福岛核损害赔偿诉讼中的国家赔偿责任问题

　　今年6月17日，日本最高法院针对4起福岛核损害赔偿集体诉讼进行了统一判决，驳回3700余名因福岛核泄漏事故而遭受影响人员的诉讼请求，认定日本政府对福岛县及周边居民无须承担国家赔偿责任。作为迄今为止最具争议性的核损害赔偿诉讼，其影响范围之大、赔偿范围之广、涉案人数之多、赔偿责任确定之复杂，使得案件审理结果一经报道，引起举世瞩目。

　　政府是否应当承担国家赔偿责任

　　2011年3月11日，太平洋9.0级大地震及其引发的海啸导致日本福岛第一核电站发生放射性物质泄漏及机组氢气爆炸事故，对周边居民和环境造成重大影响。自核泄漏事故发生至今，超过万余人针对日本政府和负责核设施运营的东京电力公司提起30余起核损害赔偿诉讼，要求其承担核设施致害责任。

　　日本政府是否应当承担国家赔偿责任？日本地方法院对这一争议焦点存在不同意见，例如，2017年10月10日，福岛地方法院判决认定，由日本政府和东京电力公司共同承担赔偿责任。与之相反，2019年3月14日，千叶地方法院判决驳回在千叶县避难的19名原福岛居民所提出的由日本政府承担国家赔偿责任的诉求。今年6月17日，日本最高法院首次就日本政府是否应当为福岛核设施致害承担赔偿责任问题进行了明确性裁判。该判决必将对地方法院的法律适用思路产生深远影响。

　　不可抗力是否构成核损害赔偿免责事由

　　在福岛核损害赔偿诉讼中，不可抗力是否构成核损害赔偿免责事由成为争议关键。被告辩称，福岛核泄漏事故的直接诱因是太平洋9.0级大地震及其引发的海啸，系超出人类预期的异常重大自然灾害，依法应当免于赔偿。日本《原子能损害赔偿法》第3条第1款规定：“核反应堆运行过程中，因核反应堆运行造成核损害的，参与核反应堆运营的单位应当承担损害赔偿责任。但因异常重大自然灾害或社会动乱造成损害时，不在此限。”

　　是否适用“异常重大自然灾害”免责条款？日本国内存在不同看法。“超乎预测范围说”认为，太平洋大地震等级之高，在日本可谓史无前例，已超出地震科学常识所能预判之范围，故应当将其界定为“异常重大自然灾害”。“人为疏失说”认为，原子能立法中的“异常重大自然灾害”是指具有不可抗性、超越想象的自然灾害，且对其判断应当以当前的科技知识为依据。依据事故发生时的地震学研究水平，在福岛核设施的建设和运营过程中，理应对地震或海啸引发核事故的可能性抱有足够的认识和预判。直接导致核泄漏事故的供电中断，是因核风险应急防范体系建设的不完善和日本政府的监管不力所导致，人为过失才是福岛核设施致损的根本原因，故不应当适用核损害赔偿免责条款。

　　“超乎预测范围说”和“人为疏失说”的根本分歧在于，根据地震发生时的科技水平，是否应当基于风险预判而采取防范应对措施。根据日本原子能委员会的界定，“异常重大自然灾害”指的是，人类历史上从未出现过的特大地震、飓风、水灾等。从语义涵摄范围上看，异常重大自然灾害并不等同于“不可抗力”这一概念。“异常重大”强调的是自然灾害等级之高、不可预测性之强，已经超出了人类既有科学经验所能预测评估范畴。反之，如若只是普通等级的地震、海啸、台风等自然灾害，并不属于法定的核损害免责事由。

　　日本《原子能损害赔偿法》之所以对核损害免责事由的适用前提予以限定，主要是为了强化核设施运营者切实履行核损害预防义务之考虑。核设施运营者在设施建造中，不仅要自觉提高核设施抵御应对极端恶劣自然条件的风险防范能力，在运营过程也要认真落实核损害防范责任。

　　核损害国家补偿责任是否应当成立

　　尽管日本最高法院认定日本政府对福岛核泄漏无须承担国家赔偿责任，但这并不意味着，日本政府就能全然置身事外。日本最高法院法官也认可日本政府应当对福岛核泄漏事故受影响者提供国家救助。根据日本《原子能损害赔偿法》第16条规定：“认为为达到本法之目的有必要时，政府应向核设施运营者提供必要的协助，以补偿损害。”上述条文采用“核设施运营者承担无限责任+国家协助补偿”的核损害赔偿责任分担构造，超出强制财务保证范围或不属于保险合同承保范畴的核损害赔偿，由政府协助核设施运营者向受影响者进行国家补偿。

　　之所以要以国家补偿责任兜底，主要基于如下理由：

　　第一，基于公益牺牲进行补偿。核能作为一种清洁经济的新型能源，相关技术的广泛应用并不仅仅惠益核设施的直接运营者，无论是政府还是普通民众，都因核能技术的应用而享受便利。作为核能事业的支持者、核设施建设的许可审批者、核设施运营的监管者，国家在鼓励和促进核电事业健康发展的同时，也有必要对因核电事业遭受影响甚至侵害的利益群体，以国家补偿的形式予以救济。

　　第二，受害救助存在急迫性。核设施运营者是否存在主观过意或过失、加害原因行为与损害结果之间是否存在因果关系，相关问题因高度的技术复杂性而难以被证明，既有可能出现核设施运营者虽无明确过失、仍造成重大损害结果的情况，也有可能出现诉讼十余年仍未有定论的情况。因此，基于保护受害人的目的，有必要以国家补偿责任作为补充，为受害人提供救助保护。

　　第三，核损害赔偿通常数额巨大，当作为侵权行为责任人的核设施运营者存在支付能力不足情形时，可以由国家协助其对受影响者进行救济。

　　第四，当核损害事故存在加害人免责情形时，如若法律只保护无过失的加害人，对于承担不利后果的受害人而言显失公平。换言之，不可抗力可以作为减轻侵权责任的抗辩事由，而国家也应当承担加害人免责后的补偿责任。

　　核损害国家补偿责任并不是指行政赔偿法语境下的行政损失补偿。国家补偿责任的成立，不以可归责性过错为前提，不以惩罚性为目的，而是以减少受害人的损失为根本目标。国家出于人道主义关怀和救助，对因核设施致损而面临生存危机的受害人予以最低限度的照顾；基于公益牺牲补偿和生存照顾国家义务，对因核能技术应用而遭受利益受损或特别牺牲的部分公众进行补偿。此外，国家补偿责任以适当为限度。这既是减轻国家财政负担的必然选择，也避免核设施运营者逸脱风险防范责任。

　　保证核能资源的合理开发利用，对实现国家能源安全的整体战略布局，无疑具有重要意义。国家、核设施运营者之间的赔偿责任分配是核损害赔偿法律责任体系建构中的关键问题。来源：人民法院报