裁判要点

　　被诉房屋征收补偿决定未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定，明确用于产权调换房屋的地点和面积，损害被征收人产权调换的权利，存在违法情形。后行政机关明确了产权调换房屋的地点和面积，实质是被告改变原行政行为，纠正被诉房屋征收补偿决定的违法问题，法院判决应当适用行政诉讼法第七十四条第二款第（二）项规定，判决确认该补偿决定违法。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申4243号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）姚奋勇。

　　委托代理人刘丰贵。

　　委托代理人李益友。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省常德市武陵区人民政府。

　　法定代表人廖可元。

　　再审申请人姚奋勇因诉被申请人湖南省常德市武陵区人民政府（以下简称武陵区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖南省高级人民法院于2018年7月5日作出的（2018）湘行终220号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月18日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　2004年12月16日，姚奋勇取得位于常德市武陵区××沙××社区××沙××路上一块土地的《国有土地使用证》，土地证号为常国用（2004）字第4&tim**;5号，土地用途为住宅，使用权类型为划拨，土地等级为三级，土地使用权面积118.78平方米。后姚奋勇在该地上建房，但一直未办理房屋所有权证。2009年7月14日，常德市发展和改革委员会作出常发改投（2009）336号《关于常德市江北城区荷花南路等8条道路工程可行性研究报告的批复》，同意对紫缘路以西、芙蓉路以东范围内的8条道路实施建设。涉案的沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目，系8条道路之一。2014年3月6日，常德市武陵区国有土地上房屋征收与补偿工作办公室（以下简称武陵区征补办）发布武征办告字（2014）3号ＷＬＤＲ-2014-94003《关于拟征收房屋范围的通告》，拟对沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目内姚奋勇的房屋实施征收，用于修建沙港路。

　　2014年3月，姚奋勇委托其妻子伍利君办理房屋征收事宜，并在涉案项目集体土地征拆工作人员刘政见证下，当场出具委托书。之后，伍利君在备选的房地产价格评估机构中选定湖南鸿天房地产土地评估有限公司（以下简称鸿天评估公司，原湖南鸿天房地产评估有限公司）作为评估机构。2014年3月19日，武陵区征补办发布《关于沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目选定房屋价值评估机构的公示》，公示选定的评估机构。之后，武陵区征补办开展入户调查。2014年3月25日，武陵区征补办公示入户调查结果。2015年6月15日，武陵区征补办向武陵区政府报送《关于报送<沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）>的报告》，请求武陵区政府组织相关部门对征求意见稿进行论证，并征求公众意见。2015年6月16日，武陵区政府组织对涉案项目征收补偿方案召开专题会议进行讨论。2015年6月18日，武陵区政府发布常武政函（2015）26号《〈关于沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目房屋征收补偿方案〉征求意见的通告》，征求公众意见。2015年6月29日，常德市规划局武陵分局作出涉案房屋建设年代认定表，认定姚奋勇的房屋建于1997年之前。2015年8月14日，武陵区征补办公布关于房屋征收补偿方案的征求意见和修改情况。2015年9月20日，武陵区征补办制作社会稳定风险评估报告，认为该项目社会稳定风险程度非常低，没有发生个体矛盾冲突的可能。

　　2015年9月21日，武陵区政府发布常武政发（2015）20号《关于沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目房屋征收决定的公告》及附件1常武征决(2015)11号《关于沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目房屋征收的决定》、附件2《沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目房屋征收补偿方案》，明确征收范围为沙港路（芙蓉路—朝阳路）项目范围内南坪街道×社区姚奋勇所属的房屋。姚奋勇的房屋，是该项目范围内唯一被征收的房屋。2016年4月20日，鸿天评估公司对姚奋勇的房屋进行实地查勘，并制作《房屋征收评估实地查勘表》，姚奋勇在查勘表上签字确认。2016年4月22日，武陵区征补办出具武征办委（2016）17号《房屋评估委托书》，委托鸿天评估公司对姚奋勇房屋的房屋价值，以及装饰装修价值进行评估。2016年8月8日，鸿天评估公司出具湘鸿房地（2016）（征）字第F-0603号《房屋征收估价分户报告》（以下简称《分户报告》），评估结果为：房屋价值1462742元，房屋装饰装修及附属设施价值303913元，合计1766655元。报告载明，估价方法为比较法，估价结果的价值类型为市场价值，价值内涵包括在价值时点的土地使用权市场价值。姚奋勇对评估报告有异议，于当日申请复核评估。2016年12月27日，武陵区政府作出常武征补决（2016）93号《房屋征收补偿决定书》（以下简称93号补偿决定），决定对姚奋勇的房屋予以征收补偿，补偿价值为1766655元，姚奋勇可以选择货币补偿，或者产权调换。2016年12月28日，鸿天评估公司出具《关于常德市武陵区沙港路（芙蓉路—朝阳路）征收项目房屋装饰装修及附属设施遗漏项目补偿价值补充分户报告》（以下简称《补充报告》），对《分户报告》中房屋装饰装修及附属设施的遗漏、变更项目补充评估19020元。2017年1月4日、11日，武陵区征补办工作人员两次与姚奋勇就涉案房屋的征收补偿事宜进行协商，并制作《征收谈话笔录》，但未达成一致意见。2017年1月20日，鸿天评估公司向姚奋勇出具《复核评估答复函》，认为其作出的评估报告客观公正。姚奋勇收到该答复函后，向常德市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因姚奋勇未交鉴定费，该专家委员会未受理其鉴定申请。

　　2017年2月15日，姚奋勇申请行政复议，请求撤销93号补偿决定。2017年2月24日，武陵区政府作出常武征补决（2017）6号《关于撤销<房屋征收补偿决定书>（常武征补决（2016）93号）的决定》，自行撤销93号补偿决定。2017年3月21日，鸿天评估公司向武陵区征补办出具《关于姚奋勇房屋评估建筑面积说明的函》，主要内容：姚奋勇房屋总建筑面积371.43平方米，其中住宅主体建筑面积308.86平方米，室外厨房建筑面积16.24平方米，室外车库面积5.71平方米，室外无顶楼梯面积2.4平方米，平台临时顶盖部位面积38.22平方米；鸿天评估公司采信的建筑面积325.1平方米，其中住宅主体建筑面积308.86平方米，室外厨房建筑面积16.24平方米，其余46.33平方米，均已纳入附属设施测算。

　　2017年4月15日，武陵区政府作出常武征补决（2017）10号《房屋征收补偿决定书》（以下简称10号补偿决定）主要内容为：一、对被征收人姚奋勇给予房屋征收补偿，可以选择货币补偿或者产权调换。1.选择货币补偿的，补偿款为1785675元，搬迁费为2000元，三个月临时安置费为3600元，以上共计1791275元，已由武陵区征补办专户足额存储，被征收人可以随时领取。2.选择产权置换的，被征收人姚奋勇用于产权调换的补偿价值为1785675元，搬迁费为4000元，房屋征收部门将提供房屋安置信息供被征收人选择。二、限被征收人姚奋勇自本决定送达之日起15日内腾空被征收房屋。2017年4月19日，武陵区征补办将10号补偿决定送达姚奋勇。2017年6月6日，常德市人民政府作出常政复决字（2017）16号《行政复议决定书》，以复核评估结论尚未作出前，武陵区政府向姚奋勇作出93号补偿决定违反法定程序为由，确认93号补偿决定违法。2017年10月12日，姚奋勇提起本案行政诉讼，请求撤销10号补偿决定。

　　另查明，2018年5月15日，本案二审期间，姚奋勇收到武陵区征补办送达的提供安置房源用于产权调换的相关材料，即《工作联系函》、《关于告知安置房源的通知》、《估价对象位置示意图》和估价对象现场查勘照片。相关材料所载房源信息为武陵区×小区1#-2-102号，实际面积151.52平方米；1#-2-103号，实际面积88.38平方米；1#-3-104号，实际面积88.38平方米，共计面积328.28平方米，评估单价为每平方米3826元，共计1256000元。同日，武陵区征补办电话通知姚奋勇，可申请对用于产权调换的房屋价格进行鉴定。2018年5月28日，武陵区征补办向姚奋勇送达《关于姚奋勇用于产权调换房屋价值评估报告的说明函》、《用于产权调换房屋价值评估报告》，向姚奋勇告知置换房屋的价值评估情况。2018年6月20日，常德市房地产价格评估专家委员会作出（2018）第03号《房屋征收评估报告鉴定书》，维持对被征收房屋的原评估结果。

　　湖南省常德市中级人民法院（2017）湘07行初98号行政判决认为，伍利君在建（构）筑物及其他设施调查表上签字确认房屋面积，且姚奋勇在复核评估申请中，对房屋面积未提出异议，可推定其认可房屋面积的认定；姚奋勇委托其妻伍利君代理征收事宜，伍利君选定评估机构，程序合法。以涉案房屋征收决定公告之日作为评估时点，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定。《分户报告》、《补充报告》可作为被诉补偿决定认定事实的依据。作出补偿决定前，两次听取姚奋勇的陈述与申辩意见，程序合法。10号补偿决定载明，姚奋勇可以选择金钱补偿或者产权调换，未剥夺其选择权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回姚奋勇的诉讼请求。姚奋勇不服，提起上诉。

　　湖南省高级人民法院（2018）湘行终220号行政判决认为，武陵区政府作为设区的常德市辖区的区（县）级政府，具备作出房屋征收补偿决定的法定职权。姚奋勇的妻子伍利君签名选定评估机构，程序合法。鸿天评估公司以征收决定公告之日作为评估时点，符合法律规定。《分户报告》包含土地使用权市场价值，面积涉及评估中的专业技术问题，已经过常德市房地产价格评估专家委员会鉴定予以维持。武陵区征补办与姚奋勇协商补偿事宜，听取其陈述申辩，程序合法。但是，武陵区政府一直未就用于产权调换房屋的位置、面积、评估价值等向姚奋勇说明，未保障其补偿方式的选择权。因撤销补偿决定，会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决撤销一审判决，确认10号补偿决定程序违法。

　　姚奋勇申请再审称：1.武陵区政府并非合法的房屋征收与补偿主体，只有市、县级人民政府有相应职权。2.评估机构并非由其妻伍利君选定，且选定结果未公示，违反法定程序。3.评估报告以325平方米作为评估面积不准确，房屋实际面积应为385平方米；评估报告单价评估不准确，实际价格比评估价格高很多。4.以征收决定作出的时间为评估时点明显不公，应考虑征收期间房价上涨因素。5.作出补偿决定前未举行听证，未听取被征收人的陈述和申辩，未在作出补偿决定前提供调换房，给出的产权调换房性质、面积、位置存在问题。请求依法再审本案，撤销二审判决第二项和10号补偿决定。

　　武陵区政府未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、第二十五条、第二十六条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府，依照本条例的规定，按照征收补偿方案，作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，具体内容应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，武陵区征补办在征收补偿决定作出之前，开展入户调查，组织常德市规划局武陵分局对姚奋勇被征收房屋的建设年代作出认定，两次上门与姚奋勇就补偿事宜进行协商，听取姚奋勇的陈述和申辩。经协商双方未达成一致意见，武陵区政府根据查明的事实，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定和征收补偿方案，作出10号补偿决定，对补偿方式、补偿金额、搬迁费、临时安置费、拆迁期限等事项均作出具体明确的安排。10号补偿决定主要证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。但是，10号补偿决定未明确用于产权调换房屋的地点和面积，损害姚奋勇产权调换的权利，存在违法情形。鉴于本案二审期间，武陵区征补办已向姚奋勇明确用于产权调换的安置房房源信息，充分保障其产权调换的权利，撤销10号补偿决定的违法情形已得到纠正，撤销该决定没有实际意义，二审判决确认10号补偿决定违法，结果并无不当。

　　姚奋勇主张，武陵区政府并非合法的房屋征收补偿主体。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第二十六条规定，武陵区政府作为设区的市——常德市人民政府下属的区政府，属于市、县级人民政府，依法有权作出国有土地上房屋征收决定和征收补偿决定。姚奋勇认为只有市、县人民政府才有权作出征收决定，市辖区人民政府无权作出征收补偿决定，是对法律规定的误解，其该项申请再审理由不能成立。姚奋勇主张，评估机构并非其妻伍利君选定，且选定结果未公示。但是，一审中武陵区政府提交的委托书、征拆工作人员刘政的见证书以及选定评估机构公示和照片等证据，能够证明前述事实。姚奋勇的主张缺乏事实根据，理由不能成立。姚奋勇还主张，评估报告认定的面积和单价不准确。但是，评估报告确定的被征收房屋面积系经专业测绘机构现场测量，且报告认可被征收房屋的总建筑面积为371.43平方米，其中住宅主体建筑面积与室外厨房建筑面积合计325.1平方米，其余面积为室外车库5.71平方米，室外无顶楼梯2.4平方米，平台临时顶盖38.22平方米，合计46.33平方米，这部分面积均已作为附属设施测算估价。至于被征收房屋的单价，由评估报告确定，该报告经评估公司复核和常德市房地产价格评估专家委员会鉴定予以维持。姚奋勇前述主张没有事实根据，本院不予支持。姚奋勇还主张，以征收决定作出时间为评估时点不公。但是，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值的评估时点就是房屋征收决定公告之日，以此为由申请再审，于法无据，本院不予支持。姚奋勇还主张，武陵区政府在作出征收补偿决定前未举行听证，未听取被征收人陈述和申辩。但是，武陵区征补办两次上门与姚奋勇就补偿问题进行协商，听取其意见，且法律并未规定作出补偿决定前必须举行听证。其该主张缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认被诉行政行为违法。本案中，被诉10号补偿决定未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定，明确用于产权调换房屋的地点和面积，存在违法情形。但是，本案二审期间，被告武陵区政府的征收管理部门武陵区征补办向姚奋勇明确了产权调换房屋的地点和面积，实质是被告改变原行政行为，纠正被诉10号补偿决定的违法问题，二审判决应当适用行政诉讼法第七十四条第二款第（二）项规定，判决确认10号补偿决定违法。二审依据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定判决确认10号补偿决定违法不妥，本院予以指正。鉴于二审判决结果并无不当，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

　　综上，姚奋勇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回姚奋勇的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 杨志华

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一九年六月二十七日

　　法官助理    张巧云

　　书记员       蓝玉喜

　　来源：鲁法行谈