最高法院判例：征收补偿决定可以在评估报告基础上根据实际情况对安置补偿进行调整

　　【裁判要旨】

　　1.征收补偿决定可以在评估报告基础上根据实际情况对安置补偿进行调整。房屋征收补偿决定可以在评估报告的基础上根据实际情况对安置补偿进行调整，较为充分地保障被征收人的补偿安置权益。

　　2.如何判断住改非房屋。涉案房屋虽然建成以后一直作为经营用房使用并办理了个体工商户营业执照，但从其建设目的、建设时间、用地性质以及房屋所有权证载明的房屋性质判断，该房屋系住宅性质，而非商业用房。征收机关依据该房屋的性质，结合该房屋实际用于经营的现实状况，对涉案房屋按照“沿街住改非”进行补偿具有事实根据。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申7845号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：葛武强。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱宝红。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：盱眙县人民政府。住所地：江苏省盱眙县城镇十里营街道。

　　法定代表人：朱海波，县长。

　　再审申请人葛武强、朱宝红诉被申请人盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）房屋征收补偿决定一案，江苏省淮安市中级人民法院于2016年5月30日作出（2015）淮中行初字第00154号行政判决，驳回葛武强、朱宝红的诉讼请求。葛武强、朱宝红不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2017年8月25日作出（2016）苏行终882号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。葛武强、朱宝红仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、张爱珍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一、二审法院查明，2011年，盱眙县政府根据城乡建设总体规划，实施八一广场东北角地块旧城改造项目，葛武强、朱宝红座落于盱眙县盱城镇金鹏大道毛营新建小区163号的房屋在该项目规划红线范围内。2011年4月13日至19日，盱眙县住房和城乡建设局作出《国有土地上房屋征收调查通告》，对规划红线范围内房屋组织调查登记并将结果在征收范围内予以公布。2011年9月20日，盱眙县政府作出《关于征收八一广场东北角国有土地上房屋的决定》（盱政发〔2011〕133号）并于当日发布房屋征收公告（盱房征公字〔2011〕09号）。2011年9月27日，经过被征收人投票，江苏先河房地产土地评估有限公司（以下简称先河公司）被确定为评估机构。2011年10月16日公示评估结果，2011年10月22日，先河公司出具《房屋征收与补偿估价报告》。2014年2月21日，该评估报告向葛武强、朱宝红送达。因双方未达成补偿协议，2014年3月30日，盱眙县房屋征收部门向盱眙县政府提出申请，对葛武强、朱宝红的被征收房屋作出补偿决定。2014年4月8日，盱眙县政府作出《房屋征收补偿决定》（盱房征补决字〔2014〕第01号）。葛武强、朱宝红不服，2014年6月5日申请行政复议。2014年8月6日，淮安市人民政府作出[2014]淮行复第51号行政复议决定书，维持了上述补偿决定。葛武强、朱宝红不服提起行政诉讼。2014年11月13日，盱眙县人民法院作出（2014）盱行初字第0015号行政判决，以盱眙县政府作出的盱房征补决字〔2014〕01号《房屋征收补偿决定》证据不足，认定事实不清为由，撤销了该《房屋征收补偿决定》。判决后，双方没有提出上诉。2015年5月22日，盱眙县政府又作出《房屋征收补偿决定》（盱房征补决字〔2015〕01号）（以下简称《1号补偿决定》）。补偿方式两种：产权调换或者货币补偿。1、房屋补偿标准：1号房119.12㎡×3178元/㎡=378563.36元；2号房91.5㎡×(12880×0.8+2820×0.2)元/㎡=994422元；3号房12.81㎡×2581元/㎡=33062.61元；4号房29.38㎡×380元/㎡=11164.4元；5号房22.2㎡×350元/㎡=7770元；2、附属物、装饰、装潢及花草树木补偿费：52518元；3、搬迁费600元×2次=1200元；4、临时安置补助费：223.43㎡×7元/㎡=18768.12元；5、停产停业损失补助费：994422元×2%=19888.44元；各项合计：1517356.93元。产权调换：原地安置在赛纳铭郡（32层）8#楼603室、903室，房屋为期房，面积均为120.63㎡，价格分别为3350元/㎡、3380元/㎡，产权调换房总价为：811839.9元，葛武强、朱宝红应得补偿费705517.03元。货币安置：除搬迁费用、临时安置补助费两项各减少一半外，其他与产权调换补助费用相同。即：1、搬迁费用一次600元；2、临时安置补助费6个月9384.06元。葛武强、朱宝红对《1号补偿决定》不服，提起行政诉讼，请求撤销或纠正盱眙县政府作出的《1号补偿决定》。

　　一审法院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第五条的规定，盱眙县政府依法负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，具有实施国有土地上房屋征收与补偿的法定职责。关于盱眙县政府作出的《1号补偿决定》与原补偿决定是否基本相同的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。”本案中，盱眙县政府重新作出《1号补偿决定》，主要事实认定及补偿标准都有改变，即：1、2号房按照住改非给予补偿；2、4号和5号房给予了补偿；3、附属物、装饰、装潢及花草树木增加了补偿费；4、停产停业损失增加了补助费；5、安置房价款比原来安置房价款低，葛武强、朱宝红应得补偿费比以前增加。根据以上事实，2015年5月22日，盱眙县政府重新作出的补偿决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第一款规定的情形，即事实认定和补偿标准都有变化。关于被征收房屋性质的问题。根据盱眙县政府提供的葛武强、朱宝红被征收房屋所有权证看，1、2、3号房屋性质均为住宅，故认定1、2、3号房屋为住宅并无不当之处。但盱眙县政府根据被征收房屋实际使用情况，对2号房屋按照“沿街住改非”进行补偿并无不妥；虽然葛武强、朱宝红未能提供4号、5号房屋合法建筑手续，但盱眙县政府根据其实际使用情况也依法给予补偿并无不妥。关于评估机构选择和评估报告是否有效的问题。根据国务院《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。2011年9月26日，盱眙县住房和城乡建设局组织被征收人投票选择评估机构，经投票，多数被征收户选择了有评估资质的先河公司为评估机构，次日公布评估机构选择结果，该评估机构的选择符合法律规定。2014年2月11日，该公司向葛武强、朱宝红送达被征收房屋评估报告，在规定时间内，葛武强、朱宝红未提出异议，故盱眙县政府依法作出征收补偿决定并无不当。综上，2015年5月22日，盱眙县政府作出的《1号补偿决定》，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回葛武强、朱宝红的诉讼请求。

　　二审法院认为，一、关于涉案被征收2号房屋性质的问题。《征补条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。本案中，葛武强、朱宝红称，涉案2号房屋系“门面房”，应当按照商业用房予以补偿。盱眙县政府认为，2号房屋在1995年获取审批建设，属于集体土地上的房屋，故该房不存在是商业用房的可能性。本院经审查认为，2号房屋虽然实际上用于经营，但从其建设目的、建造之初土地性质以及盱眙县政府提供的《房屋所有权存根》看，该房屋系住宅性质，并非商业用房。故盱眙县政府依据该房屋的性质和房屋所有权存根的记载，结合该房屋实际用于经营的现实状况，对葛武强、朱宝红所有的2号房屋按照“沿街住改非”进行补偿具有事实根据。二、关于安置补偿选择问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，盱眙县政府作出的《1号补偿决定》载明，被征收人葛武强、朱宝红可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。如葛武强、朱宝红选择货币补偿，给予补偿共计1507372.87元。如选择房屋产权调换，原地安置赛纳铭郡（32层）8#楼603室、903室，面积均为120.63㎡，价格分别为3350元/㎡、3380元/㎡，产权调换房总价为：811839.9元，葛武强、朱宝红应得补偿费705517.03元。上述补偿方案已经保障了葛武强、朱宝红安置补偿的选择权。三、关于《1号补偿决定》所确定的安置补偿是否合法、合理的问题。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，在卷证据《房屋所有权证存根》显示，葛武强、朱宝红拥有的1、2、3号房屋性质均为住宅，面积分别为119.12平方米、91.50平方米、12.81平方米。另外还有29.38平方米的4号房屋和22.2平方米的5号房屋各一处，但不能提供有效证据证明其合法性。盱眙县政府根据上述房屋的性质，依据此次房屋征收所确定的安置补偿方案确定标准，对1号、3号房屋按照住宅予以补偿，对2号房屋按照“沿街住改非”进行补偿。虽然4号、5号房屋属于无证房屋，但盱眙县政府仍然给予了适当的补偿。另外，盱眙县政府也将搬迁、临时安置等补偿费用依照规定进行了确定，故《1号补偿决定》所确定的安置补偿数额并无不当。四、关于《1号补偿决定》与盱房征补决字〔2014〕01号《房屋征收补偿决定》是否重复的问题。由于本案被诉的《1号补偿决定》不但对2号房屋的补偿数额进行了较大幅度的调整，同时也对4号、5号房屋给予了适当补偿，故该补偿决定并非是对盱房征补决字〔2014〕01号《房屋征收补偿决定》的重复。葛武强、朱宝红认为《1号补偿决定》属于重复作出的行政行为缺乏事实根据。五、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。本案中，虽然盱眙县政府2011年已作出涉案评估报告，2014年才送达给葛武强、朱宝红，但葛武强、朱宝红并未提出异议，且安置房的评估时点与被征收的房屋评估时点均一致，故该评估报告虽于2014年送达，但并未给葛武强、朱宝红的权益造成影响。另外，本案被诉的《1号补偿决定》基于涉案评估报告，根据实际情况，对安置补偿进行了适当的调整。故葛武强、朱宝红认为涉案评估报告于2014年向其送达因而无效的观点缺乏法律依据。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。

　　葛武强、朱宝红申请再审请求：撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。其主要理由为：1.被申请人重新作出的《1号补偿决定》未提供任何新证据，所依据事实与被撤销的补偿决定完全一致，故属于重复作出行政行为；2.再审申请人所持有的《江苏省村镇工程建设许可证》和《村镇规划选址意见书》均明确载明涉案2号房屋为门面房，且撤销原补偿决定的一、二审法院均认可涉案门面房属营业用房，故应当认定为营业用房；3.涉案评估报告逾期三年应属无效。

　　本院认为：一、关于《1号补偿决定》与被撤销的原补偿决定是否重复的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第一款规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。”上述规定主要是为了督促行政机关尊重并执行人民法院的判决，正确行使职权，通过重新作出行政行为维护司法权威。在盱眙县政府盱房征补决字〔2014〕01号《房屋征收补偿决定》被人民法院判决撤销后，盱眙县政府作出本案被诉的《1号补偿决定》。根据《征补条例》的相关规定，市、县人民政府作出补偿决定，该行为中包括纯粹的事实认定和法律适用，以及将法律适用于具体事实的过程。经比较《1号补偿决定》与被撤销的原补偿决定，《1号补偿决定》对于2号房屋的房屋性质及经营年限重新作出认定，并对2号房屋的补偿数额按照“沿街住改非”政策进行了较大幅度的调整；对4号、5号房屋给予了适当补偿；附属物、装饰、装潢及花草树木均增加了补偿费；停产停业损失增加了补助费；安置房价款降低；补偿安置的标准、数额均发生明显变化。《1号补偿决定》认定的事实、理由及结果均与被撤销的原补偿决定不同，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的禁止行为。二、关于涉案2号房屋性质的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。”涉案房屋虽然建成以后葛武强、朱宝红一直作为经营用房使用并办理了个体工商户营业执照，但从其建设目的、建设时间、用地性质以及房屋所有权证载明的房屋性质判断，该房屋系住宅性质，而非商业用房。盱眙县政府依据该房屋的性质，结合该房屋实际用于经营的现实状况，对葛武强、朱宝红所有的2号房屋按照“沿街住改非”进行补偿具有事实根据。同时，葛武强、朱宝红提供了两份营业执照，一份发证日期是2009年12月9日的营业执照经核查属实，另一份发证日期为1997年1月21日的营业执照经盱眙县政府核查无法确认。盱眙县政府在征收补偿决定中“为尽量照顾被征收人的利益，被征收人用于经营房屋沿街住改非权重比以1997年1月21日开始经营进行计算。”因此，该份征收补偿决定已经照顾到了葛武强、朱宝红的权益。三、关于涉案评估报告是否有效的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十一条规定：“原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。”本案中，虽然盱眙县政府2011年作出涉案评估报告，直至2014年才送达给葛武强、朱宝红，但葛武强、朱宝红在涉案评估报告送达时并未提出异议，之后亦未依照上述程序规定申请复核评估、申请鉴定。另外，安置房的评估时点与被征收房屋的评估时点一致。本案被诉的《1号补偿决定》系在涉案评估报告的基础上又根据实际情况对安置补偿进行了调整，已较为充分地保障了葛武强、朱宝红的权益。葛武强、朱宝红主张涉案评估报告超期送达因而无效的观点，理据不足。

　　综上，葛武强、朱宝红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人葛武强、朱宝红的再审申请。

　　审判长 白雅丽

　　审判员 耿宝建

　　审判员 张爱珍

　　二〇一八年六月十九日

　　法官助理    沈  堃

　　书记员    王  婷

　　来源：行政法实务