最高法院判例：强拆主体不能仅凭民事主体自认而认定

　　【裁判要旨】

　　1.强拆主体不能仅凭民事主体自认而认定

　　违法强拆行为适格责任主体应结合法律规定、全部在案证据及土地最终用途等情况综合判断，而不能仅凭民事主体自认。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。在涉案房屋的强制拆除与项目建设存在高度关联的情况下，除非行政机关能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在其主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

　　2.违法强拆行为发生后行政机关具有及时采取补救措施的义务

　　违法强拆行为发生后，行政机关具有及时采取补救措施的义务。涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。在双方未能协商一致的情况下，行政机关应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。

　　3.审理法院具有协助当事人准确确定被告并释明的义务

　　当事人即使错列被告，法院亦应当协助当事人准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回起诉。确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为当事人错列被告，亦应当协助当事人准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回起诉。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）最高法行再456号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）衡阳市耀德贸易有限责任公司。

　　法定代表人黄德华。

　　委托诉讼代理人曹永安。

　　委托诉讼代理人曹树军，湖南屏翰律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省衡阳市珠晖区人民政府。

　　法定代表人魏中发。

　　委托诉讼代理人罗雯静。

　　委托诉讼代理人蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。

　　再审申请人衡阳市耀德贸易有限责任公司（以下简称耀德公司）因诉被申请人湖南省衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）行政强拆违法及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1298号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年9月18日作出（2020）最高法行申8695号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　一、二审法院查明，耀德公司在衡阳市××区茶山坳镇金甲岭街上有二处房产，房产使用性质为商服，国土使用权证号为衡国用（2010Ａ）第05—0641x号，土地使用权面积为727.6平方米，土地使用权类型为国有出让。2015年初，珠晖区政府为推进金甲岭小城镇建设，打造湖南美丽乡镇和全国宜居乡镇，成立了珠晖区茶山坳镇金甲岭小城镇建设项目协调指挥部，下设办公室，要求以衡阳市珠晖区茶山坳镇人民政府（以下简称茶山坳镇政府）为主体，在征拆工作、规划设计、招投标、工程质量等方面规范运作，并要求其在2015年年底前有明显的成效。2015年9月19日，茶山坳镇下辖的金甲村、樟木村、复兴村18个组的村民自发成立了一个庙会，由庙会的负责人报请茶山坳镇政府同意，组织村民强行拆除了耀德公司上述的二处房产，珠晖区政府随后将其建成居民文化生活广场。

　　另查明，衡阳市公安局珠晖分局茶山坳派出所就涉案房屋拆除一事先后对刘某成、唐某明进行了询问，上述两人均证实涉案房屋系该房屋所在地的庙会成员拆除。村民李某方在涉案房屋拆除并经修整后的广场上移栽了一棵观赏香樟树。

　　一审法院认为，耀德公司的房屋系国有土地上的房屋，珠晖区政府对茶山坳镇金甲岭小城镇项目无论是建设开发还是旧城改造，均应先作出征收决定，确定负责征收的部门，拟定征收补偿方案并公布，告知相关权利义务等。而珠晖区政府仅采取召开会议、成立项目协调指挥部的形式，将重大、复杂的征拆工作简单地交由下一级政府执行实施。茶山坳镇政府为完成任务，规避相关法律、法规的规定，默许其他组织和村民违法强拆涉案合法房屋。珠晖区政府和茶山坳镇政府在涉案房屋被拆除后将其房屋占用的土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与耀德公司进行协商处理赔偿事宜。由此可推定珠晖区政府为实施本次强制拆除的主体，并承担相应的赔偿责任。由于珠晖区政府在对金甲岭小城镇开发建设中未对涉案房屋进行价值评估，现该房屋已被拆除，且年久失修、弃用多年，本身残值不大，因此应对涉案房屋项下的国有土地予以赔偿。参照衡阳市人民政府办公室衡政办发〔2015〕39号《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，珠晖区政府应按每平方米1900元予以确定计算赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十六条之规定，判决确认珠晖区政府强拆耀德公司房屋的行政行为违法，珠晖区政府在判决生效后十日内赔偿耀德公司财产损失1382440元。耀德公司、珠晖区政府均不服，提起上诉。

　　二审法院认为，虽然涉案房屋在珠××区政府××乡镇和全国宜居乡镇项目范围之内，珠晖区政府亦已在其政府网站推出了文化广场建设招标公告，但对该文化广场建设与樟木塘水体一并进行改造，并在该水体改造的所在地进行广场建设，供当地村民文化娱乐，珠晖区政府并未对耀德公司房屋所在地进行管理和使用。在案证据不能证明拆除涉案房屋的主体是珠晖区政府，一审法院推定其为涉案房屋的拆除主体，没有事实和法律依据。耀德公司以珠晖区政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，依法应裁定驳回起诉。综上，一审法院认定部分事实清楚，适用法律错误,应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回耀德公司的起诉。

　　耀德公司申请再审称，珠晖区政府与茶山坳镇政府放任其辖区内的庙会成员违法强行拆除耀德公司的合法房屋。珠晖区政府为本案的适格被告，应对非法强拆行为给耀德公司的合法财产造成的损害承担相应的赔偿责任。请求撤销二审裁定，支持耀德公司的一审诉讼请求。

　　珠晖区政府陈述意见称，虽然珠晖区政府组织推进金甲岭小城镇建设，但并未拆除涉案房屋，与涉案拆除行为无关。因此，珠晖区政府不是本案适格被告。请求驳回耀德公司的再审申请。

　　本院经审理认为，本案的争议焦点为：一、涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题。二、违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题。

　　一、关于涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题

　　耀德公司被强制拆除的房屋，系取得国有土地使用权的商服性质房屋，对该房屋的征收与强制拆除应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。本案中，由于耀德公司未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因此无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体。但耀德公司在金甲岭小城镇建设范围内的合法房屋被强制拆除，珠晖区政府作为负责该项目的行政机关，未严格依照相关法律、法规的规定进行征收，未依法定程序对涉案房屋实施强制搬迁，是造成涉案房屋被违法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，珠晖区政府将涉案土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与耀德公司协商处理赔偿事宜。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除，但并不表明庙会成员个人应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任；而应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。

　　在涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联的情况下，除非珠晖区政府能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在珠晖区政府主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

　　确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为耀德公司错列被告，亦应当协助耀德公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回耀德公司的起诉。因此，二审法院仅以没有证据证明珠晖区政府强行拆除涉案房屋以及庙会成员自认实施强制拆除为由，驳回耀德公司的起诉，系适用法律错误，应当予以纠正。

　　二、关于违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题

　　涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。珠晖区政府在强制拆除后确曾多次与耀德公司协商处理相关善后事宜，但在双方未能协商一致的情况下，应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。一审法院根据当事人的主张、在案证据，运用逻辑推理和生活经验，结合涉案房屋以及土地的情况，参照衡阳市人民政府办公室《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，酌定按每平方米1900元予以确定赔偿，并无不当。二审裁定以无证据证明珠晖区政府为涉案房屋拆除主体为由，继而驳回耀德公司的起诉，适用法律错误，增加当事人的讼累，不利于实质化解纠纷，应予撤销。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款规定，判决如下：

　　一、撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1298号行政裁定；

　　二、维持湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初153号行政判决。

　　一审案件受理费50元，由湖南省衡阳市珠晖区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 耿宝建

　　审判员 田心则

　　审判员 孙　茜

　　二〇二一年五月二十八日

　　法官助理 张巧云

　　书记员 陈丹超

　　来源：行政法实务