最高法院判例：诉讼标的是否已为生效裁判所羁束的把握

　　【裁判要点】

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款第九项规定，行政诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，本案诉讼标的已为（2010）浙温行初字第76号行政判决羁束，李育明、谢永瑞请求撤销温州市政府作出的140号批复，不符合起诉条件。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行申2656号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）李育明，男，1953年11月19日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢永瑞，男，1944年10月13日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。

　　再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。

　　法定代表人车俊，该省人民政府代省长。

　　再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）浙江省温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。

　　法定代表人张耕，该市人民政府市长。

　　再审申请人李育明、谢永瑞因诉浙江省温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政征收及浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地征收行政复议一案，不服浙江省高级人民法院（2016）浙行终347号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员张艳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　李育明、谢永瑞诉称：2007年9月30日，温州市征地事务处与温州市瓯海区南白象街道南湖村民委员会签订两份《征地补偿安置协议书》，该两份协议书合计核给村集体经济组织安置用地指标53.8035亩，其中二产用地37.6625亩，三产用地16.1410亩。温州市政府于2007年以本级计划第六批次建设用地报请浙江省政府批准农用地转用和征收土地。同年12月31日，浙江省政府作出浙土字A（2007]-0478号文批准征收村集体土地358.6902亩。温州市国土资源局依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定和温州市政府令第69号《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》的规定，于2008年3月26日发布温土公（2008）第109号《征地补偿安置方案公告》，该公告第七条载明：“核给南湖村集体经济组织安置用地指标53.8035亩，其中二产用地37.6625亩，三产用地16.1410亩。”上述公告与《征地补偿安置协议书》载明的安置用地指标面积相同。但温州市政府于2009年11月19日作出温政土征字[2009]140号《关于欧海区南白象街道南湖村征地补偿安置方案的批复》（以下简称140号批复），改变安置用地的标准，违反土地管理法第五十条和浙江省政府浙政发（2002）127号《关于加强和改进土地征用工作的通知》的规定。温州市政府第101号令自2008年7月1日起实施，该规范性文件没有溯及力。温州市政府按照第101号令的规定取消安置用地指标，不按第69号令规定的标准安排安置用地，属违法行政。综上，请求法院撤销温州市政府作出的140号批复；撤销浙江省政府作出的浙政复[2015]241号行政复议决定；责令温州市政府按第69号令第十九条关于“安排农村集体经济组织一定数量安置用地”的规定安排安置用地。

　　浙江省温州市中级人民法院一审查明：李育明、谢永瑞系浙江省温州市瓯海区南白象街道南湖村（以下简称南湖村）村民，在该村享有土地承包经营权。2003年2月27日，温州市政府制定《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》（第69号令，自2003年4月1日起施行）。2007年12月31日，浙江省政府作出浙土字A[2007］-0478号建设用地审批意见书，批准征收温州市政府本年度计划第六批次建设用地28.1453公顷，其中征收南湖村集体可调整果园23.9127公顷（358.6902亩）。2008年6月25日，温州市政府制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（第101号令，自2008年7月1日起施行）。同年7月13日，温州市政府办公室作出温政办（2008）105号《关于市政府令第101号实施后有关政策衔接的意见》，其中规定：“2007年1月1日后批准的征地项目，征地补偿安置方案尚未批复的，由被征地单位选择征地补偿安置政策，……国土资源部门应当书面告知被征地单位，在征地补偿安置方案批复前，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，并由被征地单位提出书面申请。”2009年8月15日，温州市国土资源局瓯海分局向南湖村村民委员会送达了温土资征（2009）3040号《征地补偿标准、安置方案告知书》，告知南湖村村民委员会就征地补偿标准和安置方案有选择第101号、第69号令的权利。同年11月13日，温州市征地事务处向温州市政府上报《关于要求批准南湖村征地补偿安置方案的请示》。2009年11月19日，温州市政府作出140号批复，同意土地补偿安置补助费标准按照第101号令执行，核定征地补偿安置费用2526.9724万元等。2010年8月5日，案外人叶绍丰、朱岳林不服该批复，提起行政诉讼，请求撤销该批复，本院于同月19日受理。同年11月5日，温州市中级人民法院作出（2010）浙温行初字第76号行政判决，认为因温州市区征地补偿政策发生变化，温州市政府结合征地政策处理工作的实际情况，在告知南湖村村民委员会对第101号、第69号令进行选择后作出被诉批复，同意土地补偿安置补助费标准按第101号令的规定执行，于法有据。叶绍丰、朱岳林主张被诉批复程序违法并请求撤销的理由不能成立，不予支持。据此，判决驳回叶绍丰、朱岳林的诉讼请求。该行政判决已发生法律效力。原告李育明、谢永瑞不服140号批复，于2015年5月26向浙江省政府申请行政复议，浙江省政府于同年6月1日受理。因案情复杂，延长行政复议期限30日。浙江省政府于2015年8月17日作出浙政复[2015]241号行政复议决定，维持140号批复。

　　一审法院认为：根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，行政诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本院已生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决认为撤销被诉行政行为的理由不能成立，并驳回该案原告叶绍丰、朱岳林的诉讼请求。鉴于本案与（2010）浙温行初字第76号行政诉讼案的被诉行政行为相同，本案的诉讼标的已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决所羁束，因此，原告李育明、谢永瑞请求撤销温州市政府作出的140号批复，不符合起诉条件，应予驳回原告对该项请求的起诉。因该项请求是原告请求责令被告温州市政府按第69号令第十九条关于“安排农村集体经济组织一定数量安置用地”的规定安排安置用地的前提，故应予驳回原告对被告温州市政府全部请求的起诉。原行政行为与行政复议系主从关系，鉴于本院已驳回原告不服原行政行为的起诉，复议程序的合法性不属于本案审查范围，应予一并驳回原告不服行政复议行为的起诉。但被诉行政复议案件审查的行政行为与（2010）浙温行初字第76号行政诉讼案的被诉行政行为相同，被诉行政复议审查标的已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决所羁束，浙江省政府予以受理并作实体处理不当，本院予以指正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，作出（2015）浙温行初字第345号行政裁定，驳回原告李育明、谢永瑞的起诉。

　　李育明、谢永瑞不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。

　　二审法院认为：本案系因上诉人李育明、谢永瑞不服被上诉人温州市政府作出的140号批复而引发的诉讼。该批复的合法性已经温州市中级人民法院于2010年11月5日作出的（2010）浙温行初字第76号行政判决予以确认，该判决业已发生法律效力。原审法院以本案的诉讼标的已为上述生效判决所羁束，上诉人的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回两上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。至于上诉人对被诉批复的合法性以及上述生效行政判决提出的异议，均非本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，做出（2016）浙行终347号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

　　李育明、谢永瑞申请再审称：（2010）浙温行初字第76号行政判决虽然驳回了该案原告叶绍丰、朱岳林的诉讼请求，但是仍然认可叶绍丰、朱岳林具备原告的诉讼主体资格。本案一审原告李育明、谢永瑞与叶绍丰、朱岳林身份一样，均是温州市2007年计划第六批次建设用地的被征地农民，理应也具备诉讼主体资格，符合起诉条件。被诉行政行为侵犯再审申请人的合法权益，与再审申请人具有法律上利害关系。因此，再审申请人具有诉讼主体资格，可以依法提出行政诉讼。一审法院审理的叶绍丰、朱岳林案件和本案被诉行政行为相同，叶绍丰、朱岳林的诉讼案件处理结果与李育明、谢永瑞有利害关系，《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”根据该规定，人民法院应通知李育明、谢永瑞与具有利害关系的当事人（被征地农民）共同参加诉讼，但未通知当事人参加诉讼，（2010）浙温行初字第76号行政判决遗漏必须参加诉讼的当事人，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八十条第四项的规定，应裁定发回原一审人民法院重新审理。请求最高人民法院依法撤销温州市中级人民法院（2015）浙温行初字第345号行政裁定、浙江省高级人民法院（2016）浙行终347号行政裁定，撤销温州市中级人民法院（2015）浙温行初字第76号行政判决，裁定发回或指令一审人民法院重新审理；撤销温州市政府140号批复与浙江省政府浙政复（2015）241号行政复议决定。

　　本院认为：本案被诉行为温州市政府2009年11月19日作出的140号批复，与浙江省温州市中级人民法院（2010）浙温行初字第76号行政案件的被诉行为一致，该生效行政判决已经认可被诉140号批复的合法性，并判决驳回该案原告叶绍丰、朱岳林的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款第九项规定，行政诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，本案诉讼标的已为（2010）浙温行初字第76号行政判决羁束，李育明、谢永瑞请求撤销温州市政府作出的140号批复，不符合起诉条件，原审裁定驳回起诉符合法律规定。关于再审申请人认为温州市中级人民法院在（2010）浙温行初字第76号行政案件诉讼过程中，应当通知其与其他被征地农民作为利害关系人参加诉讼，因此该行政判决遗漏必须参加诉讼的当事人，应当裁定发回原审法院重新审理的问题，（2010）浙温行初字第76号案与本案属于不同行政案件，再审申请人如果认为（2010）浙温行初字第76号案侵犯其合法权益，可以依照行政诉讼法规定的审判监督程序依法申请再审，其在本案申请再审阶段请求撤销（2010）浙温行初字第76号行政判决于法无据。

　　综上，李育明、谢永瑞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人李育明、谢永瑞的再审申请。

　　审　判　长 王晓滨

　　代理审判员 李　涛

　　代理审判员 张　艳

　　二〇一六年九月三十日

　　书　记　员 李林涛

　　来源：行政法实务