针对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的规范性文件提起复议的，依法不属于行政复议受案范围

　　裁判要点

　　1.关于案涉行政复议申请是否符合法定行政复议受理条件的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项之规定，提起行政复议的前提条件是复议申请所涉行政行为属于行政复议法规定的行政复议范围。当事人针对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的规范性文件提起复议的，依法不属于行政复议受案范围。案涉文件系行政机关结合辖区实际，就临时用地管理作出的普适性规范，面向不特定主体、反复适用，并非针对特定个人的具体行政行为，故复议申请不符合法定受理条件，复议机关据此作出不予受理决定，认定事实清楚、适用法律正确。

　　2.关于被诉不予受理行政复议申请决定是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据相关法律规定，对于复议机关作出的不予受理行政复议申请决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显不符合行政复议受理条件，复议机关作出的不予受理行政复议申请决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，以避免程序空转、增加诉累、浪费司法资源。

　　裁判文书

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）渝行终134号

　　上诉人（原审原告）周某某，男，汉族，住重庆市大足区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区。

　　被上诉人（原审第三人）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝北区。

　　法定代表人扈某某，局长。

　　委托诉讼代理人陈某某，重庆市规划和自然资源局工作人员。

　　周某某诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初826号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能，而欲进入法院寻求司法救济的当事人，法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等，然后才能进行实体裁判，而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。本案中，周某某以重庆市规划和自然资源局（简称重庆市规资局）为被申请人向重庆市政府申请行政复议，复议请求为“撤销被申请人于2022年2月22日作出的《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）。”该请求要求复议审查的是重庆市规资局作出的不针对特定个人的规范性文件，明显既不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的受案范围，且根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，只有在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该行政行为依据的规范性文件进行附带审查申请，而周某某系直接提出的规范性文件复议审查申请。故重庆市政府对该明显不属于行政复议受案范围的申请作出的不予受理复议申请决定，不会对周某某权利义务产生实际影响，亦明显无司法审查必要，不属于人民法院受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第八项及第三款之规定，裁定驳回周某某的起诉。

　　周某某上诉称，重庆市规资局作出的《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）中关于临时用地（包含耕地和永久基本农田）由区县规划和自然资源主管部门负责审批的规定，与《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）第三项的规定相抵触，涉及耕地和永久基本农田的临时用地审批应由市级或市级以上自然资源主管部门负责审批。重庆市大足区规划和自然资源局根据《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）作出《关于重庆市西部水资源开发有限公司使用临时用地的批复》（大足规资临时〔2023〕21号），违法许可重庆市西部水资源开发有限公司占用周某某承包经营的耕地和永久基本农田且没有支付补偿费用，对周某某的生产生活产生严重影响。周某某提起的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围，重庆市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2025〕2271号）认定事实不清，适用法律错误。周某某就该不予受理行政复议申请决定提起的行政诉讼，亦属于行政诉讼受案范围，其起诉符合法定起诉条件。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

　　重庆市政府未向本院提交书面答辩意见。

　　重庆市规资局答辩称，《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）第三项中所涉“市”是指省辖的地级市，重庆市为直辖市，属省级行政区，无地级市这一行政区划层级。结合重庆市实际，重庆市规资局制定的《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）中第四项第四款“临时用地（含占用耕地和永久基本农田）由区县规划自然资源主管部门负责审批”的规定，符合《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）文件的规定。另，《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）系不针对特定个人的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的行政复议范围。重庆市政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2025〕2271号）认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审裁定。

　　本院认为，本案主要争议焦点为：一、案涉行政复议申请是否符合法定行政复议受理条件；二、不予受理行政复议申请决定是否属于行政诉讼的受案范围。对此，本院逐一评析如下：

　　关于案涉行政复议申请是否符合法定行政复议受理条件的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项之规定，提起行政复议的前提条件是复议申请所涉行政行为属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，周某某向重庆市政府提起行政复议申请，请求撤销重庆市规资局作出的《重庆市规划和自然资源局关于规范临时用地管理的通知》（渝规资规范〔2022〕1号）文件。该文件系重庆市规资局为加强和规范重庆市辖区内临时用地管理，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的相关规定，结合重庆市实际情况，就临时用地的范围、选址、期限、审批、补偿、恢复、监管等相关事项，向重庆市各区县规划和自然资源局等行政机关和相关单位作出的通知，并不针对特定个人。该通知系《中华人民共和国行政复议法》第十二条第四项规定的行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，明显不属于行政复议受案范围。因周某某的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第五项规定的行政复议受理条件，故重庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定在法定期限内作出《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2025〕2271号），决定对周某某的行政复议申请不予受理，并无不当。

　　关于被诉不予受理行政复议申请决定是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据相关法律规定，对于复议机关作出的不予受理行政复议申请决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显不符合行政复议受理条件，复议机关作出的不予受理行政复议申请决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，以避免程序空转、增加诉累、浪费司法资源。本案中，重庆市政府决定不予受理周某某的行政复议申请，对周某某的权利义务明显不产生实际影响，故《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2025〕2271号）不属于人民法院的行政诉讼受案范围。周某某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件，对其起诉应予以驳回。

　　综上，一审裁定认定事实清楚，法律适用正确。周某某的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 刘佳佳

　　审判员 龙贤仲

　　审判员 张　莉

　　二〇二六年四月二十日

　　书记员 万　芳

　　来源：行政涉法研究