最高法院判例：原告起诉是否具有事实根据是首先应当审查的法定起诉条件

　　【裁判要旨】

　　起诉人具有原告诉讼主体资格为行政诉讼的法定起诉条件之一，但并非全部。按照法定起诉条件之间的逻辑关系，在对原告诉讼主体资格法定起诉条件进行审查之前，宜先审查起诉是否具有事实根据。该种法定起诉条件主要是审查是否存在起诉人所诉的行政机关作出的行为。若尚不存在起诉人所诉的行政机关作出的行为，则对利害关系的判断便因缺乏基础而失去意义。只有存在起诉人所诉的行政机关作出的行为，对是否属于行政诉讼受案范围、是否具有利害关系等其他法定起诉条件的审查才能得以顺理成章。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2022）最高法行再321号

　　抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：某某某有限公司。

　　法定代表人：聂某某。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）：广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市仙葫大道1号。

　　法定代表人：曾鹏鑫，该区人民政府区长。

　　委托诉讼代理人：梁汀，广西壮族自治区南宁市青秀区城市管理综合行政执法队工作人员。

　　委托诉讼代理人：潘路云，广西万益律师事务所律师。

　　申诉人某某某有限公司（以下简称某某某公司）因诉广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2015年11月9日作出的（2015）桂立行终字第76号行政裁定，向检察机关申请监督。中华人民共和国最高人民检察院（以下简称最高人民检察院）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项、第四项及第九十三条第一款之规定，以高检行监〔2018〕21号《行政抗诉书》向本院提出抗诉。本院于2022年2月24日作出（2022）最高法行抗8号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　某某某公司诉称，1.原告经过调研，要求租用南宁市中山壁画河段滩涂、广西军区堤段路肩地下架空层。经南宁市邕江防洪大堤修建管理处同意并由该处向南宁市水利局呈报了《关于对租用南宁市中山壁画河段滩涂的意见》《关于对某某某有限公司租用广西军区××路××层的意见》。南宁市水利局于2007年9月13日作出南水水管〔2007〕116号《关于某某某有限公司租用中山壁画河段滩涂的批复》（以下简称〔2007〕116号批复）、同年11月14日作出南水水管〔2007〕139号《关于某某某有限公司的批复》（以下简称〔2007〕139号批复），同意其租用上述两处场地，并就其于同年12月13日“堤防工程建设规划范围内旅游观光项目开发建设的审批”申请事项同意许可，下发了该局《关于利用江北堤段设施进行旅游观光及商业开发的意见》。广西壮族自治区南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）于2008年1月30日作出南府复〔2008〕15号《关于同意利用某某堤段的滩涂地进行旅游观光及商业开发的批复》（以下简称〔2008〕15号批复），同意其对某某堤段面积约5亩的滩涂地进行旅游观光及商业开发。南宁市规划管理局于2009年3月9日作出南规函复〔2009〕144号《关于在邕江江北堤（部分）滩涂进行旅游观光等商业项目开发规划意见的复函》，答复该项目的建设、利用、保护和管理等有关活动应以南宁市水利局的意见为准。2.2012年3月13日，南宁市水利局发出《关于撤销邕江涉河项目批复的通知》，决定撤销某某涉河项目的批文，其中12条为〔2007〕116号批复、13条为〔2007〕139号批复。原告积极配合被告，在被告未拆迁时进行了搬迁，但被告没有经过法定程序，既未告知原告拆迁时间，也未对原告进行补偿及作出相关补偿的有效法律文书，违法将其“某某堤段的滩涂地旅游观光及商业开发项目”土地上的附着物进行了强拆，导致其遭受重大损失。南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室与原告共同委托了广西德胜工程造价咨询有限公司对涉案项目进行造价统计工作。2013年5月17日，该公司作出了《工程预算书》，涉案项目工程造价：8490401.53元。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《南宁市城市房屋拆迁补偿安置指导意见》第一条、第三条，南宁市国土局公布的文件，及原告公司为三级地段，双方确定房屋面积为4040平方米等，被告应赔偿原告：附着物8490401.53元、停产停业2424000元（4040×6个月×100元／月）、房屋搬迁费40400元（4040×10元／平方）、房屋搬迁奖励40000元（4户×10000元／户）。为度过困难，2014年1月29日，南宁市青秀区财政局向原告支付了100万元。综上，涉案项目是经过相关部门审批许可的，是合法的项目。被告的行政行为程序错误，属于违法行政。为此，请求判令：一、确认青秀区政府对某某某公司房屋的拆迁行为违法；二、判令青秀区政府赔偿某某某公司损失共计9994801.53元。

　　广西壮族自治区南宁市中级人民法院一审查明：经原南宁市邕江防洪大堤修建管理处呈报相关意见，南宁市水利局于2007年9月13日作出〔2007〕116号批复。该批复载明：“一、同意租用某某，只作为邕江旅游项目客船停靠点……三、临时租用的场地内不能再搭建其他任何建（构）筑物，以保证邕江河道的行洪畅通……”。2007年10月10日，原南宁市邕江防洪大堤修建管理处（甲方）与某某某公司（乙方）签订了一份《协议书》。协议约定：依据〔2007〕116号批复，甲方同意将某某环境卫生承包给乙方管理，面积是3.46亩；甲方同意将以上堤段滩涂地租给乙方使用，收取乙方临时占用费17300元/年；乙方临时占用甲方空闲地作为旅游项目及游客上下船步级用地，须遵守城市规划及环卫等部门的管理规定和办理相关部门审批手续，并负责做好安全防护措施及周边绿化和环卫工作；甲、乙双方约定该协议书的有效期为3年。2007年11月14日，南宁市水利局又作出〔2007〕139号批复。该批复载明：“一、同意在非汛期期间租用某某路肩地下架空层作为办公、授课场所。二、临时租用的场地内不能搭建任何建（构）筑物，以保证邕江河道的行洪畅通……”。2008年1月30日，南宁市政府作出〔2008〕15号批复，同意某某某公司对某某堤段面积约5亩的滩涂地进行旅游观光及商业开发。

　　2012年3月13日，南宁市水利局发出《关于撤销邕江涉河项目批复的通知》，称根据《中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅关于印发<南宁市实施邕江两岸综合整治暨“绿满邕城”工程总体方案>的通知》精神及当时审批文件约定，决定撤销某某涉河项目的批文，其中第12条为某某某公司取得的〔2007〕116号批复、第13条为某某某公司取得的〔2007〕139号批复。2012年3月15日，南宁市水利局发出《关于要求限期拆除邕江涉河项目的通知》，称根据《中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅关于印发<南宁市实施邕江两岸综合整治暨“绿满邕城”工程总体方案>的通知》精神及《关于撤销邕江涉河项目批复的通知》，从某某涉河的项目，要求各业主于2012年3月25日前进行自行拆除，逾期不拆除的，由有关部门依法进行强制拆除。某某某公司的法定代表人聂某某于2012年3月15日收到该通知，并在该通知上签名。2012年6月7日，南宁市水利局向某某某公司发出南水限〔2012〕6-060705号《限期搬迁通知书》，认为该公司未经有权水利管理部门批准，擅自占用邕江防洪大堤进行经营，已违反《中华人民共和国水法》第四十一条之规定。按照该法第七十二条的规定，责令该公司在2012年6月10日前自行搬迁离开邕江河道管理范围；逾期不搬迁的，强行搬迁，并处一万元以上五万元以下的罚款，并告知了复议和起诉期限。某某某公司的法定代表人聂某某于2012年6月7日收到该通知，并在该通知上签名。

　　2012年7月10日，原南宁市邕江综合整治和开发利用工作领导小组办公室（以下简称原南宁市邕江综治办）向南宁市水利局发出邕江办〔2012〕75号《关于加快推进清理临江酒吧街的紧急通知》，称根据南宁市政府专题会议纪要〔2012〕177号《关于邕江综合整治和开发利用工作现场会会议纪要》和南宁市邕江综合整治和开发利用工作领导小组第三次工作会议精神，为了加快精品绿化示范段（民生码头至凌铁大桥）建设工作，要求南宁市水利局继续做好某某某公司经营的临江酒吧街业主思想工作，及时劝导仍在经营的业主，鼓励其自主停业、搬迁并要求在2012年7月15日前，全面开展临江酒吧街搬迁、清理工作。南宁市水利局于2012年7月15日完成了对某某某公司临江酒吧街项目的搬迁工作。某某某公司亦于2012年7月13日搬离临江酒吧街，并把场地移交给相关部门，对于在××段××段的滩涂地进行旅游观光及商业开发项目地上附着物，某某某公司搬离时没有与任何部门签订补偿协议，该公司只是与相关部门口头约定先搬迁，再与相关部门共同签字确认地上附着物后，由相关部门进行评估后补偿。

　　2012年7月17日，原南宁市邕江综治办组织南宁市邕江防洪排涝工程管理处、宁壮动迁公司和某某某公司到江北堤某某某公司占用场地进行现场丈量，根据丈量结果制作成签有“2012年7月17日”日期的《南宁市邕江综合整治和开发项目征地房屋及地上附着物登记表》（2页，以下简称2页登记表），并由某某某公司的代表、原南宁市邕江综治办工作人员及动迁公司代表在某某某公司租赁的邕江江北东堤现场进行签字确认。当天该登记表上的地上附着物未被拆除。2012年8月16日，原南宁市邕江综治办向南宁市财政局、南宁市水利局发出《关于对某某某商贸有限公司临江酒吧街项目搬迁补偿异议进行现场复核的函》，称因某某某公司就其合法的三通一平部分补偿明细提出异议，该办定于当年8月17日上午9时在江北大道桃源桥段的临江酒吧街项目现场由有关部门及业主对异议部分进行实地复核，请各局派一名业务骨干协助现场复核。2012年8月17日，原南宁市邕江综治办再次组织南宁市邕江防洪排涝工程管理处、宁壮动迁公司对某某某公司提出异议部分进行了实地复核。某某某公司的法定代表人聂某某于当日出具《授权书》，授权“秦伟”代表该公司丈量江北东堤3+700～4+800赔偿工程量事宜。同日，在某某某公司租赁的邕江江北东堤现场，根据2页登记表内容及双方确认补充的内容整合后形成新的《南宁市邕江综合整治和开发项目征地房屋及地上附着物登记表》（3页，以下简称3页登记表），并由某某某公司的代表、原南宁市邕江综治办工作人员及动迁公司代表签字确认。该日形成的3页登记表未签有日期。当天该登记表上的地上附着物仍未被拆除。

　　2012年8月8日，南宁市政府作出〔2012〕198号《关于邕江精品示范段专题会的纪要》。该纪要载明，会议传达了当年8月2日南宁市年中工作会关于深入开展邕江综合整治和开发利用工作的精神，就邕江精品示范段建设具体事项时间倒排表进行了讨论，并对邕江精品绿化和生态恢复绿化前期工作进行了部署。2012年9月13日，南宁市“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作领导小组办公室（以下简称南宁市水邕办）作出南水邕领导小组办发〔2012〕1号《关于市“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作第一次例会会议纪要》（以下简称〔2012〕1号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议确定：某某某公司拆迁补偿工作由青秀区和市财政局商量协调完成”。2012年9月25日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2012〕4号《关于邕江综合整治和开发利用示范段规划设计与开工建设研究会会议纪要》。该纪要载明：“由建宁水务集团公司作为邕江综合整治和开发利用示范段项目业主”。2013年1月28日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2013〕12号《关于某某某商贸有限公司某某堤段滩涂地旅游观光及商业开发项目拆迁补偿协调会会议纪要》（以下简称〔2013〕12号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议明确：一、精品示范段项目业主建宁水务集团在2013年1月31日前委托青秀区拆迁办对某某某商贸有限公司某某堤段滩涂地旅游观光及商业开发项目开展评估工作。二、请青秀区政府于2013年1月31日前，先行预付相关某某某公司项目的动迁服务费23492元给宁壮公司，宁壮公司收到服务费后立即将某某某公司所有涉及相关动迁工作资料移交青秀区政府拆迁办。三、青秀区政府、市水利局及建宁水务集团于2013年2月2日前组成联合工作组，共同负责对某某某公司补偿相关问题进行确认，制定补偿方案并上报市政府。四、某某某商贸有限公司某某堤段滩涂地旅游观光及商业开发项目的拆迁补偿经费纳入精品示范段项目的征地拆迁成本，并由项目业主按征地拆迁工作经费的相关标准向青秀区政府拨付工作经费”。2013年2月17日，南宁建宁水务投资集团有限责任公司根据该会议纪要精神，作出《关于××段（某某某商贸有限公司某某堤段滩涂地旅游观光及商业开发项目）补偿（助）工作委托书》，委托青秀区政府对某某某公司某某滩涂地地上附着物进行登记、核实并估价，并请青秀区政府接受委托后，做好邕江综合整治和开发利用工程建设范围内的补偿（助）工作。

　　2013年5月15日，南宁市青秀区房屋征收补偿和征地拆迁办公室与某某某公司共同签署《项目委托书》，委托广西德胜工程造价咨询有限公司对某某某公司某某旅游观光及商业开发项目进行工程造价统计工作。2013年5月17日，广西德胜工程造价咨询有限公司出具《工程预算书》，认为某某旅游观光及商业开发项目工程造价为8490401.53元，并说明根据有关方现场实测实量，由于相关附着物已拆除，相关工程量只能按正常施工计算。

　　2013年8月6日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2013〕70号《关于某某某商贸有限公司某某堤段项目拆迁补偿专题会会议纪要》（以下简称〔2013〕70号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议明确：一、根据2013年第八次水邕建设例会确定的‘某某某商贸有限公司拆迁补偿问题参照北大港国有土地上附着物的拆迁补偿进行处理，根据实际工程量给予赔付，无依据的经营违约损失不予赔付’；地面附着物补偿原则以青秀区会同市水利局、邕江防洪排涝工程管理处、建宁水务等与某某某公司共同现场丈量并签字确认的为准，请青秀区政府根据数据拟定拆迁补偿方案，按程序并报相关部门审核。二、根据有关审批文件，确认堤段路肩地下架空层（孔洞）为办公用途。停产停业费可‘参照北大港国有土地上附着物的拆迁补偿进行处理’按办公用途进行补偿。请青秀区政府按程序并报相关部门审核。三、关于某某某公司水电设备问题，水电设备产权属于某某某公司，按相关政策属可搬迁设施，搬迁费用计入征地拆迁成本。建宁水务集团如需要，可与某某某公司协商购买该水电设备，列入工程成本”。

　　2013年9月13日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2013〕89号《关于2013年“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作第十六次例会会议纪要》（以下简称〔2013〕89号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议确定：关于对某某某公司的补偿范围确定为：堤段路肩地下架空层（孔洞）和2米宽过道，长度按某某某公司铺面长度计算”。

　　2013年12月11日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2013〕130号《关于2013年“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作第二十次例会会议纪要》（以下简称〔2013〕130号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议确定：某某某公司拆除工作，同意按2013年8月6日市水邕建设办某某某项目协调会（南水邕领导小组办纪〔2013〕70号）确定事项执行。补偿方案需补充补偿范围内平面示意图，在双方签字确认丈量结果的基础上，分析明确附着物登记表中属于该范围内的地上附着物数量和材料”。

　　2014年1月29日，南宁市青秀区财政局通过中国工商银行南宁市琅东支行向某某某公司支付了壹佰万元整邕江江北堤段拆迁补偿款。

　　2014年3月21日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2014〕26号《关于某某某商贸有限公司某某堤段项目拆迁补偿专题会会议纪要》（以下简称〔2014〕26号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议对青秀区拟定的《补偿协议》进行了讨论，认为某某某公司提出的《关于要求协调青秀区依法履行<补偿协议>的报告》于法无据。会议明确：一、关于要求按事实铺面给予停产、停业补助问题。市水利局南水水管〔2007〕139号对某某某公司批复中明确地下架空层作为办公、授课场所用途；南水邕领导小组办纪〔2013〕32号也明确‘按实际工程量给予赔付；无依据的经营违约损失不予赔付’。南水邕领导小组办纪〔2013〕70号会议纪要确定对空架层（孔洞）‘按办公用途进行补偿’。根据以上行政许可及会议纪要确定事项，架空层（孔洞）停产、停业补助按办公用途进行补偿。二、关于水电设备纳入补偿协议一并补偿问题。根据有关法规政策，南水邕领导小组办纪〔2013〕70号已明确‘关于某某某公司水电设备问题，水电设备产权属于某某某公司，按相关政策属可搬迁设施，搬迁费用计入征地拆迁成本。建宁水务集团如需要，可与某某某公司协商购买该水电设备，列入工程成本’。根据上述会议纪要，水电设备的搬迁费纳入补偿，搬迁的水电设备建宁水务集团如需要，可与某某某公司自行协商购买该水电设备，政府部门不干预建宁水务的自主经营行为。三、青秀区应严格按照南水邕领导小组办纪〔2013〕130号会议纪要要求补充补偿范围内平面示意图，将丈量结果中属于堤段路肩地下架空层（孔洞）和2米宽过道补偿范围及非补偿范围的数据区分开来，邕江防洪排涝工程管理处协助青秀区政府做好补偿范围内丈量数据区分工作。青秀区根据最终确定的堤段路肩地下架空层（孔洞）和2米宽过道范围内地面附着物认定数据拟定某某某公司《补偿协议》。《补偿协议》应尽快报市财政局审核，《补偿协议》所涉金额，应以市财政评审中心认可的审核结果为准”。

　　2014年8月5日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2014〕74号《2014年“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作第十四次例会会议纪要》（以下简称〔2014〕74号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议确定：关于某某某商贸公司水电设备搬迁补偿问题。（一）10KV变压器搬迁补助费问题。同意以某某某公司提供的供电安装施工合同中安装费为基数，并根据《中华人民共和国企业所得税实施条例》计减实际使用年限（2009年3月至2012年7月）折旧后进行计算搬迁补助费。（二）排水管、自来水管、低压线路配件补偿问题。双方签字确认的丈量结果中排水管、自来水管、低压线路配件属于堤段路肩地下架空层（孔洞）和2米宽过道补偿范围部分的，参照实际安装年份的信息价对应安装标准五折计算搬迁费”。

　　2014年8月27日，南宁市水邕办向南宁市水利局发出南水邕领导小组办函〔2014〕67号《关于协助提供某某某商贸有限公司租赁江北堤场地相关情况的函》，请该局协助提供某某某公司租赁江北堤外场地及实际占用场地情况的说明（包括相关租赁协议及协议具体执行情况等），及该局2012年拆除清理某某某公司在江北东堤临江酒吧街时支付给某某某公司及其租户相关费用的情况。2014年8月28日，南宁市邕江防洪排涝工程管理处针对上述函件作出复函称，该处依据南宁市水利局〔2007〕116号批复和《南宁市河道与堤防建设管理条例》有关规定，于2007年10月10日与某某某公司签订了滩涂场地使用协议书，由于该公司没有按批复进行建设，而是改变使用性质由客船停靠点变更为啤酒餐饮经营，并且在河道滩涂上大面积违章搭盖，影响河道行洪安全，该处水政监察大队多次发文责令停止建设，但该公司一意孤行，导致协议无法实施，为此该处没有收到该公司的任何临时占用费；2008年12月12日，南宁市水利局对该公司下达了《责令限期拆除违法违章（构）筑物通知书》，2009年9月25日青秀区政府对该公司违章（构）筑物实施了强拆；该处于2010年12月21日发文给某某某公司取消协议，停止其场地使用权；另外南宁市水利局〔2007〕139号批复同意该公司在非汛期间用作办公授课场所，该处没有再与该公司签有协议，也没有收取任何占用费，使用场地面积按青秀区拆迁办实地丈量面积为依据；该处按《关于加快推进清理临江酒吧街的紧急通知》精神，于2012年7月13日完成对某某某公司承租的14家烧烤业主清理工作，该公司当时很配合，该公司作为租赁方积极动员租户尽快搬迁撤离，该处没有支付给该公司任何补偿费用。

　　2014年10月10日，南宁市水邕办作出南水邕领导小组办纪〔2014〕102号《2014年“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作第十九次例会会议纪要》（以下简称〔2014〕102号会议纪要）。该会议纪要载明：“会议确定：六、关于某某某公司拆迁补偿方案的问题。（一）原则同意青秀区政府拟定的《南宁市邕江综合整治和开发项目某某某商贸有限公司拆迁补偿协议书》，请青秀区政府按《关于〈关于报审南宁市邕江综合整治和开发项目某某某商贸有限公司拆迁补偿方案的请示〉的复函》（南水邕领导小组办复函〔2014〕34号）的修改意见对协议进行修改，涉及具体费用经双方确认并报审核部门审定。（二）请青秀区政府按南水邕领导小组办纪〔2014〕26号会议纪要要求，尽快报市财政部门审核。（三）请青秀区政府认真做好某某某公司的补偿、政策解释及思想工作，各相关部门要主动支持和配合，确保工作顺利推进。”但某某某公司未能与相关部门就经南宁市财政局评审中心审核通过的补偿金额达成一致。该公司于2014年11月10日提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由。

　　另查明，根据南宁市水利局南水报〔2009〕97号《关于市邕江防洪大堤修建管理处更名的请示》，南宁市机构编制委员会于2009年10月30日作出南编〔2009〕138号《关于同意南宁市邕江防洪大堤修建管理处更名等事宜的批复》，同意原南宁市邕江防洪大堤修建管理处更名为南宁市邕江防洪排涝工程管理处。2012年8月14日，南宁市机构编制委员会作出《关于南宁市邕江综合整治和开发利用办公室机构编制有关事宜的通知》。该通知载明：南宁市邕江综合整治和开发利用办公室，与南宁市城市内河管理处（市“中国水城建设工作指挥部办公室”）实行三块牌子，一套人马。根据南编〔2013〕52号文，南宁市城市内河管理处为南宁市政府管理的相当副处级全额拨款事业单位，加挂南宁市“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作领导小组办公室牌子。

　　一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，起诉人必须与被诉具体行政行为有法律上利害关系才具有原告诉讼主体资格。所谓法律上利害关系构成要素之一，即起诉人应当具有受行政行为客观影响的权益所在。本案中，结合某某某公司于2015年3月12日在该院组织质证时的陈述及该公司于2015年4月30日向该院作出的《证据质证意见》，虽然其未与任何部门签订补偿协议，但该公司与相关部门已有口头约定，该公司先行搬迁，再与相关部门共同签字确认其在项目征地拆迁范围内的地上附着物后，由相关部门进行评估后补偿。其于2012年7月13日前就搬离涉案地上附着物，并把附有涉案地上附着物的场地移交给相关部门，且某某某公司于2012年7月17日在原南宁市邕江综治办的组织下已与相关部门到涉案地上附着物现场进行丈量，并形成2页登记表。该表由各方代表签字确认。2012年8月17日，其再次与相关部门对其提出异议部分进行了实地复核，并形成3页登记表。该表由各方代表签字确认。其亦自认签字确认上述登记表的目的是为了移交涉案地上附着物，实际就是与相关部门办理移交手续。某某某公司所诉的对涉案地上附着物进行拆除的行为与其已不具有法律上的利害关系，故某某某公司不具有本案原告诉讼主体资格。本案在已受理的情况下，依法应对某某某公司的起诉予以驳回。据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，作出（2015）南市行二初字第2号行政裁定，驳回某某某公司的起诉。

　　某某某公司不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院二审认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，起诉人必须与被诉具体行政行为有法律上利害关系，才具有原告诉讼主体资格。本案中，某某某公司与相关部门已达成口头约定，即该公司先行搬迁，再与相关部门共同签字确认其在项目征地拆迁范围内的地上附着物后，由相关部门进行评估后补偿，并根据该口头约定进行了实施。某某某公司于2012年7月13日前就搬离涉案地上附着物，并把附有涉案地上附着物的场地移交给相关部门。2012年7月17日，某某某公司在原南宁市邕江综治办的组织下，已与相关部门到涉案地上附着物现场进行丈量并形成2页登记表，由各方代表签字确认。2012年8月17日，某某某公司再次与相关部门对其提出异议部分进行了实地复核，并形成3页登记表，由各方代表签字确认。由此可见，某某某公司所诉的涉案地上附着物已与相关部门办理了移交手续，其与涉案地上附着物拆除行为不具有法律上的利害关系。一审裁定认定某某某公司不具有本案原告诉讼主体资格并驳回其起诉正确，依法予以维持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

　　某某某公司不服广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第76号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年5月27日作出（2016）最高法行申371号行政裁定，驳回某某某公司的再审申请。

　　某某某公司不服广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第76号行政裁定，向广西壮族自治区人民检察院申请监督。经广西壮族自治区人民检察院提请，最高人民检察院向本院提出抗诉。

　　最高人民检察院审查认定的事实除与一审法院查明的事实一致外，另查明：1.2009年3月9日，南宁市规划管理局作出南规函复〔2009〕144号《关于在邕江江北堤（部分）滩涂进行旅游观光等商业项目开发规划意见的复函》。该复函内容包括：“贵司（某某某公司）拟对某某的滩涂地进行旅游观光及商业等项目的开发……贵司拟开发的项目均位于河道与堤防范围内，因此，该项目的建设、利用、保护和管理等有关活动应以市水利局的意见为准……”。2.2009年3月16日，南宁市水利局作出《关于某某某某某有限公司<关于确认用地范围、使用功能和是否用水保评估的申请>的答复》。该答复大致内容为：“……经研究，答复如下：一、市人民政府批文（南府复〔2008〕15号）已明确本项目用地范围及使用功能，我局不再另行批复。二、关于水保评估问题，按照有关规定，动土面积1公顷或动土量1万立方以上的建设项目需编制水土保持方案报告书报批，此范围以外的只需填报水土保持方案报告表。”3.2009年4月28日，南宁市水利局作出南水限拆〔2009〕1号至30号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，对某某某公司在内的30户租户因“未经水行政主管部门批准，擅自在邕江江北中堤植物路至桃园桥河段（桩号：3+650～4+250间）河道管理范围内搭建通道平台”，责令其于2009年5月4日前自行拆除，恢复原状。逾期不拆、不恢复原状，强制拆除、代为恢复。2009年5月11日，南宁市水利局向青秀区政府出具南水政函〔2009〕11号《委托书》，委托青秀区政府实施上述强制拆除。4.2009年5月11日，南宁市规划管理局作出南规监决字〔2009〕堤01号至17号、39号至50号《行政处罚决定书》，对某某某公司可可吧等29户商户以“利用堤防孔洞装修建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，构成违法建设”为由，责令7日内自行拆除违章建筑，逾期不拆将强制拆除。2009年5月19日，南宁市规划管理局作出南规函〔2009〕136号《违法建设拆除转办函》，请青秀区政府对上述违章建筑进行强制拆除。

　　最高人民检察院认为，广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第76号行政裁定认定某某某公司不具有原告资格事实的主要证据不足，适用法律错误，请本院依法再审。主要事实和理由为：一、二审法院依据2012年7月17日某某某公司在原南宁市邕江综治办的组织下，与相关部门到涉案地上附着物现场进行丈量形成、由各方代表签字确认的2页登记表，及2012年8月17日某某某公司再次与相关部门对其提出异议部分进行实地复核形成、由各方代表签字确认的3页登记表，认定某某某公司就涉案地上附着物已与相关部门办理了交接手续，进而以某某某公司与对涉案地上附着物拆除行为不具有法律上的利害关系为由，驳回其起诉，认定事实缺乏证据证明，因为上述两份登记表只客观显示了当时涉案地上附着物的物品及数量，未显示该地上附着物的价值，更无关于某某某公司转移地上附着物所有权的意思表示。从某某某公司与相关部门达成的“该公司先行搬迁，再与相关部门共同签字确认其在××段项目征地拆迁范围内的地上附着物后，由相关部门进行评估后补偿”的口头约定来看，两份登记表记载的只是某某某公司在××段项目征地拆迁范围内的地上附着物的物品及数量，是对其进行补偿的前提和依据。虽然据此与相关部门办理了移交手续，但法律后果只是转移占有，不能得出某某某公司转移涉案附着物所有权或放弃涉案附着物的补偿权利的结论。在某某某公司仍为涉案地上附着物实际所有权人或建设人的情况下，该裁定以某某某公司已与相关部门就涉案地上附着物办理了移交手续为由，认定其与涉案地上附着物拆除行为不具有法律上的利害关系，因而不具有本案原告诉讼主体资格并驳回其起诉，属认定事实的主要证据不足，适用法律错误。另，本案有关证据显示，在南宁市政府作出的〔2008〕15号批复未被撤销、依然有效的情况下，及从政府会议纪要来看，某某某公司并非是“未经有权水利管理部门批准，擅自占用邕江防洪大堤进行经营”，某某某公司搬迁是基于行政机关的要求，没有充分证据证明某某某公司搬迁存在不需要补偿的事实。

　　在本院再审程序中，申诉人某某某公司、被申诉人青秀区政府及最高人民检察院对一审法院查明的事实没有提出异议。对一审法院查明的事实，本院予以确认。对于最高人民检察院查明的四种新证据，经审查，这四种新证据与本再审案关于申诉人某某某公司提出的本案起诉是否符合法定起诉条件的裁判无关，故在本案中不予采纳。

　　本院另查明，被申诉人青秀区政府于2023年9月8日对申诉人某某某公司作出《关于尽快完善南宁市邕江综合整治和开发项目补偿事宜的通知》。该通知载明：“……经过市政府工作组审定，计算出贵公司房屋等附着物补偿金额为356243.65元；并根据南水邕领导小组办纪要〔2013〕70号和南府发〔2011〕4号的文件精神，按照办公用途补偿贵公司12个月停产停业费以及搬迁补助费678720.00元，共计补偿款人民币壹佰零叁万肆仟玖佰陆拾叁元陆角伍分（1034963.65元）（详见附表）。2019年，我城区已根据上述文件精神支付给贵公司补偿款人民币壹佰万元整（1000000.00元），目前剩余补偿款人民币叁万肆仟玖佰陆拾叁元陆角伍分（34963.65元）。为妥善解决贵司补偿事宜，请贵司于9月15日前与我城区按已审定的金额签订补偿协议，完善补偿事宜，剩余补偿款项的利息在签订补偿协议时进行商榷，请贵司配合为盼。”该事实由申诉人某某某公司和被申诉人青秀区政府均向本院提交的《关于尽快完善南宁市邕江综合整治和开发项目补偿事宜的通知》在卷佐证。

　　本院认为，从申诉人某某某公司提出的两项诉讼请求看，其是认为被申诉人青秀区政府对涉案地上附着物的拆迁行为违法而提起行政诉讼，同时一并提起了行政赔偿诉讼。行政诉讼系行政赔偿诉讼的基础。只有某某某公司就行政行为提出的起诉符合法定起诉条件进入实体审理，一并提起的行政赔偿诉讼才具备审理条件。从一、二审法院对本案的审理及最高人民检察院对本案的抗诉情况看，本案的核心问题是某某某公司于2014年11月10日对青秀区政府提起的行政诉讼是否符合法定起诉条件。行政诉讼系对行政行为是否合法进行审查，行政起诉多项法定起诉条件的审查基本上都是以被诉行政行为为基础而展开。某某某公司所主张的涉案地上附着物拆迁行为属于一种综合性表述，并未清晰指向一种明确具体的行政行为，故先需确定该公司是针对何种行政行为提出本案起诉，尔后才宜审查该公司的起诉是否符合法定起诉条件。某某某公司诉称，青秀区政府没有经过法定程序，既未告知其拆迁时间，也未对其进行补偿及作出相关补偿的有效法律文书，违法将其“某某堤段的滩涂地旅游观光及商业开发项目”土地上的附着物进行了强拆，导致其遭受重大损失。依照某某某公司提起本案诉讼时有效的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）关于“行政行为种类”的规定，该公司所主张的“强拆”在法律属性上属于“行政强制”。具体到本案，某某某公司起诉所针对的行为就是拆除涉案地上附着物的行政强制执行行为。一、二审法院关于本案被诉行政行为的确定适当合法。

　　起诉人具有原告诉讼主体资格为行政诉讼的法定起诉条件之一，但并非全部。确如一、二审法院所作法律适用，依照某某某公司提起本案诉讼时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”、第四十一条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”、第四十四条第一款第二项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”之规定，只有与具体行政行为具有法律上的利害关系，才具有原告诉讼主体资格。但需注意的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定的具有利害关系，是从与被诉行政行为的角度而论，具有特定的含义，而非泛泛而论。按照法定起诉条件之间的逻辑关系，在对此种法定起诉条件进行审查之前，宜先审查起诉是否具有事实根据。该种法定起诉条件主要是审查是否存在起诉人所诉的行政机关作出的行为。若尚不存在起诉人所诉的行政机关作出的行为，则对利害关系的判断便因缺乏基础而失去意义。只有存在起诉人所诉的行政机关作出的行为，对是否属于行政诉讼受案范围、是否具有利害关系等其他法定起诉条件的审查才能得以顺理成章。具体到本案，若某某某公司所诉的拆除涉案地上附着物的行为确属强制拆除，则有必要分析该公司是否与该行为具有利害关系；若该公司所诉的拆除涉案地上附着物的行为不构成强制拆除，则无必要分析该公司是否与该行为具有利害关系，因为该公司提出的起诉已因不存在所诉的行政强制执行行为而不具备当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第三项规定的起诉需有事实根据这种法定起诉条件。

　　基于本案查明的事实，某某某公司所诉的拆除涉案地上附着物的行为不构成行政强制执行行为。具体理由为：第一，对涉案地上附着物的拆除具有行政决定基础。经审理查明，2012年3月15日，南宁市水利局发出《关于要求限期拆除邕江涉河项目的通知》，要求邕江该河段的各业主于2012年3月25日前进行自行拆除，逾期不拆除的，由有关部门依法进行强制拆除。该公司签收该通知。2012年6月7日，该局又对该公司发出南水限〔2012〕6-060705号《限期搬迁通知书》，责令该公司在2012年6月10日前自行搬迁离开邕江河道管理范围；逾期不搬迁的，强行搬迁，并处一万元以上五万元以下的罚款。该公司又签收该通知。南宁市水利局作出的上述行政决定是基础行政行为。正是基于上述基础行政行为，才接下来产生了某某某公司搬离涉案地上附着物、移交场地及相关单位拆除地上附着物的情况。某某某公司搬离涉案地上附着物及移交场地、相关单位拆除涉案地上附着物是对南宁市水利局相关行政决定的执行。

　　第二，本案没有证据显示拆除涉案地上附着物的行为存在强制因素。存在强制因素是构成行政强制执行行为的核心要素。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”依照该定义，对相对人创设权利义务内容、产生法律效果的行为是“行政决定”，而非“行政强制执行”，“行政强制执行”是对“行政决定”的执行。执行“行政决定”不具有对相对人设立、变更或终止权利义务的法律效果，只是对相关事实状态的改变。对“行政决定”的执行本不可诉，只是由于加入了“强制”因素，才成为可诉的行政强制执行行为。若是对“行政决定”的执行不具有“强制”因素，仅仅是将“行政决定”确定的权利义务内容予以实现，则难以构成行政强制执行行为。具体到本案，尽管某某某公司在提起本案诉讼时主张青秀区政府对涉案地上附着物进行了强拆，但其同时诉称，“原告积极配合被告，在被告未拆迁时进行了搬迁”。本案没有证据证明存在强制拆除情形，亦没有证据证明该公司于2012年7月13日在搬离之后仍然还对涉案地上附着物实施占有、使用等行为，也没有证据证明该公司在后续的评估补偿程序中对拆除涉案地上附着物提出过反对意见。在本案一、二审及申请再审、申请检察机关监督的过程中，该公司没有提出过拆除涉案地上附着物系违背其意愿、系强制进行的证据。

　　第三，本案没有证据显示拆除涉案地上附着物存在超范围执行的问题。从某某某公司一审诉称看，该公司没有主张对涉案地上附着物的拆除超出南宁市水利局相关行政决定确定的拆除范围，该公司也没有主张存放于涉案地上附着物的动产等其他财产遭受损害。在本案一、二审及申请再审、申请检察机关监督的过程中，没有证据显示对南宁市水利局相关行政决定确定范围之外的地上附着物实施了拆除，或在拆除涉案地上附着物的过程中对某某某公司的动产等其他财产造成损害。从某某某公司主张赔偿的附着物、停产停业、房屋搬迁、搬迁奖励等损失看，也都是其参照有关国有土地上房屋征收补偿法规及当地相关规范性文件提出的与涉案地上附着物有关的行政补偿权益。

　　第四，本案没有证据证明某某某公司获得行政补偿的权益受到拆除涉案地上附着物行为的影响。在某某某公司于2012年7月13日搬离之后，原南宁市邕江综治办于2012年7月17日、2012年8月17日组织该公司与相关部门进行实地丈量，分别形成2页登记表和3页登记表。其后，南宁市水邕办自2012年9月13日起，作出过〔2012〕1号会议纪要、〔2013〕12号会议纪要、〔2013〕70号会议纪要、〔2013〕89号会议纪要、〔2013〕130号会议纪要、〔2014〕26号会议纪要、〔2014〕74号会议纪要、〔2014〕102号会议纪要等多个会议纪要，安排部署对该公司的评估补偿工作。从这些会议纪要所载内容看，某某某公司搬离时与相关部门的口头约定得到了后续落实，且该公司也参与到相关补偿工作中。尽管某某某公司在提起本案诉讼之前，未能与青秀区政府达成补偿协议，但这并非因涉案地上附着物被拆除所致，而系未能与相关部门就经南宁市财政局评审中心审核通过的补偿金额达成一致。本案没有证据证明南宁市政府相关部门及青秀区政府因涉案地上附着物的拆除而削减或否定某某某公司依法应当获得的行政补偿权益。

　　最高人民检察院在向本院提出抗诉中对某某某公司行政补偿权益的关注值得重视。本案审查对象形式上是拆除地上附着物的行为，而实质争议是由行政补偿争议而起。从某某某公司搬离时与相关部门的口头约定、南宁市水邕办其后就该公司的补偿作出多份会议纪要等情况看，该公司对被拆除的涉案地上附着物享有补偿权益，应当获得行政补偿，青秀区政府负有行政补偿义务。在2014年未能就经南宁市财政局评审中心审核通过的补偿金额达成一致的情况下，一方面，青秀区政府应当基于行政补偿系行政机关因其行为对相对人合法权益造成损害而积极采取的给付救济的法律属性，依法主动作为，及时对某某某公司享有的行政补偿权益作出行政处理，履行行政补偿义务，而非消极等待、久拖不决。另一方面，某某某公司若认为青秀区政府不履行、拖延履行或不充分履行行政补偿义务，应当积极与青秀区政府进行联络磋商，要求予以履行。若付诸诉讼渠道，则应依法直接对青秀区政府提起行政补偿诉讼。某某某公司提起本案诉讼，与其追求行政补偿权益的司法救济目标不甚对应。经本院查明，青秀区政府于2023年9月8日对某某某公司作出《关于尽快完善南宁市邕江综合整治和开发项目补偿事宜的通知》，在一定程度上就行政补偿问题作出了行政处理，主动向前推进行政补偿争议的解决。某某某公司可与之进行沟通、开展商谈，亦可直面行政补偿争议提起行政补偿诉讼，实质化解行政补偿争议。

　　综上，申诉人某某某公司对被申诉人青秀区政府提出的本案起诉因不具有事实根据而不符合法定起诉条件，一、二审裁定在法律适用上虽欠周延，但驳回该公司起诉及上诉的处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：

　　维持广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂立行终字第76号行政裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长　李智明

　　审 判 员　杨科雄

　　审 判 员　李纬华

　　二〇二三年十月七日

　　法官助理　章文英

　　书 记 员　张　馨

　　来源：行政法实务