最高法院判例：违法拆除违法建筑的赔偿责任

　　【裁判要旨】

　　根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。违法建筑物不属于合法财产，不应因为违法拆除而予以赔偿。但可利用的建筑材料及建筑内动产应属合法财产，依法应予赔偿。关于赔偿数额的确定，应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申718号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）方合龙。

　　委托代理人周浩。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁高新技术产业开发区管理委员会。

　　法定代表人李耕，主任。

　　委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。

　　再审申请人方合龙因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的（2015）桂行终字第159号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　2009年至2011年间，方合龙未经城乡规划主管部门审批同意，在南宁市西乡塘区安宁街道办永宁村建设房屋用于养殖。2014年7月2日，高新区管委会以需要对方合龙所建房屋进行规划检查为由，向其发出《综合行政执法检查通知书》，要求其携带《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、施工红线图等相关手续到南宁高新技术开发区规划监察大队接受检查；同日该大队对方合龙所建房屋进行现场勘查并制作笔录，确认方合龙所建房屋占地面积及建筑面积均为880平方米。同月9日，高新区管委会以方合龙未能提供上述房屋规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案，同月11日，作出处告字[2014]938号《行政处罚告知书》，告知方合龙建设的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对其作出限期拆除违法建筑的处罚，并告知其收到告知书三日内有提出陈述、申辩和申请复核、听证的权利。同月17日，高新区管委会作出南高新管处字[2014]938号《行政处罚决定书》，认定方合龙所建房屋属违法建筑，要求其三日内自行拆除，并告知其享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年10月15日，高新区管委会作出《限期搬离拆除违法建（构）筑物通知书》，要求方合龙于2014年10月18日8时前将建筑物内物品搬运完毕并自行拆除，逾期将进行强制拆除，并言明由此造成的财产损失一律不予赔偿。2014年10月24日，高新区管委会对方合龙的上述房屋进行强制拆除。2015年2月13日，方合龙提起本案行政诉讼，请求确认高新区管委会强制拆除其养殖场房屋违法，判令赔偿相应损失共计732066元。另查明，高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对案涉建筑物室内物品依法进行处置并保全证据，也未能提供证据证实拆除时建筑物内的动产已清空，高新区管委会实施强制拆除行为时给方合龙的部分动产造成了损失。

　　广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第84号行政判决认为，高新区管委会具有对本行政辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物、设施等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉强制拆除行为的适格被告。高新区管委会强制拆除方合龙的养殖房屋违反了法定程序，其实施的强制拆除行为应认定为违法行政行为，但拆除的房屋是违章建筑，方合龙就违章建筑要求赔偿无法律依据，其主张高新区管委会赔偿在强拆过程中压死生猪、损坏生产机械设备及室内物品造成的损失，由于其提交的证据材料不能证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，对其赔偿主张不予支持。判决确认高新区管委会2014年10月24日对方合龙的养殖房屋实施强制拆除的行为违法；驳回方合龙要求高新区管委会赔偿其经济损失732066元的赔偿请求。方合龙不服一审判决，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行终字第159号行政判决认为，高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，但方合龙不能证明案涉建筑物属于合法财产，故其请求对案涉建筑物给予国家赔偿没有法律依据。一审判决确认违法以及驳回方合龙对案涉建筑物的赔偿请求正确，予以维持。但方合龙在案涉建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产，受法律保护。由于没有案涉建筑物内损失的动产清单及相关数量和质量方面的材料，不具备估价的条件。根据本案实际情况，结合方合龙的诉讼请求，酌定损失额为2万元。判决维持一审判决第一项；变更一审判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿方合龙被拆除建筑物室内物品损失2万元，驳回方合龙的其他赔偿请求”。

　　方合龙向本院申请再审，请求撤销二审判决，予以再审，赔偿其经济损失732066元。事实和理由为：1.高新区管委会在没有强制拆除的法律文件的情况下，对其养殖栅、住房及相关设施进行强制拆除，造成其养殖的生猪伤亡，养殖栅、住房内的动产及建筑材料、水电设施损毁等巨大财产损失。2.高新区管委会不具备行政强制实施主体资格，强拆行为超越职权。3.由于高新区管委会的原因导致其根本无法收集到更多证据，高新区管委会应当承担举证责任。二审判决的赔偿金额没有事实和法律依据。

　　高新区管委会提交意见称，1.其是合法的行政主体，依法可以作为城市管理综合行政执法主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。2.方合龙建设的案涉房屋为违法建筑，依法应当予以拆除。3.其对方合龙违法建筑作出强制拆除行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。4.方合龙要求赔偿经济损失732066元没有事实和法律依据。5.方合龙在本案判决生效后已领取了法院判赔的动产损失及二审案件受理费，在承认二审判决并领款后再提起再审申请不应得到支持。

　　本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行，没有强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行；行政机关实施强制执行，应当事先书面催告当事人履行义务。本案中，高新区管委会在实施强制拆除行为前，未向方合龙发送限期履行的书面催告通知书；在实施强制拆除行为过程中，亦未给予其陈述、申辩的权利，强制拆除行为违反法定程序。因此，一、二审判决确认被诉行政强制拆除行为违法并无不当。高新区管委会违法强制拆除行为造成方合龙建筑物内物品损失，依法应当予以赔偿。二审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，赔偿数额适当。方合龙申请再审的理由不能成立。

　　一、关于案涉被强拆农业养殖设施是否合法问题

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款的规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。方合龙主张其被强拆的农业养殖设施建设于2009年至2011年间，且该农业养殖设施位于城市规划区内，依法应当取得建设工程规划许可证后方可建设。因此，在方合龙不能提供被强拆农业养殖设施的合法建设手续的情况下，其关于案涉建筑物属合法建筑的主张因没有事实根据和法律依据而不能成立。

　　二、关于高新区管委会是否有权实施案涉强拆行为问题

　　根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权。另根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条关于“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”以及第十四条第一款第七项关于“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”的规定，南宁市人民政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权，由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。在此前提下，中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。案涉农业养殖设施所在地属于高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，高新区管委会有权实施案涉强拆行为。

　　三、关于损失赔偿问题

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害从而造成损失。方合龙被拆除的建筑物不属于合法财产，一、二审对案涉建筑物不给予国家赔偿于法有据，本院予以支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，高新区管委会实施强制拆除行为时，未对方合龙被拆除建筑物内的养殖物及其他物品进行清点、登记、保全，造成目前无法准确认定方合龙养殖物及屋内物品损失的具体数额，高新区管委会应负有相应的责任。尽管方合龙不能证明其养殖物及屋内物品损失的具体情况，但对于合理的物品损失，高新区管委会亦应予以赔偿。考虑到自2014年7月高新区管委会即已作出《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，并在2014年10月15日下发限期搬离通知，要求方合龙于2014年10月18日搬离，直至2014年10月24日强制拆除房屋。方合龙在明知房屋限期被拆除的情况下，在被拆除房屋里存放大量贵重物品可能性不大。综合以上因素，二审判决酌定赔偿方合龙损失2万元，符合本案实际，合乎情理，本院予以支持。方合龙称其因强制拆除造成养殖物等财产损失，但没有提供充分的证据予以证明，该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。

　　综上，方合龙的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

　　驳回方合龙的再审申请。

　　审判长  　龚　斌

　　审判员  　熊俊勇

　　审判员  　陈宏宇

　　二〇一七年三月三十一日

　　法官助理    李竺娉

　　书记员    潘海蓉

　　附相关法律司法解释条文：

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.中华人民共和国行政强制法

　　第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。

　　第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

　　第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：

　　（一）履行义务的期限；

　　（二）履行义务的方式；

　　（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；

　　（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。

　　3.中华人民共和国国家赔偿法

　　第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

　　本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。

　　4.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第七十四条 人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

　　5.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定

　　第五十四条 法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

　　6.中华人民共和国城乡规划法

　　第二条 制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

　　本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

　　本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

　　第四十条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

　　申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

　　城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

　　第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

　　来源：行政法实务