最高法院案例：不履行法定职责案件的主要审查对象

　　裁判要点

　　上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。虽然根据《国土资源行政复议规定》第十七条规定，对履行内部监督职责作出的处理、答复，或者未履行该职责的行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以进行审查，但前提是该层级监督行为对申请人的实体权利义务产生了不利影响。一般认为，这种不利影响应当是因为层级监督行为改变了层级监督之前的权利义务关系而对当事人的合法权益产生的新的影响。

　　不履行法定职责案件应当以申请人提出的履行职责申请条件是否成立，行政机关是否履行了相应职责为主要审查对象，行政机关针对申请人的履责申请作出的答复行为，是行政机关是否履行法定职责的判断依据之一，但并非此类案件的唯一审理对象和全部审查内容。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2019）最高法行申6851号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈哲义。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）武汉艺能系统集成工程有限公司。被申请人（一审被告、二审被上诉人）中华人民共和国自然资源部。

　　再审申请人陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司（以下简称武汉艺能公司）因诉中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部，以下简称原国土部）行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2018）京行终6463号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。陈哲义、武汉艺能公司申请再审称，（一）申请人向原国土部提交的《行政复议补正说明书》，已明确说明提起本案行政复议是针对湖北省国土资源厅不依法履行立案查处土地违法行为、违法“征收”行为的法定职责，而非针对湖北省国土厅出具《告知书》的行为。被诉的原国土部国土资复议〔2017〕995号（决）行政复议决定（以下简称995号复议决定）错列了申请复议的具体行政行为。（二）根据《国土资源行政处罚办法》第六条的规定，本案显然属于湖北省国土资源厅管辖的本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件，且武汉市国土资源和规划局在其回复中明确建议申请人向湖北省国土资源厅、原国土部申请依法立案查处涉案地块的违法“征收”行为。（三）原国土部作出的被诉复议决定没有对湖北省国土资源厅不依法履行立案查处违法“征收”行为的不作为进行复议，也未认定湖北省国土资源厅不负有直接查处的法定职责，而且申请人和武汉艺能在其诉讼请求中并未请求一、二审法院审理湖北省国土资源厅不依法履行立案查处违法“征收”行为的法定职责，一、二审法院涉嫌滥用司法审判权代替政府行政权。综上，陈哲义、武汉艺能公司根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。本院认为，结合一、二审判决的主要内容和再审申请人的申请再审事由，本案应审查的主要问题是：995号复议决定以陈哲义和武汉艺能公司的复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回行政复议申请的处理方式是否正确。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基本内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……。”本案中，陈哲义和武汉艺能公司向湖北省国土资源厅举报要求立案查处武汉市国土资源和规划局的土地违法行为，实质上是要求湖北省国土资源厅履行层级监督职责，根据上述规定，湖北省国土资源厅的层级监督行为，不属于行政诉讼的受案范围。虽然根据《国土资源行政复议规定》第十七条规定，对履行内部监督职责作出的处理、答复，或者未履行该职责的行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以进行审查，但前提是该层级监督行为对申请人的实体权利义务产生了不利影响。一般认为，这种不利影响应当是因为层级监督行为改变了层级监督之前的权利义务关系而对当事人的合法权益产生的新的影响。本案中，武汉市中级人民法院已经判决确认陈哲义和武汉艺能公司举报的武汉市国土资源和规划局强行挂牌出让、强行腾退转让土地等行为违法，湖北省国土资源厅是否再通过内部层级监督的方式查处武汉市国土资源和规划局的土地违法行为，对陈哲义和武汉艺能公司的实体权利义务关系均不产生实际影响。且湖北省国土资源厅针对陈哲义和武汉艺能公司举报事项作出的两次告知行为，均未对申请人的实体权利义务产生新的影响。需要明确的是，不履行法定职责案件应当以申请人提出的履行职责申请条件是否成立，行政机关是否履行了相应职责为主要审查对象，行政机关针对申请人的履责申请作出的答复行为，是行政机关是否履行法定职责的判断依据之一，但并非此类案件的唯一审理对象和全部审查内容。995号复议决定将2017年10月10日的《告知书》作为主要审查对象，忽略了湖北省国土资源厅是否具有相应的法定职责以及履行情况的审查，确有不当，本院予以指正。但995号复议决定关于陈哲义和武汉艺能公司申请复议的事项不属于行政复议受案范围并驳回行政复议申请的结论并无不当。

　　综上，陈哲义和武汉艺能公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回陈哲义、武汉艺能系统集成工程有限公司的再审申请。

　　审  判  长　   李　涛

　　审  判  员　   肖宝英

　　审  判  员　   杨　迪

　　二〇一九年六月二十九日

　　法官助理       陈中原

　　书  记  员       齐   欣

　　来源：行政涉法研究