司法终审：行政机关未经当事人同意，采取微信的方式向当事人送达行政处罚决定书，送达程序违法

　　裁判要旨

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子方式送达需经受送达人同意，且对于判决书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权利，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权利，不得采用电子方式送达。    在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益产生直接、重大影响，依照上述规定，亦不得采用电子方式送达。安宁城管局未经佳宾厂同意，径行通过微信方式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违法。

　　判决正文

　　甘肃省兰州市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）甘01行终101号

　　上诉人（原审原告）甘肃佳宾钢铝门窗厂，住所地：甘肃省兰州市安宁区长新路23号。

　　法定代表人王文斌，该厂总经理。

　　被上诉人（原审被告）兰州市安宁区城市管理局，住所地：甘肃省兰州市安宁区建安东路900号。

　　法定代表人赵碧涛，该局局长。

　　委托代理人俞东元，该局综合执法办公室主任。

　　上诉人甘肃佳宾钢铝门窗厂（以下简称：佳宾厂）因规划行政处罚一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佳宾厂的法定代表人王文斌及委托代理人，被上诉人兰州市安宁区城市管理局（以下简称：安宁城管局）的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案中审查的对象应当是安宁城管局作出的行政处罚是否符合法律规定，即作出行政处罚程序是否合法，认定的违法事实和依据是否充分。根据《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》规定：“《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使……实践证明，进一步在全国推进相对集中处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内有计划、有步骤开展相对集中处罚权工作。”甘肃省人民政府《关于城关区等8县区在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（甘政函［2014］208号）符合相关规定。《城市管理执法办法》第八条规定：“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品管理方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”安宁城管局依照职权，具有行使相关行政处罚权的主体资格。至于佳宾厂所提安宁城管局行政执法主体资格证发证时间为2019年8月10日，其在作处罚时尚不具备处罚资格的意见，经本院核实，因安宁城管局法定代表人发生变更，故重新颁发行政执法主体资格证，原行政执法主体资格证的有效日期至2019年12月1日。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，安宁城管局依据相关规定立案后，作出《责令改正通知书》《预先告知书》，责令佳宾厂限期改正违法行为并告知其享有听证权利和陈述、申辩权利，最终作出案涉《处罚决定书》，行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律准确。关于本案中安宁城管局的送达方式，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”2015年1月14日兰州市人民政府颁布的《兰州市行政程序规定》第七十五条第二款规定：“受送达人在送达回证上签收日期为送达日期，送达程序参照民事诉讼法有关规定执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。”可以看出，民事诉讼法已经明确移动通信作为送达的形式之一。本案中，在原告委托代理人拒签行政处罚决定书的前提下，安宁城管局在公证机关的见证下采用微信方式将行政处罚决定书送达原告法定代表人王文斌，符合法律、规章的规定，且原告法定代表人亦证实其收到了微信送达的行政处罚决定书。故被告安宁城管局的送达方式程序合法。综上，安宁城管局依据相关规定，作出行政处罚的事实清楚、证据充分，适用法律准确，程序合法。佳宾厂诉请撤销案涉《处罚决定书》的诉讼请求，没有事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳宾厂的诉讼请求。案件受理费50元，由佳宾厂负担。

　　上诉人佳宾厂上诉称，一、一审法院事实认定错误。一是被上诉人作出的处罚决定认定的面积错误，在上诉人被招商引资到兰州后，分别于1996年经过批准后开始建设厂房、车间、宿舍等一期工程，共计建筑面积约1800平方米；后于2012年在向相关部门进行申请后建设车间、厂房、宿舍办公房屋及生产车间等二期工程，共计建筑面积约3500平方米，整个厂房总面积约5300平方米。并不是被上诉人处罚决定中所认定的4365.4平方米。二是案涉建筑物不存在影响规划的情形。上诉人于1996年招商引资到兰州投资建厂，合法承租了案涉土地，一直用于生产、经营，完全不属于《城乡规划法》第六十四条规定的无法采取改正措施、消除影响的限期拆除的情形，并且案涉厂房已经纳入到了征收范围，相关的征收工作已经启动，相关的问题可以在征收补偿过程中一并解决，而不应该将案涉建筑物强制拆除。二、一审法院证据认定错误。一审法院直接在对证据的认定中表述“上诉人提交的证据仅能够证明承租了土地从事经营，但不能证明其建筑的合法性，故对其证明目的不予确认”属于证据认定错误。三、一审法院法律适用错误。一是上诉人厂区包含1996年建设的一期工程和2012年建设的二期工程，而《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往原则，安宁城管局适用该法的规定处罚，属适用法律错误。二是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款是对人民法院法律文书送达的规定，并不适用行政处罚案件中的行政文书的送达。所以，一审法院认定的被诉处罚决定适用法律准确、送达程序合法，属于法律适用错误。综上，请求依法撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；本案诉讼费用由被上诉人承担。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，安宁城管局对佳宾厂作出行政处罚决定，依据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定佳宾厂未取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划许可证》，分别于1998年、2012年在承租的兰州市安宁区集体土地上建设总面积为4365.4㎡的建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，并依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令其七日内自行拆除违法建筑。《兰州市行政程序规定》第四十九条规定：“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”安宁城管局依据《兰州中瑞房地产咨询估价报告》等证据认定本案事实，但其未提供曾就该报告听取佳宾厂意见的证据，参照《兰州市行政程序规定》第四十九条的规定，《兰州中瑞房地产咨询估价报告》不能作为行政处罚决定的依据，故被诉行政处罚决定主要证据不足。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”经审查，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，对于佳宾厂1998年的建设行为，安宁城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出行政处罚决定，不符合《中华人民共和国立法法》第九十三条的规定，故被诉行政处罚决定适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十七条第一款规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。”根据上述规定，采用电子方式送达需经受送达人同意，且对于判决书、裁定书、调解书等裁判文书，因其直接影响当事人诉讼和实体权利，为保障司法的公信和权威以及当事人的合法权利，不得采用电子方式送达。在行政处罚程序中，行政处罚决定书对行政相对人的合法权益产生直接、重大影响，依照上述规定，亦不得采用电子方式送达。安宁城管局未经佳宾厂同意，迳行通过微信方式向佳宾厂法定代表人送达行政处罚决定书，送达程序违法。

　　综上，安宁区城管局作出的《处罚决定书》主要证据不足，适用法律错误，送达程序违法。一审判决认定部分事实不当、适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2019）甘0103行初213号行政判决；

　　二、撤销兰州市安宁区城市管理局于2019年7月10日作出的《兰州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（兰城安（孔家崖）行罚字〔2019〕第07号）；

　　三、责令兰州市安宁区城市管理局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。

　　一、二审案件受理费各50元，由兰州市安宁区城市管理局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　王  卫

　　审判员  杜占才

　　审判员  王  洋

　　二〇二〇年五月二十八日

　　法官助理 安  方

　　书记员 洪 镭

　　来源：专注行政法