青海高院裁判：房屋征收决定的合法性审查

　　第一届全国法院百篇优秀裁判文书

　　【裁判要旨】

　　1.房屋征收决定的合法性审查

　　房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。对房屋征收决定的合法性，主要从作出征收决定的行政机关是否拥有法定职权、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以审查。房屋征收补偿方案作为征收决定的一部分，在审查征收决定时应一并对征收补偿方案的合法性进行审查，重点审查内容是否完整，制定程序是否合法。房屋征收补偿决定是国家为了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他组织房屋过程中，由市、县级人民政府依照有关规定，按照征收补偿方案确定的标准作出的行政决定。对房屋征收补偿决定的合法性则从补偿事实和程序予以审查。

　　2.评估机构的选定是征收过程中的一个阶段行政行为

　　在国有土地上房屋征收与补偿过程中，属于行政诉讼受案范围的是征收决定及征收补偿决定等对被征收人及其利害关系人权利义务产生实际影响的行为。评估机构的选定是征收过程中的一个阶段行政行为，其不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果，亦对被征收人及其利害关系人合法权益不产生实际影响。只有在被征收人及其利害关系人针对征收补偿决定提起诉讼，人民法院判断该行为合法性时，需要审查作出征收补偿决定的程序是否合法，其中即包括评估机构的选定是否经过协商、投票或摇号抽签，是否签订评估合同、初评报告是否公示等。

　　【裁判文书】

　　青海省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2017）青行终54号

　　上诉人（原审原告）切洛等154人，名单附后。

　　诉讼代表人应世珍，女，汉族，1965年5月13日出生，住青海省西宁市，公民身份号码×××。

　　诉讼代表人高振孝，男，汉族，1948年11月10日出生，住青海省西宁市，公民身份号码×××。

　　诉讼代表人左克厚，男，汉族，1963年12月15日出生，住青海省西宁市，公民身份号码×××。

　　诉讼代表人吴用，男，回族，1968年8月30日出生，住青海省西宁市，公民身份号码×××。

　　诉讼代表人安友信，男，汉族，1950年1月8日出生，住青海省西宁市，公民身份号码×××。

　　上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府，住所地青海省西宁市五四大街21号。

　　法定代表人贾栋，该区区长。

　　委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。

　　委托代理人赵磊，该区工作人员。

　　被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地青海省西宁市南关街43号。

　　法定代表人张晓容，该市市长。

　　委托代理人樊郁业，该市政府法制办公室副主任。

　　委托代理人张弛，该市政府法制办公室工作人员。

　　上诉人切洛等154人、西宁市城西区人民政府(以下简称城西区政府)因房屋行政征收及行政复议一案，不服西宁市中级人民法院（2017）青01行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人切洛等154人的诉讼代表人应世珍、高振孝、安友信、吴用，上诉人城西区政府的负责人刘双及其委托代理人李政霖、赵磊，被上诉人西宁市人民政府(以下简称西宁市政府)的委托代理人樊郁业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院认定，2015年7月13日，西宁市发展和改革委员会针对西宁市城乡建设委员会《关于请求批准西宁市西关大街西延段及周边道路新建工程可行性研究报告的函》（宁建函﹝2015﹞68号）作出《关于西宁市西关大街西延段及周边道路新建工程可行性研究报告的批复》（宁发改投资﹝2015﹞341号），同意建设西宁市西关大街西延段及周边道路新建工程。根据青海省人民政府办公厅《关于印发畅通西宁三年攻坚行动计划城市道路外环内网建设方案的通知》(青政办〔2015〕218号)、西宁市人民政府办公厅《关于转发西宁20**-2016年房屋征收(拆迁)工作方案的通知》(宁政办〔2015〕126号)，该项目是"为改善市区道路通行能力，完善西关大街西延段及周边道路路网布局"，纳入"西宁市'缓堵保畅'三年攻坚行动计划"暨城市道路"外环内网"建设的西关大街延伸段道路扩建项目，属内网次干道工程。西宁市城乡规划局经审核分别于2015年7月22日、8月27日向建设单位西宁城市建设开发有限责任公司颁发了《建设项目选址意见书》（宁政规选﹝2015﹞第49号）、《建设用地规划许可证》（宁市政规地字2015-003号）及《建设工程规划许可证》（宁市政规建字2015-019号）。

　　同年8月25日，西宁市城西区建设局作为西关大街延伸段道路扩建项目的房屋征收部门发布《西关大街延伸段道路扩建项目国有土地上房屋征收告知书》，10月9日，发布《关于暂停办理国有土地上房屋征收范围内相关审批手续的通知》。征收实施单位西宁市城西区房屋征收与补偿中心(以下简称城西区征补中心)于8月26日起开始房屋调查登记，至10月10日公布《关于公布西关大街延伸段道路扩建项目被征收房屋调查登记结果的通知》并附调查情况汇总表。9月16日，城西区政府发布《关于征求<西关大街延伸段道路扩建项目房屋征收与补偿方案>意见的通知》，公布《西关大街延伸段道路扩建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》，于10月8日发布《关于公布<西关大街延伸段道路扩建项目房屋征收与补偿方案>征求意见和修改情况的通知》。

　　2015年9月16日，西宁市城西区建设局发布《关于公布和选定西关大街延伸段道路扩建项目房地产评估机构的通知》，同日城西区征补中心向246户被征收户发出《投票选定房地产价格评估机构选票》，经过票数统计，于同年11月21日公布《关于公布西关大街延伸段道路扩建项目房地产价格评估机构选定情况的通知》，载明经过投票选定青海恒正房地产价格评估有限公司为该项目拆迁补偿评估机构。

　　2015年11月24日，城西区政府作出《西关大街延伸段道路建设项目社会稳定风险评估报告》。2016年9月20日，城西区政府发布《关于<西关大街延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收决定>的通告》，作出《西宁市城西区人民政府关于西关大街延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称西区政字[2016]168号房屋征收决定），决定对"东至冷湖路、西至原海湖路批发市场、南至教育学院家属院、北至五四大街"地块实施房屋征收，青海师大南院1、2、3、5、6、10六栋楼的本案246户原告的房屋位于征收范围内。

　　2016年11月21日，本案原告高振孝等164人向西宁市政府提起行政复议申请，请求撤销西区政字[2016]168号房屋征收决定。西宁市政府经审查认定征收决定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，于2017年1月17日作出宁复[2016]58-1号《行政复议决定》，维持城西区政府作出的西区政字[2016]168号房屋征收决定并予以送达。

　　一审法院认为，本案的焦点是：城西区政府征收决定是否合法，应否撤销；西宁市政府行政复议决定是否合法，应否撤销。

　　西区政字[2016]168号房屋征收决定包含主文件《征收决定》与附件《补偿方案》两个内容。关于对主文件《征收决定》主要审查是否符合国家征收房屋的法律法规规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定："为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：......(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；......"本案中，城西区政府因交通基础设施建设的需要，征收师大南院1、2、3、5、6、10六栋楼符合公共利益的需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定："依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。"第十条规定："房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。"第十二条规定："市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。"本案原告切洛等154人所在的师大南院1、2、3、5、6、10六栋楼纳入"西宁市'缓堵保畅'三年攻坚行动计划"暨城市道路"外环内网"建设的西关大街延伸段道路扩建项目。城西区政府作出征收决定，西宁市发展和改革委员会对项目符合国民经济和社会规划作出批复，西宁市城乡规划局审查符合城乡规划和土地利用总体规划，颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，拟定征收补偿方案，报市政府进行论证后予以公布、征求意见，并对该项目进行了社会稳定风险评估，补偿费用实行专户存储。对于原告切洛等154人提出城西区政府随意更改征收范围和项目，扩大征收范围到师大南院4、7、8、9号四栋楼，增加征收户数158户的诉讼意见，因在本案中所诉行政行为是西区政字[2016]168号房屋征收决定，征收范围"东至冷湖路、西至原海湖路批发市场、南至教育学院家属院、北至五四大街(具体以红线图为准)"，城西区政府在根据征收决定具体实施征收工作时，将师大南院1、2、3、5、6、10六栋楼246户划入被拆迁征收范围，不涉及4、7、8、9号四栋楼的158户，不属于本案审查的范围，原告切洛等154人的此点诉讼理由不能成立。

　　关于对附件《补偿方案》着重审查是否依法对被征收人公平补偿、程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定："为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。"第十条规定："房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求公众意见期限不得少于30日。"第十九条第一款规定："对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。"第二十条第一款规定："房地产评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。"青海省人民政府《实施意见》第四部分第二条第(七)规定："被征收人应在房屋征收告知书发布之日起5日内协商选定相应资质的房地产价格评估机构；若被征收人在规定期限内无法通过协商方式选定，则以70%以上户数选定的房地产价格评估机构作为多数人意见确定评估机构；若被征收人无法形成70%以上多数意见的，则在上述期限届满后3日内由房屋征收部门通过公开抽号的方式随机选定。"涉案项目有青海师大南院1、2、3、5、6、10六栋楼被征收户246户，该项目评估机构的选定没有经过协商程序，而是以多数被征收户选定的方式确定。在该选定程序中，经核实，城西区征补中心于2015年9月16日向被征收户发出《西关大街延伸段道路扩建项目投票选定房地产价格评估机构选票》246张，回收179张，其中除去签名重复17张、选青海恒正房地产价格评估有限公司以外4张、工作人员代为签名7张，有效票151张，即选择青海恒正房地产价格评估有限公司的被征收户未达到70%以上，违反选择评估机构的上述法律规定。西宁市政府行政复议决定中认定"后经征收范围内70%以上住户的选定"与事实不符。

　　综上，城西区政府为了社会公共利益作出西区政字[2016]168号房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(四)项规定的房屋征收条件，且已经履行了条例规定的房屋征收的基本程序。原告切洛等154人所持"征收决定不符合公共利益的需要，城西区政府任意扩大征收范围"的理由与事实不符，不予采纳，原告切洛等154人要求撤销征收决定的诉讼请求，不予支持。由于选定评估机构的被征收户未达到70%以上，西宁市政府行政复议决定中认定"后经征收范围内70%以上住户的选定"与查明的事实不符，对此认定应当予以纠正，但该复议决定认定基本事实清楚，复议结果并无不当，原告切洛等154人要求撤销该行政复议决定的诉讼请求，亦不予支持。本案中《补偿方案》对房地产评估机构的选择程序违法，应当由城西区政府采取相应补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条的规定，判决：一、驳回原告要求撤销被告城西区政府于2016年9月20日作出的西区政字〔2016〕168号房屋征收决定的诉讼请求；二、驳回原告要求撤销被告西宁市政府于2017年1月17日作出的宁复[2016]58-1号《行政复议决定书》的诉讼请求；三、确认评估机构的选定程序违法，由被告城西区政府对评估机构的选定采取补救措施。本案诉讼费50元，由被告城西区政府、被告西宁市政府共同负担。

　　切洛等154人以"一审判决认定事实错误"为由提出上诉，认为：1.城西区政府公共利益扩大化，违法对不涉及道路建设用地的师大南院4、7、8、9号楼违法征收。城西区政府对师大南院征收时，于2015、2016年张贴了两份征收范围不同的征收红线图，一审法院草率认定2015年红线图有效，认定城西区政府征收决定不涉及4、7、8、9号楼158户错误。2015年城西区政府为实施西关大街延伸段道路建设项目需要征用土地，公开张贴了西关大街延伸段道路建设项目用地征收范围红线图，该红线图标明该项目征收范围涉及师大南院1、2、3、5、6、10号住宅楼。2016年9月1日，城西区政府又张贴了《西关大街延伸段新增4栋楼入户通知》，9月14日，城西区征补中心张贴了《关于西关大街延伸段道路建设项目师大南院房屋征收安置补偿的补充通告》，告知"根据西宁市政府2016年8月9日第55次规审会研究决定，师大南院征收红线图由原来道路红线涉及的六栋楼，变更为现红线范围内十栋楼。"并提供了西宁市城乡规划和建设局出具的十栋楼征收红线。9月19日，评估公司完成了十栋住宅楼的评估工作张贴评估明细表。2016年9月20日，城西区政府发布西区政字（2016）168号房屋征收决，该决定特别说明，征收范围以红线图为准。那么，涉及师大南院房屋征收，共出现了两个红线图。征收决定作出后，城西区政府随即针对十栋楼，成立了十个动迁工作组开展征收工作。目前，十栋楼均有住户与城西区政府签订征收补偿协议。城西区政府也已统一拆除了十栋楼中签订了征收补偿协议住户的房屋的窗户。上述事实均证明，城西区政府作出的被诉征收决定针对的是师大南院十栋楼。在上诉人向西宁市政府申请复议时，城西区政府自认"师大南院4、7、8、9号楼征收手续在进一步完善中"。2.一审判决认定城西区政府实施征收时进行了社会稳定评估，补偿费用实行专户存储错误。《西关大街延伸段道路建设项目社会稳定风险评估报告》是2015年11月24日出具的，但城西区政府提供的照片表明，风险评估现场会是2016年1月11日召开的，因此该证据违法。征收补偿费用没有足额到位，也没有专户存储，省、市政府相关文件均载明建设费、拆迁费及其他费用合计4.7亿元，但城西区政府提交的证据仅有2亿元，与4.43亿元的拆迁费和其他费用相差甚远。征收补偿款被违法挤占、挪用。师大南院4、7、8、9号楼不在征收范围，那么也就不具有征收补偿款，城西区政府对上述4栋楼住户给予的货币补偿必然挤占了1、2、3、5、6、10号楼征收补偿款。3.一审判决认可城西区政府提交19-33组证据的真实性、合法性及与本案的关联性错误。一审庭审时，上诉人即对城西区政府提交的18、19组证据的真实性提出异议，一审法院亦认定城西区政府选定评估机构程序违法，即18号证据选定评估机构的选票违法，那么，由此派生出的19、20、21、22、23涉及评估机构的选定、评估问题的答复、复评结果、补偿方案等证据均不合法。请求依法改判。

　　城西区政府上诉称：1.一审法院认定西区政字[2016]168号房屋征收决合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人作出的行政征收行为针对的是西关大街延伸段道路建设项目，该项目是西宁市缓堵保畅"内环外网"的重要组成部分。依据西宁市政府办公厅《关于转发西宁20**-2016年房屋征收（拆迁）工作方案的通知》精神，城西区政府决定对师大南院房屋进行征收。城西区征补中心负责实施。该项目严格依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及省市相关规定开展工作。该项目的实施符合城市专项规划、公共利益及行政征收补偿实体法律要件。该项目启动后，征收部门依法作出了《西关大街延伸段道路扩建项目国有土地上房屋征收告知书》、《关于暂停办理西关大街延伸段道路扩建项目房屋征收范围内相关审批手续的通知》、《关于公布西关大街延伸段道路扩建项目被征收房屋调查登记结果的通知》并进行公布。根据相关法律、法规规定，城西区政府对征收项目进行了社会稳定风险评估工作，于2015年11月24日形成《西关大街延伸段道路建设项目社会稳定风险评估报告》。2016年9月16日，城西区政府向被征收人公布《关于征求<西关大街延伸段道路扩建项目房屋征收与补偿方案>意见的通知》、《西关大街延伸段道路扩建项目国有土地上房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，在法定期限内征收部门认真听取被征收人的要求后，依法公布《关于公布＜西关大街道路建设项目房屋征收补偿方案＞征求意见和修改情况的通知》。根据上述法定要件，城西区政府于2016年9月20日依法作出《西宁市城西区人民政府关于<西关大街延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收决定>的通告》、西区政字[2016]168号房屋征收决定。2.一审法院确认城西区政府评估机构选定程序违法错误。该程序不是确认本案诉争标的，即征收决定合法与否的依据，该程序是否合法不属于本案审理范畴。本案涉及国有土地上房屋征收与补偿法律关系，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例对于第二章征收决定和第三章补偿有不同的合法性审查标准，而本案诉争标的是征收决定程序、实体是否合法。只要征收部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八至十六条规定实施征收行为，作出的征收决定即为合法。而评估机构的选定是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿行政行为程序、实体是否合法的审查依据。故评估机构的选定程序是否合法不是本案审查范围。请求撤销一审判决第三项，依法改判。

　　西宁市政府答辩称，收到切洛等154人行政复议申请后，西宁市政府及时受理，在法定期限内作出行政复议决定，并依法送达。西宁市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，请求驳回上诉人切洛等154人的上诉。

　　本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

　　另查明，2016年7月25日，西宁市城西区建设局发布《关于西关大街道路建设项目国有土地上房屋征收相关事宜的通告》，通告载明：项目征收范围由师大南院1、2、3、5、6、10号楼增加4、7、8、9号楼，共十栋；安置方案变更为采用货币补偿与原址回迁相结合的办法。2016年9月4日、9月9日，城西区征补中心在西宁晚报发布通知，要求征收范围内师大南院1-10号楼住户与征收部门商洽房屋征收补偿事宜。2016年9月14日，城西区征补中心发布《关于西关大街延伸段道路建设项目师大南院房屋征收安置补偿的补充通告》，通告载明：根据西宁市政府2016年8月9日第55次规审会研究决定，师大南院征收红线由原来道路红线涉及的六栋楼，变更为现红线范围内十栋楼。西宁市城乡规划和建设局红线图标注"图中红线所示为城西区西关大街棚户区改造项目拆迁范围",该图落款时间为2016年9月13日。

　　上述事实有《关于西关大街道路建设项目国有土地上房屋征收相关事宜的通告》、西宁晚报、落款时间为2016年9月13日西宁市城乡规划和建设局红线图及《关于西关大街延伸段道路建设项目师大南院房屋征收安置补偿的补充通告》为证。

　　本院认为，房屋征收决定是人民政府为了公共利益的需要，依照法定程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有的行政决定。对房屋征收决定的合法性主要从作出征收决定的行政机关是否拥有法定职权、是否符合公共利益的需要及是否遵循法定程序予以审查。房屋征收补偿方案作为征收决定的一部分，在审查征收决定时应一并对征收补偿方案的合法性进行审查，重点审查内容是否完整，制定程序是否合法。房屋征收补偿决定是国家为了公共利益的需要，在依法征收公民、法人或者其他组织房屋过程中，由市、县级人民政府依照有关规定，按照征收补偿方案确定的标准作出的行政决定。对房屋征收补偿决定的合法性则从补偿事实和程序予以审查。本案中，切洛等154人和城西区政府围绕城西区政府作出的西区政字（2016）168号房屋征收决定及西宁市政府宁复[2016]58-1号《行政复议决定书》是否合法分别提出自己的观点和理由。现将双方的争议焦点分析如下：

　　1.关于征收决定及复议决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第八条的规定，市、县级人民政府有权对本行政区域内的房屋实施征收与补偿，作出房屋征收决定。因此，城西区政府拥有作出西区政字（2016）168号房屋征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，征收房屋须满足法定情形且须以公共利益为前提。因此，是否满足公共利益的需要，是征收决定是否合法的关键要件之一。本案中，经省、市人民政府批准，西宁市发展和改革委员会立项批复，城西区政府按照"改善市区道路通行能力，完善西关大街西延段及周边道路路网布局"要求，确因交通基础设施建设的需要，在取得《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》、建设项目环评审批后组织实施征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，该道路建设项目具有公共性，符合合理性、正当性，也体现了公平性。故一审法院认定城西区政府征收符合公共利益的需要正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条对征收程序作出规定，明确需要征收房屋的交通基础设施建设，征收决定作出前应拟定征收补偿方案报送市、县级人民政府，并由市、县级人民政府组织对征收补偿方案进行论证、公布、征求意见、组织听证会、修改等，对征收活动应进行社会稳定风险评估、政府常务会议讨论，征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。本案中，城西区政府提交的证据可以证实，其依法拟定了征收补偿方案，报政府论证后公开征求公众意见，并将征求意见情况予以公布，对征收活动作出社会稳定风险评估，征收补偿费用专户存储。故城西区政府作出西区政字（2016）168号房屋征收决定符合房屋征收决定作出前的程序性要求。同时，城西区政府作出西区政字（2016）168号房屋征收决定后，发布征收通告，并在通告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定。城西区政府发布的《西关大街延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收安置补偿方案》载明了房屋征收与补偿的法律依据、房屋征收的目的、房屋征收范围、实施时间、征收与补偿的原则、补偿方式、补偿标准和安置方法、补助和奖励、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，内容完整，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，且安置补偿方式保障了被征收人可选择的权利。因此，城西区政府作出房屋征收决定及房屋征收补偿方案符合法定程序。西宁市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，受理并依法作出行政复议决定，认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。

　　2.关于切洛等154人上诉主张"城西区政府公共利益扩大化，违法对不涉及道路建设用地的师大南院4、7、8、9号楼违法征收"问题。经查，为实施西关大街延伸段道路建设项目，西宁市城西区建设局分别于2015年8月25日、10月9日发布《西关大街延伸段道路扩建项目国有土地上房屋征收告知书》、《关于暂停办理国有土地上房屋征收范围内相关审批手续的通知》，确定拟征收范围涉及师大南院1、2、3、5、6、10号六栋楼。2016年7月25日，西宁市城西区建设局发布《关于西关大街道路建设项目国有土地上房屋征收相关事宜的通告》，项目征收范围拟增加至十栋楼。城西区征补中心于2016年9月14日发布《关于西关大街延伸段道路建设项目师大南院房屋征收安置补偿的补充通告》，明确师大南院征收红线由原来道路红线涉及的六栋楼，变更为现红线范围内十栋楼。西宁市城乡规划和建设局红线图标注"图中红线所示为城西区西关大街棚户区改造项目拆迁范围。"至2016年9月20日，因涉及4、7、8、9号楼征收审批手续未办理完成，城西区政府发布西区政字[2016]168号房屋征收决定时，征收范围仅涉及师大南院1、2、3、5、6、10号六栋楼，并未涉及4、7、8、9号楼。另外。城西区政府是否对4、7、8、9号楼实施征收及该行为是否合法对切洛等154人的合法权益也明显不产生实际影响，其无主张的权利。因此，上诉人切洛等154人此项上诉理由不成立，本院不予采纳。

　　3.关于切洛等154人上诉主张"城西区政府进行社会稳定风险评估违法"问题。社会稳定风险评估是国家机关在制定出台、组织实施或审批审核与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大工程建设项目等重大事项前，对可能影响社会稳定的因素开展系统调查、科学预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案的系列活动。房屋征收实际上是对被征收人利益调整的重大决策，关系人民群众的切身利益，关系社会稳定。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条明确规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。经查，城西区政府提交的《社会稳定风险评估会议签到表》显示会议时间为2015年11月24日，区委区政府、环境保护、建设、国土资源等部门相关同志参加会议，并在签到表签字确认。因此，城西区政府提交的证据可以证明其针对该建设项目社会稳定风险组织了调查论证，并形成社会稳定风险评估报告，预判了可能出现的风险并提出解决矛盾的具体措施。城西区政府通过实施社会稳定风险评估工作，基本达到了规避、预防、控制建设项目实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保建设项目顺利实施的目的。即使召开会议与形成报告的时间不符，也并不影响征收决定的合法性。加之城西区政府提交的照片虽在其上方打印了日期，但就该日期的准确性无法查证，且并不能据此认定召开风险评估会议的时间为2016年1月11日。因此，上诉人切洛等154人的此项上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　4.关于切洛等154人上诉主张"城西区政府补偿费用没有足额到位，没有专户存储"问题。为保证被征收人补偿权益的全面及时落实，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定："作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。"本案中，切洛等154人主张《青海省人民政府办公厅关于印发畅通西宁三年攻坚行动计划城市道路外环内网建设方案的通知》及《西宁市"缓堵保畅"三年攻坚行动计划城市道路"外环内网"建设项目表》均显示拆迁费及其他费用4.43亿元，而城西区政府提交的银行凭证只有2亿元。经查，上述文件中显示的系估算总投资，且4.43亿元包括拆迁费及因道路建设必须支出的其他费用。西宁市政府宁政办[2015]126号《西宁市人民政府办公厅关于转发西宁市2015-2016年房屋征收（拆迁）工作方案的通知》附件《西宁市2015-2016年房屋征收（拆迁）工作目标任务分解表》显示：西关大街及周边支路道路工程安置资金为21172.5万元。城西区政府提交的银行凭证为2亿元，且为实现产权调换，城西区政府配备了安置房源，上述措施足以保障被征收人及时足额获取补偿。切洛等154人虽然主张城西区政府对4、7、8、9号楼住户给予的货币补偿必然挤占了1、2、3、5、6、10号楼征收补偿款，但并未提供证据证明其主张。因此，上诉人切洛等154人的此项上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　5.关于城西区政府上诉主张"评估机构选定不属于本案审理范围"问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项明确规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。在国有土地上房屋征收与补偿过程中，属于行政诉讼受案范围的是征收决定及征收补偿决定等对被征收人及其利害关系人权利义务产生实际影响的行为。评估机构的选定是征收过程中的一个阶段行政行为，其不具有独立的法律意义，不产生独立的法律后果，亦对被征收人及其利害关系人合法权益不产生实际影响。只有在被征收人及其利害关系人针对征收补偿决定提起诉讼，人民法院判断该行为合法性时，需要审查作出征收补偿决定的程序是否合法，其中即包括评估机构的选定是否经过协商、投票或摇号抽签，是否签订评估合同、初评报告是否公示等。且本案中切洛等154人亦未直接针对评估机构选定程序违法而请求撤销或确认该行为违法。因此，一审法院判决确认评估机构选定程序违法，责令城西区政府采取补救措施不当，应予纠正。城西区政府的上诉理由成立，本院予以采纳。但基于一审法院查明的事实，城西区政府在评估机构选定时确实不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及青海省人民政府《实施意见》的相关规定，应在今后征收补偿工作予以重视。

　　综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

　　一、维持西宁市中级人民法院（2017）青01行初5号行政判决第一项，即驳回原告要求撤销被告西宁市城西区人民政府于2016年9月20日作出的西区政字〔2016〕168号《关于西关大街延伸段道路建设项目国有土地上房屋征收决定》的诉讼请求；

　　二、维持西宁市中级人民法院（2017）青01行初5号行政判决第二项，即驳回原告要求撤销被告西宁市人民政府于2017年1月17日作出的宁复[2016]58-1号《行政复议决定书》的诉讼请求；

　　三、撤销西宁市中级人民法院（2017）青01行初5号行政判决第三项，即确认评估机构的选定程序违法，由被告西宁市城西区人民政府对评估机构的选定采取补救措施。

　　本案一、二审案件受理费各50元，由切洛等154人负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 刘富梅

　　审判员 韩英俊

　　审判员 李成花

　　二〇一七年十月二十五日

　　书记员 郝　洋

　　来源：行政法实务