014年7月30日，经开区管委会对养猪棚及其他建（构）筑物实施强制拆除。

　　2014年9月2日、9日，黄德章、郭智豪分别对955号限期拆除决定和629号强制执行决定及强制拆除行为，提起行政诉讼。南宁市中级人民法院分别于2014年12月15日和2015年4月27日，作出（2014）南市行一初字第119号行政判决和（2015）南市行一初字第13号行政判决，在确认涉案养猪棚及附属设施属于违法建筑的同时，以程序违法为由，判决确认955号限期拆除决定和629号强制执行决定及涉案强制拆除行为违法。2015年8月12日，黄德章、郭智豪向经开区管委会邮寄《关于充分运用国家扶持政策解决黄德章、郭智豪养猪场受损赔偿的提议函》，请求经开区管委会充分运用国家现有的对养猪场用地安排优惠政策和建场补贴政策，尽快重建养猪场恢复生产。2015年10月26日，经开区管委会作出南经管函（2015）409号《关于黄德章、郭智豪养猪场受损赔偿的提议函的复函》，主要内容：关于栏舍选址，建议黄德章、郭智豪在禁养区、限养区以外选址，自筹资金依法依规建场恢复生产；关于资金扶持，建议待符合条件后申请。2016年6月20日，黄德章、郭智豪向经开区管委会邮寄《行政赔偿申请书》，逾期经开区管委会未予答复。2016年10月11日，黄德章、郭智豪提起本案行政诉讼，请求经开区管委会将强制拆除的养殖场恢复原状，赔偿违法强制拆除行为造成的损失，赔偿金额以司法评估确定。

　　南宁市中级人民法院（2016）桂01行赔初9号行政赔偿判决认为，强制拆除前，黄德章、郭智豪已将生猪自行销售。涉案建筑未取得建设规划手续，没有合法土地来源，属于违法建筑，不能取得国家赔偿。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回黄德章、郭智豪的赔偿请求。黄德章、郭智豪不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行赔终8号行政判决认为，涉案建筑未取得建设规划许可手续，违法建筑不属于国家赔偿法规定的合法利益，不能取得国家赔偿。强制拆除前，黄德章、郭智豪已将涉案生猪自行销售。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　黄德章、郭智豪申请再审称：1.一、二审判决以涉案养猪场未取得合法规划许可为由，认定不应赔偿，违背事实和法律。2.涉案强制拆除行为与临时贱卖生猪造成的损失有因果关系。3.应由经开区管委会对违法强制拆除行为未给黄德章、郭智豪造成损失承担举证责任。请求：撤销一、二审判决，依法再审本案，责令经开区管委会将被拆除的养殖场恢复原状，赔偿违法强制拆除行为造成的损失。

　　经开区管委会答辩称：1.涉案生猪养殖设施的建设没有经过任何主管规划部门的行政许可，违反《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》规定，属于违法建设。2.黄德章、郭智豪在涉案强制拆除行为作出前已将生猪自行销售，仅凭两份《买卖协议》不能证明涉案强制拆除行为与临时贱卖生猪所造成的损失之间有因果关系。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿；行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，不予行政赔偿。本案中，尽管强制拆除养猪棚的行为已经被生效行政判决确认违法，但是，生效行政判决确认强制拆除行为违法的理由是在复议和诉讼期间强制拆除，违反法定程序，并未否定涉案养猪棚未经合法审批手续建设、属于违法建筑的性质。因此，违法强制拆除黄德章、郭智豪的违法建筑物、构筑物，并未造成其合法权益的损失。黄德章、郭智豪请求赔偿贱卖生猪损失,但并没有证据证明强制拆除行为造成贱卖生猪损失。一、二审判决驳回黄德章、郭智豪的行政赔偿诉讼请求，并无不当。黄德章、郭智豪主张，一、二审判决以涉案养猪场未取得合法规划许可为由，认定不应赔偿，违背事实和法律。但是，生效行政判决已经确认被强制拆除的养猪棚等建筑物、构筑物属于违法建筑的事实，违法建筑没有可保护的合法权益，不予赔偿事实依据和法律根据充分。以此为由申请再审，理由不能成立。黄德章、郭智豪又主张，涉案强制拆除行为与临时贱卖生猪造成的损失有因果关系。但是，违法建设的养猪棚本就应当依法拆除，强制拆除之前当事人自行在市场上出售生猪，即便存在市场价格下调损失，也是市场风险所致，不存在强制拆除造成其贱卖生猪损失的事实。以此为由申请再审，理由亦不能成立。黄德章、郭智豪还主张，应由经开区管委会对违法强制拆除行为未给黄德章、郭智豪造成损失承担举证责任。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条均规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，黄德章、郭智豪不能证明违法建筑被拆除存在应当予以行政赔偿的合法权益损失，且并非因为强制拆除行为造成其举证不能。以此为由申请再审，缺乏事实和法律依据。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第二款、第三款规定，当事人单独或一并提起行政赔偿诉讼，应当有具体的损失内容和赔偿数额。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。因此，当事人不能笼统请求予以行政赔偿，否则属于诉讼请求不明确，赔偿请求缺乏相应的事实根据。本案中，黄德章、郭智豪单独提起行政赔偿诉讼，并未明确具体的损失内容和赔偿数额，属于诉讼请求不明确的情形，一审法院应当向当事人释明，要求其列明具体损失内容、提出具体的赔偿数额。至于将来人民法院支持的数额，确需通过司法评估程序确定的，由人民法院自主决定，而不是由当事人在起诉时主张诉讼中通过司法评估程序确定其赔偿请求的数额。一审未予释明不妥，本院予以指正。

　　综上，黄德章、郭智豪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回黄德章、郭智豪的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员杨志华

　　审判员熊俊勇

　　二〇一九年五月三十一日

　　法官助理 张巧云

　　书记员 陈清玲

　　来源：鲁法行谈