最高法院判例：为土地征收而实施的旧村改造强制拆除行为应认定系委托实施

　　【裁判要旨】

　　1.为土地征收而实施的旧村改造强制拆除行为应认定系委托实施

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。据此，在政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；在前述情况下，村委会实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了该地区，尤其是政府拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为政府。因此，村委会为土地征收而实施的旧村改造强制拆除房屋行为，应认定系政府委托实施。

　　2.以旧村改造为名实施预征收违背土地管理法的立法目的

　　政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申3184号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）河北省邢台市桥西区人民政府。住所地：河北省邢台市泉北西大街1001号创业服务中心。

　　法定代表人戴建亮，区长。

　　委托诉讼代理人武立刚，桥西区政府法制办工作人员。

　　委托诉讼代理人赵希田，河北鼎研晟律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）林建国，男，1959年12月15日出生，汉族，住河北省邢台市桥西区。

　　一审第三人河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会。住所地：河北省邢台市桥西区林庄村。

　　法定代表人林继海，主任。

　　再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府（以下简称桥西区政府）因林建国诉其强制拆除房屋一案，不服河北省高级人民法院于2019年6月19日作出的（2019）冀行终322号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年3月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2011年1月18日，桥西区政府、河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会（以下简称林庄居委会）等单位共同签订《旧村改造责任书》,主要内容：为加快城市化进程、改善邢台市城市环境，优化城市土地资源和空间布局，提高村民居住质量和城市品位，促进城市经济社会更好更快发展，根据城乡规划法等法律法规，依照邢台市相关文件精神，邢台市桥西区泉西街道林庄村准备用3年的时间，逐步对城中村实施改造。城中村改造工作必须严格按照统一组织、政府扶持、市场运作的原则，由市政府宏观协调，区政府负责组织，村集体经济组织具体实施的运作方式有序进行；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施等。林建国系林庄村村民，在林庄村拥有一处住宅，并已办理房产证。2017年7月18日，林庄村双委会作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月19日，邢台市人民政府副市长带队现场踏察桥西区城建重点项目建设情况，并就有关问题进行专题研究。邢台市人民政府﹝2017﹞78号《市政府专题会议纪要》（以下简称78号会议纪要）明确?桥西区政府负责于7月底前完成龙岗片区范围内苗王庄、林庄村民的拆迁安置工作。2017年7月19日，林庄村村民代表会议作出《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的决定》。2017年7月20日，林庄村村民出具《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的意见》。上述三份材料皆载明?根据2017年6月19日邢台市桥西区‘拆违拆迁重点项目进地工作百日攻坚战’和‘泉西办拆违拆迁攻坚战’城建工作会议精神，和上级对我村拆违拆迁任务目标要求”，限期拆除林建国等人的房屋。2017年7月29日，林建国房屋被林庄居委会强制拆除。2018年9月，林建国提起本案行政诉讼，请求确认桥西区政府强制拆除房屋行为违法。

　　河北省邢台市中级人民法院（2018）冀05行初128号行政判决认为，《旧村改造责任书》、78号会议纪要等证据可以证明，桥西区政府系本次城中村改造的责任主体，亦为受益主体，林庄居委会是按照桥西区政府委托实施房屋拆除行为，桥西区政府应为适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认桥西区政府拆除林建国房屋的行为违法。桥西区政府不服，提出上诉。

　　河北省高级人民法院（2019）冀行终322号行政判决认为，林庄村村委会、村民代表会议作出拆迁决定，是根据桥西区政府拆违拆迁任务目标要求作出；桥西区范围内的城中村改造工作由桥西区政府负责实施，并成立以区长为组长的城中村改造工作小组，编制改造计划、年度安排、实施方案与保障措施；78号会议纪要亦明确，桥西区政府负责完成龙岗片区包括林庄村在内的村民拆迁安置工作，且强制拆除房屋是政府或其职能部门的职权，基层群众自治组织并无该项权力。一审判决认定桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除林建国房屋，并无不当。桥西区政府委托林庄居委会实施强制拆除行为，未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四至四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩意见、作出强制执行决定等程序，未对违法建筑物、构筑物、设施等予以公告并限期当事人自行拆除，未在当事人起诉期限届满后实施强制拆除，一审判决确认该行为违法，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　桥西区政府申请再审称：林建国的房屋被拆除，并非桥西区政府所为，是林庄村进行旧村改造实施的强拆行为。桥西区政府也没有委托林庄村拆除林建国的房屋。桥西区政府不是本案适格被告。请求撤销一、二审判决，指令再审或者提审本案。

　　本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质，两者同时具备即属于行政委托，而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。本案中，林庄村的旧村改造项目是在桥西区政府主导下，为改善城市环境、提升城市品位、促进城市经济社会发展进行的城中村拆迁改造工程项目，内容上具有行政管理的性质；林庄村实施的强制拆除行为，虽然确实可以改善被拆迁村民的居住条件，但更多的是改善了邢台市，尤其是桥西区拆迁范围及周边普通民众的生活环境，且旧村改造拆迁整合后腾挪出来的集体空地，很快被依法征收，受益的直接主体为桥西区政府。因此，一、二审判决认定林庄居委会受桥西区政府委托实施强制拆除房屋行为，桥西区政府为本案适格被告并无不当。同时，桥西区政府在进行集体土地征收之前，以旧村改造为名实施预征收，规避集体土地征收程序，违背土地管理法的立法目的，同时强制拆除房屋行为超越职权、违反行政强制法有关程序规定，一、二审判决确认该被诉行政行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果适当，本院予以支持。桥西区政府主张，没有委托林庄村拆除林建国的房屋，不是本案适格被告。其主张缺乏事实和法律根据，以此为由申请再审，理由不能成立。

　　综上，桥西区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人河北省邢台市桥西区人民政府的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 于　泓

　　审判员 熊俊勇

　　二〇二〇年六月三十日

　　法官助理    李秀丽

　　书记员    耿丹阳

　　来源：行政法实务

　　附：相关法律、司法解释条文

　　1.中华人民共和国行政诉讼法

　　第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

　　没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。