最高法会议纪要：单独提起行政赔偿诉讼构成要件的辨识

　　(最高人民法院第五巡回法庭2019年第46次法官会议纪要)

　　【主持人】魏文超

　　【出席法官】汪国献、冯文生、黄 年、李剑弢、王海峰

　　葛洪涛、司 伟、张昊权、杨 军、马 岚叶 欢、乐敏

　　【列席人】何能高

　　【基本案情】

　　1999年10月，甲县政府向A颁发《国有土地使用权证》,将荒山5555.5亩的土地使用权出让给A，土地使用期限 50年。A随后对该地块进行农林业投资开发经营。2015年12月开始，A的经营活动受到当地村民阻扰。2016年1月，甲县政府责令A所经营企业停产停业。同月，甲县政府注销了前述《国有土地使用权证》，当地部分村民进入案涉土地并造成A生产生活设施的较大损失。2016年开始，A多次向甲县政府、县自然资源局(原县国土资源局)主张赔偿。经协商，双方同意共同委托鉴定机构对损失进行鉴定，但鉴定随后被县自然资源局单方中止。A遂于2018年以甲县政府、县自然资源局为被告提起行政赔偿之诉，形成本案诉讼。另外，A此前还以甲县政府、县自然资源局为被告提起行政诉讼，请求确认1999年颁证行为违法，人民法院以超出起诉期限为由裁定驳回A的起诉。

　　【法律问题】

　　单独提起行政赔偿诉讼构成要件的辨识。

　　【不同观点】

　　甲说:应予受理

　　甲县政府、县自然资源局误将集体土地作为国有土地出让，又将已经颁发的《国有土地使用权证》在出让未到期限前撤销，造成了A的财产损害，构成行政侵权。因甲县政府已经通过撤销《国有土地使用权证》的方式自行确认颁证行为违法，且同意与 A就损失共同委托鉴定，应当视为已经进行了先行处理。A提起行政赔偿符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(下简称《行政赔偿司法解释》)关于单独提起行政赔偿诉讼的规定，人民法院应予受理。

　　乙说:不应受理

　　A提起行政赔偿之诉，应当以行政机关及其工作人员在行使行政职权时损害其财产权益为要件。甲县政府于1999 年颁发《国有土地使用权证》的行为虽然违法，但该行为使A获得了国有土地使用权，未对其合法权益造成损害。而2016年撤销《国有土地使用权证》的行为系依法行使行政职权，亦不构成损害 A的合法权益。A所受损失，实际上是当地村民所造成，应当通过民事侵权之诉救济。同时，A并未依法向甲县政府提出赔偿申请，其提起诉讼亦超出了法定期限，不符合行政赔偿之诉的受理条件，人民法院不应予以受理。

　　【法官会议意见】

　　采甲说

　　根据《国家赔偿法》《行政赔偿司法解释》的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时损害公民、法人或其他组织财产权益的，当事人有权在满足一定条件时就该违法行为单独提起，或与行政诉讼同时提起行政赔偿之诉。甲县政府违法颁发《国有土地使用权证》，当事人A基于对甲县政府、县自然资源局的信赖，按照土地使用权载明的年限进行了投入。然而甲县政府在依法纠正其行政违法行为时，客观上使得A的土地使用年限不当缩减，从而造成了A的损失。A在多次向甲县政府、县自然资源局反映情况后，县自然资源局与A共同委托鉴定机构对损失进行鉴定未果。在此情况下，A提起单独行政赔偿之诉符合《行政赔偿司法解释》第二十一条起诉条件的规定，且未超过第二十二条规定的起诉期限，人民法院应当予以受理。

　　【意见阐释】

　　一、行政损害成立的判断

　　通说认为，行政损害的构成要件主要包括四项内容，即致害主体须为国家机关及其工作人员;损害行为须为行使公权力的行为或怠于行使职权的行为;当事人合法权益受到损害;损害行为与损害后果须有因果关系。

　　行政机关的损害行为包括积极地行使公权力的行为，也包括怠于行使职权的行为。为尽可能保护当事人的权利，宜将此理解为广义上的公法行为。在认定某一行为是否为职务行为时，宜按照客观标准判断，至于行为人的主观意图或目的则在所不问。行政损害行为属于行政侵权行为，但其与民事侵权行为的区别值得关注。两者的区别主要包括以下方面:从行为主体来看，行政损害的行为主体只能为国家机关及其工作人员，民事侵权行为主体则无此限制;从行为样态来看，行政损害行为既包括作为也包括不作为，民事侵权行为则主要体现为积极加害行为;从归责原则来看，民事侵权的可以适用过错责任和无过错责任，而行政损害只能适用过错责任;从举证责任来看，行政损害行为应当由行政机关自证其行政行为合法性，而民事侵权一般应由受害人承担举证证明责任等等。

　　行政行为与损害结果之间的因果关系是成立行政赔偿的基础和前提。“定系考国家赔偿的值选择。在行政赔偿中，对因果关系的认定，决定着国家赔偿范围的大小宽窄，因而也体现了国家对因公权力行使而受损害的人进行救济和补偿的程度。”，行赔偿中的因果关系要包括“条件说”，即认为凡是引起损害结果发生的条件，都是损害结果的原因;②“直接因果关系说”，即认为引起结果发生的数个条件行为中，直接引起结果发生的条件是原因，其余的则为条件;3“必然因果关系说”，即认为法官对每一个案件都要掌握本质的必然联系，未能探求到这种必然联系，就不能认定存在因果关系;“相当因果关系说”，即认为某一原因仅于现实情形发生某结果，尚不能认为有因果关系。只有在一般情形，依社会见解，普遍认为能发生同样结果时，才能认为有因果关系，等等。

　　在司法实践中，单一行为造成损害时其行为的性质及因果关系的认定并不困难，而在复合行为的情形下的认定标准则容易产生争议。以本案为例，如果将颁证行为与撤证行为单独分析，则一方面，甲县政府于1999年颁发《国有土地使用权证》固然违法，但其属于赋权行为。A因此获得50年土地使用权，权利未受到损害。另一方面，甲县政府于 2016年注销《国有土地使用权证》是对违法行为的纠正，属于合法行政行为，亦不符合行政侵权的构成要件。无论A就哪个行政行为提起行政赔偿，都无法得到支持。这样的结果，对A显然不公平。

　　前述分析路径的问题，在于将两个行为孤立地考量而忽略了两者之间的必然联系。1999 年颁证行为固然赋予了A50年的土地使用权，但由于颁证行为违反了法律规定，被撤销乃是必然的结果。因此颁证与撤证行为具有牵连关系，应当综合考量。1999年颁证行为使得A产生土地使用年限为50年的合理预期，并按照这一预期投入开发。由于颁证行为不具有合法性，导致土地使用权证在2016年被注销，使得A50年土地使用权年限预期未能实现，造成其投入成本的损失。按照这一思路，则可以作如下认定:即甲县政府违法颁发了土地使用权证，该违法行为被撤销使得A遭受了损失，且颁证行为与A的损失之间具有因果关系。甲县政府行政侵权构成要件成立，A有权提起行政赔偿之诉。

　　二、行政赔偿的救济途径辨析

　　根据《国家赔偿法》第九条、《行政赔偿司法解释》第四条的规定，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿，可以通过单独提起行政赔偿诉讼和在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求两条路径。所谓单独提起行政赔偿诉讼，是指赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求作出违法行为的行政机关予以赔偿。单独提起行政赔偿的特点在于行政行为已被确认违法。而一并提起赔偿请求，则是赔偿请求人在申请行政复议或者提起诉讼时一并主张赔偿，即在一个诉讼程序解决违法确认和赔偿请求问题。

　　以本案为例，如A的诉请为确认1999年颁证行为违法并由甲县政府赔偿损失，则构成一并提出赔偿请求;如 A仅请求赔偿损失，则构成单独提起赔偿诉讼。在本案的讨论中，主审法官会议多数意见认为A符合单独提起赔偿诉讼的要件。但亦有少数意见认为本案单独提起赔偿诉讼要件并不齐备，主要包括两项理由:一是颁证行为未被确认违法。单独提起行政赔偿诉讼应以行政行为已被确认违法为前提。A另行提起的确认颁证行为违法之诉超出起诉期限，已被裁定驳回起诉，行政赔偿因此无法成立。二是赔偿义务机关未就赔偿申请先行处理。根据《行政赔偿司法解释》的规定，单独提起行政赔偿诉讼应以赔偿义务机关已先行处理为前提。本案中，A在未向赔偿义务机关提出书面赔偿申请的情况下即向法院提起诉讼，违反了法定程序，应予驳回。

　　主审法官会议多数意见认为，首先，法院判决确认违法固然是行政行为被确认违法的重要方式，但并非唯一方式。除此之外，还包括“作出具体行政行为的机关与相对人对行政行为的违法性已无争议”“具体行政行为已被复议机关撤销或变更”确认违法等。本案中，甲县政府于2016年通过注销《国有土地使用权证》的方式纠正了1999年的颁证行为，应当认定颁证行为已被确认违法，无须再经法院判决确认。其次，对赔偿义务机关先行处理的认定应当适度宽松掌握。一般而言，单独提起行政赔偿请求应当先向赔偿义务机关提出。具体程序是，赔偿义务机关收到请求人的请求后，应当依据有关法律法规的规定，结合损害的实际情况，提出处理办法，并在两个月内予以答复。请求人如果不同意行政机关的处理，可以自该两个月期限届满之日起三个月内提起赔偿诉讼，如果行政机关在两个月内不予答复，当事人可直接向法院起诉。本案中，A在损失发生后多次向甲县政府、县自然资源局反映情况，应视为已经提出赔偿请求。此后双方同意就损失共同委托鉴定，表明赔偿义务机关已经就A的赔偿请求先行处理。此后，甲县自然资源局单方中止鉴定程序、中止继续磋商的行为则表明其已拒绝赔偿，A有权提起赔偿诉讼。如仅以 A未通过书面形式提出赔偿申请，且赔偿义务机关未作出过书面答复为由驳回A的起诉，系对法律的过度机械适用，不利于保护当事人的合法权利。

　　三、起诉期限的判断

　　如前文所述，单独提起行政赔偿诉讼涉及两类期限:一是赔偿义务机关两个月的答复期限，二是请求人三个月的起诉期限。也就是说，自请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求之日起至迟五个月内其应当向人民法院提起诉讼。行政诉讼起诉期限具有不得中断、中止的基本特征，当事人在起诉期限内未提起诉讼的，即失去诉权。如依照这一规则，本案中A于 2016 年即开始请求赔偿，2018年才提起诉讼，已经明显超出起诉期限的规定，其诉权不应予以保护。

　　关于这一问题，有必要对起诉期限的制度基础作进一步梳理分析。行政诉讼起诉期限是法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济的时间限制。一般认为，法的安定性是行政诉讼起诉期限制度的重要基础。所谓法的安定性，不只是对制定法的要求，同时也涵盖所有的国家行为。作为国家行为表现形式之一且数量最多的行政行为，和作为国家行为其他表现形式的司法判决一样，都应当遵循安定性原则。只有行政行为的效力尽早获得确定，具有不可争性，才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来。因而，行政诉讼起诉期限制度有利于维护法律安定性和社会秩序，体现了法治的基本要求。

　　然而，任何一项法律制度，基于其设立的价值取向与功能目标，往往都有特定的适用范围与适用对象。对该项制度适用范围与适用对象的限定，不论过于宽泛还是过于狭窄，都将导致对该项制度价值的损减甚至背离。1起诉期限制度亦然。根据学理分析，行政诉讼可以分为形成诉讼和给付诉讼两大类型，其中形成诉讼又可以分为撤销之诉和确认之诉，撤销之诉处于主导地位，确认之诉系撤销之诉的补充形式。当相对人提起行政撤销之诉时，其结果有可能导致该行政行为已创设的法律关系和社会秩序被推翻。因此，基于维护该具体行政行为所创设的法律关系和社会秩序的需求，立法借鉴民事诉讼形成之诉中撤销之诉除斥期间的规定，设置了行政起诉期限。但是，对于给付之诉、确认之诉，特别是给付之诉而言，无论其诉讼结果如何，均不会直接导致现有行政法律关系发生变动，也不会创设新的行政秩序。于是，将严苛的起诉期限制度适用于给付之诉的理论正当性不足，将会导致部分案件因不符合起诉期限要件而无法进入实体审理难以实现对公民合法权益的救济和保障。

　　德国、日本和我国台湾地区对于行政给付之诉的一般做法是参照民法请求权消灭时效的规定，甚至直接作为民事案件审理。而在英美法系国家，法律规定对行政机关的决定、命令司法审查的申请期限通常较为严苛，而针对行政机关侵权的赔偿诉讼则通常适用较为宽松的民事侵权诉讼时效。这些不同国家和地区的相关规定，都不约而同以是否涉及行政行为效力维护为标准，在不同类型行政诉讼案件中区别适用起诉期限和诉讼时效，对我国司法实践具有重要的借鉴意义。

　　基于以上分析，主审法官会议多数意见认为A提起的行政赔偿诉讼因不属于撤销之诉，故不宜严格适用起诉期限不得中止、中断的规则，而是可以灵活参照适用民事诉讼时效制度处理。具体而言，本案中A向甲县自然资源局请求赔偿时，双方曾经一致同意就损失委托鉴定。参照《民法总则》第一百九十五条关于诉讼时效中断的规定，可以认定构成“义务人同意履行义务”而产生时效中断的法律后果。A于鉴定程序被单方中止后及时提起行政赔偿诉讼，不应认定超过起诉期限。

　　四、裁判的思路

　　本案经主审法官会议讨论后多数意见认为，本案A的起诉符合单独提起行政赔偿诉讼的要件且未超出起诉期间，人民法院应当依法予以受理。唯应注意的是，本案中造成A损失的原因，既有政府违法颁证行为，还涉及周边村民的民事侵权行为。本案中赔偿义务机关须承担赔偿责任的仅包括前者，而对于村民民事侵权行为造成的损失，应另行通过民事诉讼渠道予以救济。

　　（执笔人:魏文超、叶阳）来源：鲁法行谈