行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除

　　裁判要点

　　除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行。行政机关作出的处理决定，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在起诉期限内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行再203号

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张志新，男，1957年5月21日出生，汉族，住黑龙江省鸡西市鸡冠区。

　　委托代理人孙长江、赵庆杨，北京大成（沈阳）律师事务所律师。

　　再审申请人张志新因与黑龙江省鸡西市恒山区人民政府（以下简称恒山区政府）、黑龙江省鸡西市恒山区安全生产监督和煤炭管理局（以下简称恒山区安监局）行政补偿一案，不服黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终339号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年11月22日作出（2018）最高法行申106号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　2004年，经恒山区政府招商引资，张志新到恒山区义安村作为鸡西煤业洪泽煤矿实际经营人，投资经营洪泽煤矿。2007年，恒山区政府将洪泽煤矿列入政策性关闭名单，张志新煤矿被关停。张志新不服关闭煤矿行政补偿事宜多次上访，请求给予合理补偿，相关部门就此多次协商。2008年1月17日，恒山区煤炭工业局作出恒煤字【2008】第21号《关于鸡西煤业洪泽煤矿补掘斜井情况调查报告》，说明张志新自2004年经营以来，对洪泽煤矿累计投入资金达1029.5万元。由于该地区矿井补斜方面投入较大，加之小煤矿审批地段地质构造相对复杂，请上级部门在关闭矿井补偿方面酌情考虑。2009年9月14日黑龙江省鸡西市人民政府（以下简称鸡西市政府）作出《关于鸡西市2006年和2007年关闭煤矿矿主上访问题的情况报告》，说明恒山区委常委会研究决定，对每处关闭矿井进行总额为100万元的补助。要求关闭矿井矿主与恒山区政府签订关闭矿井资金补助协议书，补助金额全部到位后，煤矿关闭事宜就此终结，矿主不得再向任何机关提出任何要求。张志新对上述补偿数额有异议，没有与恒山区政府签订补助协议。后张志新继续上访。2012年11月15日恒山区政府向黑龙江省信访局呈报恒政呈【2012】87号《恒山区政府关于恒山区原洪泽煤矿矿主张志新上访反映问题处理情况的报告》。2016年8月9日恒山区安监局对张志新作出《关于张志新反映洪泽煤矿关闭后补偿不合理的处理意见》（以下简称处理意见），说明张志新认为洪泽煤矿关闭井口实际投入1000万元，与补偿100万元差距太大，张志新常年上访，政府也多次协调，提出了一些解决办法，但张志新不接受，所以建议张志新走法律程序解决。张志新曾以恒山区政府为被告，诉请确认行政强制拆除行为违法并赔偿，黑龙江省鸡西市中级人民法院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12号行政裁定，以超过起诉期限为由裁定不予立案。张志新上诉，黑龙江省高级人民法院于2016年6月15日作出（2016）黑行终208号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。张志新申请再审，本院于2016年12月9日作出（2016）最高法行申4142号行政裁定，驳回张志新的再审申请。2016年11月18日，张志新以恒山区政府、恒山区安监局为被告提起本案诉讼，请求判决恒山区政府、恒山区安监局对关闭煤矿造成的经济损失作出补偿1029.5万元的书面决定。

　　黑龙江省鸡西市中级人民法院一审裁定认为，张志新就该项诉讼请求于2016年3月2日已向该院提起过诉讼，该院于2016年3月9日作出（2016）黑03行初12号裁定，因其请求已超过法定的起诉期限，不予立案。张志新向黑龙江省高级人民法院提出上诉，黑龙江省高级人民法院于2016年6月15日作出裁定，驳回上诉，维持一审裁定。故张志新现又以同一事实和理由提起诉讼，属重复诉讼，该院不予受理。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第八项之规定，裁定对张志新的起诉不予立案。

　　张志新不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。

　　黑龙江省高级人民法院二审裁定认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第八项规定，起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。（2016）黑03行初12号行政裁定诉讼请求为确认恒山区政府强行拆除煤矿行为违法，并赔偿直接损失。本案诉讼请求为判决恒山区政府、恒山区安监局对张志新因煤矿关闭造成的经济损失补偿1029.5万元。两案的诉讼请求和当事人不同，不属重复起诉。一审法院以重复起诉为由，裁定对张志新的起诉不予立案，裁定理由不当，该院予以纠正。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。恒山区安监局作出的《关于张志新反映洪泽煤矿关闭后补偿不合理的处理意见》是对张志新上访事项的答复意见，对张志新权利义务没有产生新的影响。张志新实质还是对2009年恒山区委常委会研究决定，对每处关闭矿井进行总额为100万元的补助数额不服。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2009年张志新已经知道恒山区政府决定给其补偿100万元的事实，张志新因不同意该补偿标准而没有与恒山区政府签订补助协议。后张志新一直到相关部门上访，但其一直没有到法院提起诉讼。其于2016年11月才提起行政诉讼，已经超过2年的法定起诉期限。一审裁定不予立案结果并无不当。张志新主张自收到恒山区安监局的处理意见时计算起诉期限无法律依据，不予支持。一审裁定对张志新的起诉不予立案正确，张志新的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

　　张志新申请再审称：一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、恒山区政府于2009年提出的补偿100万元仅为磋商意见，张志新并没有与政府达成一致意向，也未签订补偿协议。二、恒山区政府在2016年8月9日作出《处理意见》之前从未作出补偿决定，张志新对处理意见不服，提起诉讼未超过起诉期限。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案，裁定对本案立案审理。

　　本院认为,本案的焦点问题是张志新的起诉是否超过起诉期限。

　　一、关于不履行法定职责案件的起诉期限计算问题

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行。行政机关作出的处理决定，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在起诉期限内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。

　　二、本案张志新的起诉未超过起诉期限

　　《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2007年恒山区政府将张志新的煤矿关停，双方就补偿事宜一直在进行协商，并未签订补偿协议，恒山区政府始终未就是否给予张志新补偿作出行政决定，恒山区政府的履责义务呈持续状态。2009年9月14日，鸡西市政府作出《关于鸡西市2006年和2007年关闭煤矿矿主上访问题的情况报告》，系鸡西市政府向黑龙江省督查组作出的报告，并非行政补偿决定，不能以此作为本案计算起诉期限的起算日期。2016年8月9日，恒山区安监局对张志新作出《处理意见》，明确告知张志新恒山区政府决定对其补偿100万元，建议张志新走法律程序解决，此为恒山区政府、恒山区安监局就补偿问题作出的处理决定，应当以此作为起诉期限的起算日期。2016年11月18日,张志新提起本案诉讼，并未超过2年的法定起诉期限。二审认定本案超过起诉期限，维持一审裁定，认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。

　　本案系张志新对恒山区政府、恒山区安监局关闭煤矿不履行补偿职责而提起的诉讼，不同于此前其以恒山区政府为被告就强制关闭煤矿行为请求确认行政强制拆除违法并赔偿的诉讼。两案的诉讼标的、诉讼请求和当事人不同，不属重复起诉。一审以重复起诉为由，裁定对张志新的起诉不予立案，认定事实不清，适用法律错误，二审裁定予以纠正，本院予以支持。

　　综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。张志新的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

　　一、撤销黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终339号行政裁定；

　　二、撤销黑龙江省鸡西市中级人民法院（2016）黑03行初48号行政裁定；

　　三、指令黑龙江省鸡西市中级人民法院立案受理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 袁晓磊

　　审判员 万　挺

　　审判员 武建华

　　二〇一八年十二月二十九日

　　法官助理      林璐

　　书记员          宫傲

　　来源：行政诉讼与行政合规研究